Раздел 1. Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации в 1990 —2000-е годы

В результате Октябрьской революции 1917 г. органами государственной власти в стране были провозглашены Советы, а органы местного самоуправления (городские думы, губернские и уездные земства) постепенно были упразднены. Советы расценивались как истинно народные полновластные органы власти и противопоставлялись органам местного самоуправления, действовавшим за рубежом. Но на деле они таковыми не были. Основные недостатки советской системы заключались в следующем:

— Советы не обладали всей полнотой власти на своей территории: все основные, наиболее важные решения по социально-экономическому развитию территории принимали обкомы (крайкомы), райкомы, горкомы КПСС. Советы на сессии дублировали эти решения; Коммунистическая партия выполняла роль руководящей и направляющей силы советского общества. Это получило закрепление в 6 статье Конституции СССР 1977 г., которая была отменена III Съездом народных депутатов СССР в марте 1990 г.

— выборы в них проходили формально, на безальтернативной основе: на одно место в Совет выдвигался 1 кандидат; в облсовет его выдвигал обком КПСС, в райсовет — райком КПСС, в горсовет — горком КПСС. Затем проводилось собрание трудового коллектива по выдвижению кандидата, утвержденного партией. Население голосовало за него на выборах.

— поскольку Советы представляли собой систему органов власти, вышестоящие Советы (например, областные) могли отменить решения нижестоящих;

— еще в большей зависимости находились исполкомы Советов: согласно принципу двойного подчинения они были подотчетны как Совету, их избравшему, так и исполкому вышестоящего Совета;

— права и обязанности Советов разных уровней не были четко разграничены, все они занимались одним и тем же. Реально же полномочия сосредотачивались на областном уровне, а нижестоящие Советы были лишены свободы действий

— до 1991 г. в стране существовала унитарная бюджетная система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а вместе они образовывали единый госбюджет. Советы не могли по своему усмотрению переключать средства с одной статьи на другую, все расходы жестко регламентировались сверху. Советы не были заинтересованы в привлечении дополнительных средств в бюджет, т. к. они изымались вышестоящим органом.

В декабре 1988 г. сессия Верховного Совета СССР XI созыва внесла изменения в Конституцию СССР 1977 г. с целью усиления самостоятельности Советов как органов власти.

— Впервые устанавливались единые сроки избрания всех Советов снизу доверху — 5 лет, что должно было способствовать их деятельности как целостной системы.

— Выборы во все Советы должны были проходить на альтернативной основе.

— Увеличивались сроки предвыборной кампании с 2-х до 4-х месяцев, право выдвигать кандидатов получили трудовые коллективы вне зависимости от количества работников. Впервые это право получили избиратели по месту жительства.

— Запрещалось быть депутатами Советов работникам исполкомов, руководителям ведомств, судьям, арбитрам — лицам, которых назначал или выбирал Совет, чтобы не мешать контролю Советов за этими органами и должностными лицами.

— Вводились должности председателей Советов всех уровней.

— Появились президиумы в местных Советах (за исключением мелких городов районного подчинения, поселковых и сельских Советов).

— Председатели Советов и их президиумы должны были организовывать всю работу сессий, исполкомы эту функцию утрачивали.

До середины 1980-х гг. местное самоуправление считалось институтом, присущим исключительно капиталистическим странам, а свойство Советов выступать органами государственной власти рассматривалось как новое качественное состояние, неизвестное буржуазным обществам, которое полностью поглощает местное самоуправление как незначительное и несопоставимое по масштабам и значимости в сравнении с государственной властью.

В период перестройки, с середины 1980-х гг. до начала 1990-х стала преобладать концепция местных Советов как органов государственной власти и местного самоуправления, в 1991–1993 гг. — концепция местных Советов как органов местного самоуправления, осуществлявших также и государственную власть на местах.

9 апреля 1990 г. вышел Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

– этот закон впервые разделил систему власти на две подсистемы: государственную и местного самоуправления, причем государственная власть не должна была вмешиваться непосредственно в местное самоуправление, но обязывалась обеспечивать возможности для его функционирования и развития.

– нижние территориальные уровни власти и управления наделялись максимальными властными полномочиями, ответственностью и экономическими ресурсами;

– исключалось вертикальное административное подчинение органов власти разного территориального уровня, а все органы власти должны были подчиняться единым законам;

– каждая из республик, входящих в СССР, должна была принять самостоятельные законы о местном самоуправлении.

По этому закону низовые Советы (городские, районные, поселковые, сельские) объявлялись органами местного самоуправления. Местными органами госвласти оставались Советы более высокого уровня: краевые, областные, автономных округов, автономных областей.

Экономической основой местного самоуправления провозглашалась коммунальная собственность, которая должна была формироваться из имущества, безвозмездно передаваемого СССР, союзными, автономными республиками, иными субъектами, а также имущества, создаваемого или приобретаемого местным Советом за счет принадлежавших ему средств.

Была улучшена материальная база деятельности всех местных Советов:

— им дано право самим устанавливать ставки налогов с прибыли местных предприятий, вводить местные налоги и сборы;

— бюджеты всех местных Советов стали самостоятельны: на 1991 г. каждый Совет уже самостоятельно разрабатывал, утверждал и исполнял бюджет своей территории;

— в бюджет Совета стали зачисляться подоходный налог, налог с кооперативов, за аренду земли, за природные ресурсы и др.;

— вопросы создания и реорганизации экономических объектов, использования природных ресурсов стали решаться только с согласия местных Советов народных депутатов;

— местные Советы получили право вступать во внешнеэкономические связи на принципах валютной самоокупаемости: заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию, приобретение продукции, создавать совместные предприятия, вести приграничную торговлю.

В России закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят 6 июля 1991 г. В нем впервые было сформулировано понятие местного самоуправления как системы организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Это определение в своей основе вошло в законодательные акты об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. В понятие местного самоуправления вошел такой важный его признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Местное самоуправление должно было осуществляться в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в границах административно-территориальных единиц.

Закон предусматривал принятие городскими и районными Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) на подведомственной территории.

Представительными органами местного самоуправления по прежнему оставались Советы, избираемые населением (в 1990 г. они были избраны впервые на альтернативной основе на 5 лет (по Конституции СССР 1977 г. избирались на 2,5 года).

Вместо исполкомов Советов с их председателями, избираемыми на первой сессии вновь избранного Совета) создавались администрации. Они уже не являлись органом Совета, как ранее исполкомы.

Вводилась новая должность главы администрации. Он должен был избираться населением сроком на 5 лет и исполнять свои полномочия на принципах единоначалия.

Закон «наследовал» некоторые элементы советской системы: закрепил подотчетность местной администрации не только соответствующему местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом (или признаны недействительным судом — это было уже новшеством в практике местного самоуправления). Решения Совета, не соответствующие законодательству, также могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов. В Конституции РСФСР сохранялась норма, согласно которой «Верховный Совет направляет деятельность Советов народных депутатов Российской Федерации».

Закон закрепил понятие муниципальной собственности (в Законе СССР 1990 г. — коммунальная собственность), расширил круг ее объектов. Это имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории.

В муниципальной собственности разрешалось иметь земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и др. финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения.

Органы местного самоуправления получили определенные преимущества по сравнению с другими государственными органами на приобретение находившихся на их территории зданий, сооружений, которые могли быть использованы для местных нужд.

Но реализация закона сдерживалась в условиях нарастания политического кризиса. В августе 1991 г. произошел путч, и по решению V Съезда народных депутатов (ноябрь 1991 г.) выборы глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г. Поскольку главы исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации поддержали путчистов, Президенту было предоставлено право реформировать их. Указом Президента эти исполкомы были упразднены, вместо них созданы областные и краевые администрации. Главы этих администраций стали назначаться указом Президента. В связи с этим главы городских и районных администрации подлежали также назначению, а не избранию. Главы областных и краевых администраций, назначаемые президентом, в свою очередь стали назначать глав администраций местного самоуправления.

В октябре 1993 г. начался период т. н. «президентской реформы» местного самоуправления. Вслед за роспуском Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ Ельцин распустил и местные Советы. Указами от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» деятельность местных Советов (городских, районных, поселковых, сельских) прекращалась.

Роспуск местных Советов обосновывался Президентом необходимостью обеспечения подлинного народовластия. Но эти действия противоречили действовавшему закону «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г., нормам о местном самоуправлении, заложенным через два месяца в новую Конституцию страны.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. утверждалось «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В 1994 г. предусматривалось провести выборы новых представительных органов местного самоуправления взамен Советов (собраний представителей, дум, муниципальных комитетов и собраний выборных). Срок их полномочий временно устанавливался в два года.

В городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. На территориях, включавших несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый представительный орган соответствующих территорий. Депутаты представительного органа работали, как правило, на не освобожденной основе.

В условиях отсутствия представительных органов местного самоуправления Президент усилил статус глав местных администраций — они стали называться «главами местного самоуправления». На них, до формирования новых представительных органов, возлагались их функции, они получили право подписывать решения новых представительных органов.

Согласно Положению обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались лишь для городских и сельских поселений с населением до 50 тыс. человек. В поселениях свыше 50 тыс. жителей глава администрации по- прежнему должен был назначаться главой администрации края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.

Указ Президента от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» еще больше расширил компетенцию глав самоуправления, а перечень полномочий будущих представительных органов ограничил узким кругом вопросов. Глава местного самоуправления получил право выносить на местный референдум проект устава о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях нового выборного представительного органа, не только подписывать его решения, но и иметь право «вето» на эти решения. Глава самоуправления самостоятельно утверждал и структуру администрации.

Главе местного самоуправления и другим должностным лицам администрации разрешалось быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления (в то время как закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. это запрещал).

Таким образом, президентские указы существенным образом изменили характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации (главы местного самоуправления). По существу утвердился приоритет местной администрации, т. е. исполнительной власти по отношению к представительной, что противоречило всем основным принципам организации власти.

Существенная особенность «президентской реформы» местного самоуправления состояла в том, что она осуществлялась в условиях, когда уже был выработан, одобрен Конституционным совещанием и 10 ноября опубликован проект новой Конституции Российской Федерации. Более того, указ Президента от 22 декабря 1993 г. вступил в силу, когда новая Конституция была уже принята всенародным голосованием 12 декабря.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его роль в системе народовластия, закрепила Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993.

Статья 12 главы 1 «Основы конституционного строя» гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

В Конституции имеется глава 8 «О местном самоуправлении», которая содержит четыре емких статьи:

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Местного самоуправления касается еще ряд статей Конституции, назовем наиболее важные из них:

«В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ст. 8. п.2);

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24. п. 2).

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32. п. 2).

Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46. п. 2).

Установление общих принципов организации местного самоуправления, согласно Конституции, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, на основе этого субъекты издают свои законы, регламентирующие организацию местного самоуправления.

Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные Конституцией, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в Страсбурге в 1985 г. и ставшей обязательной для России после ее ратификации нашим парламентом в 1998 г.

Между тем нормотворчество органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправления шло с нарушением положений и норм новой Конституции, в том числе и по вопросам избирательных прав граждан. Комитет Государственной Думы по вопросам самоуправления в июне 1994 г. проанализировал нормативные правовые акты о местном самоуправлении, принятые органами государственной власти около 50 субъектов РФ и дал перечень нарушений Конституции:

– население лишается права осуществлять местное самоуправление в поселках, городах и сельских поселениях, являющихся центрами районов;

– без учета мнения населения устанавливаются, изменяются границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

– граждане, проживающие в поселках, городах и других поселениях, лишаются права избирать органы местного самоуправления и т. д.

Комитет отметил, что на большинстве территорий, на которых должно осуществляться самоуправление, в течение уже полугода нет никаких избранных гражданами выборных органов. Одной из причин такого положения является несоответствие принятых с октября 1993 г. указов Президента о местном самоуправлении принятой Конституции.

10 июня 1994 г. Государственная Дума приняла Постановление «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации». В Постановлении констатировалось, что указы Президента и нормативные акты субъектов Федерации сыграли известную роль в формировании правовой базы местного самоуправления, однако не были выполнены указы Президента от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»; от 24 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» в части, касающейся приведения актов Президента и Правительства в соответствие с Конституцией.

Государственная Дума предложила Президенту как гаранту Конституции, прав и свобод человека и гражданина принять меры по устранению нарушений конституционных прав населения на местное самоуправление, исключив практику переноса выборов, назначения глав местного самоуправления, нормативного регулирования прав местного самоуправления актами исполнительных органов государственной власти.

Совету Федерации предлагалось использовать свои конституционные полномочия для обеспечения прав населения на местное самоуправление, а законодательным органам субъектов привести в соответствие с Конституцией свои нормативные акты.

Новый этап в развитии местного самоуправления начался с принятием Федерального закона ««Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. Закон принимался с большим трудом. Государственная Дума принимала его трижды, дважды отклонял Совет Федерации.

Закон содержал специальную статью «О формировании правовой основы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом». Правительству РФ предлагалось внести в Думу законопроекты, обеспечивающие правовую защиту органов местного самоуправления, установить ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления. Закон устанавливал срок проведения этих выборов: не позднее, чем через 6 месяцев со дня вступления закона в силу, т.е. до 1 марта 1996 г., когда истекали сроки полномочий глав администраций, назначенных на должность главами исполнительной власти субъектов.

Но 17 сентября 1995 г. Президент Ельцин издал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», которым выборы в органы местного самоуправления были перенесены на декабрь 1996 г. на том основании, что в ряде субъектов еще не завершилось формирование законодательной базы, необходимой для проведения выборов и функционирования органов местного самоуправления. Этот указ вступил в противоречие с федеральным законом 1995 г., и депутатам пришлось вносить поправки в этот закон.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. имеет 8 глав и 62 статьи:

Глава I. Общие положения (ст.ст. 1 - 11)

Глава II. Территориальные основы местного самоуправления (ст.ст. 12 - 13)

Глава III. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (ст.ст. 14 - 21)

Глава IV. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления (ст.ст. 22 - 27)

Глава V. Финансово-экономическая основа местного самоуправления (ст.ст. 28 - 42)

Глава VI. Гарантии местного самоуправления (ст.ст. 43 - 46)

Глава VII. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью (ст.ст. 47 - 52)

Глава VIII. Заключительные и переходные положения (ст.ст. 53 - 62)

В первой главе раскрывались основные понятия и термины, относящиеся к местному самоуправлению, в том числе два новых, введенных этим законом: муниципальное образование и муниципальная служба.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе.

Закон не содержал исчерпывающего (в отличие от закона 1991 г.) перечня территориальных единиц, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Он гласил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон допускал возможность действия местного самоуправления на территории других муниципальных образований, т. е. оставлял этот перечень открытым и не связывал его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты могли сами устанавливать эти территориальные единицы.

Закон 1995 г. гарантировал каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Оно могло быть реализовано путем создания самостоятельного муниципального образования или присоединения к какому-нибудь муниципальному образованию. В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускалось ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, должно было осуществляться с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе а) населения, б) органов местного самоуправления, в) органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Установление и изменение границ законом 1995 г. было отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов. Вслед за Конституцией РФ закон провозгласил, что изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий.

Территорию муниципального образования должны были составлять земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

На начало 1997 г. в России было зарегистрировано свыше 13 тыс. муниципальных образований, в том числе 579 городов, 773 поселка, 14 станиц, 16538 районов (уездов), 10315 сельских советов и волостей.

Предметы ведения местного самоуправления для всех муниципальных образований (сельских поселений, городов, районов и др.) устанавливались едиными, без каких-либо различий. Это вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могли наделяться органы местного самоуправления любого муниципального образования.

К вопросам местного значения относились (Статья 6):

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальные образования имели право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно было осуществляться только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству, порядок контроля должен был определяться федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По Закону 1995 г. каждое муниципальное образование должно было иметь свой устав, в котором указывались бы границы и состав его территории; вопросы местного значения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления; их наименование и полномочия; сроки полномочий; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц ; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и т. д.

Устав муниципального образования должен был разрабатываться муниципальным образованием самостоятельно и мог приниматься двумя способами: представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением на референдуме. Он вступал в силу после его официального опубликования (обнародования).

Закон 1995 г. разрешил муниципальным образованиям иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований, согласно закона, объявлялось обязательным. Наименования органов местного самоуправления устанавливались уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Численный состав депутатов представительного органа должен был определяться уставом муниципального образования. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица не мог быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не мог изменяться в течение текущего срока полномочий. Депутатам, главе МО, выборным должностным лицам разрешалось работать на постоянной основе.

В отдельных поселениях, согласно устава муниципального образования, полномочия представительного органа местного самоуправления могло выполнять собрание (сход) граждан.

В уставе муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ могла предусматриваться возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Закон 1995 г. предусматривал следующие формы участия населения в местном самоуправлении:

1) Местный референдум по вопросам местного значения, решение о проведении которого принимал представительный орган местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

2) Выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Порядок проведения муниципальных выборов определялся законами субъектов Российской Федерации.

3) В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могли созываться собрания (сходы) граждан, правомочные при участии в них более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

4) Народная правотворческая инициатива в вопросах местного значения. Проекты правовых актов, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежали обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).

5) Обращения граждан, индивидуальные и коллективные, в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Последние обязывались дать ответ по существу в течение одного месяца. Федеральным законом, законом субъекта РФ могла устанавливаться административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан.

6) Территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могли являться юридическими лицами.

Закон гласил, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, законам субъектов.

Федеральный закон 1995 г. ввел понятие минимальный местный бюджет, который должен обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов должны были гарантировать федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов.

Нормы Федерального закона 1995 г. получили развитие в федеральном законодательстве второй половины 1990-х гг. Вопросы местных финансов регламентировались Федеральным законом от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Закон определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Формирование местного бюджета должно было осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.

8 января 1998 г. был принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Закон дал определение муниципальной должности, подразделил их на две категории: а) выборные; б) иные, замещаемые путем заключения трудового договора. При этом к муниципальной службе была отнесена только профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, выборные должностные лица не были отнесены к категории муниципальных служащих.

Закон закрепил основные принципы муниципальной службы, определил принцип ее финансирования за счет средств местного бюджета, закрепил основы статуса муниципального служащего, ограничения, связанные с муниципальной службой, систему федеральных гарантий для муниципальных служащих.

Весной 2000 г. были внесены поправки в федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они давали право законодательным органам субъектов распускать представительные органы местного самоуправления, а высшим должностным лицам субъектов отрешать от должности глав муниципальных образований (за исключением мэров столиц и административных центров, которых мог отрешить только Президент). Мотив роспуска или отрешения: неисполнение решения суда об отмене нормативного правового акта, если такое неисполнение повлекло за собой нарушение прав человека или наступление иного вреда. Но существенного эффекта в развитие системы местного самоуправления эти поправки не внесли.

За время действия закона РФ 1991 г. и федерального закона 1995 г. в Российской Федерации было зарегистрировано в качестве муниципальных образований: 427 городов областного (республиканского, краевого и окружного) значения из 590 (72%); 1596 районов из 1856 (83%); 160 городов районного значения из 499 (33%); 453 поселка из 1900 (28%); 8407 сельских округов из 24275 (34%); а также 197 городских районов и 291 населенный пункт.

С течением времени муниципальные образования на уровне районов были созданы в 6 субъектах РФ; на уровне районов и крупных городов — в 37 субъектах; на уровне сельсоветов, поселков и малых городов — в 5 субъектах; на уровне административных районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах РФ; на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах РФ; на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах РФ; не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в 5 субъектах РФ.

При этом никаких предписаний со стороны федерального законодателя о принципах формирования территориальной основы местного самоуправления не имелось, и субъекты РФ были свободны в ее выборе. Причем в большинстве случаев модели территориальной организации были выбраны неоптимальным образом: там, где необходимо было укрупнение территорий муниципальных образований, они «измельчались», и наоборот.

На практике местное самоуправление осуществлялось не на всей территории Российской Федерации. В частности, в нормативных актах Республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия, Чувашия предусматривалось создание органов «местной государственной власти» вместо органов местного самоуправления. Во многом это было связано с тем, что по Договору о разграничении полномочий между Российской Федерацией и данными республиками общие вопросы организации местного самоуправления из совместного ведения были переданы в ведение республикам.

Вопрос определения территориальной основы местного самоуправления являлся темой острых дискуссий, в результате которых сформировались две точки зрения: 1) местное самоуправление должно осуществляться на наиболее низком уровне: в поселках и сельских округах. Крупные города и районы — это уровень государственного управления; 2) муниципальными образованиями должны быть крупные города и районное звено, право на местное самоуправление в иных населенных пунктах нужно оставить за их населением, поскольку местное самоуправление несостоятельно без наличия финансовой и экономической базы.

Принцип разделения властей на представительную и исполнительную, соблюдавшийся на федеральном и региональном уровнях, отсутствовал на уровне муниципальном. По Закону 1995 г. глава муниципального образования мог одновременно возглавлять представительный орган и местную администрацию. Более того, исполнительные органы местного самоуправления могли вообще не формироваться.

В начале 2000-х гг. большая часть муниципальных образований существовала за счет дотаций и субвенций из бюджетов субъектов Федерации. В Курганской области из 24 муниципальных образований дотационными были все, во Владимирской области из 26 муниципальных образований – дотационных 23, в Саратовской области из 39 муниципальных образований — 36.

Различные муниципальные образования — города, районы, поселки и села — решали одинаковый круг местных вопросов. Все они могли наделяться государственными полномочиями, причем зачастую без предоставления соответствующих материальных и финансовых средств.

Назрела необходимость вмешательства государства в регулирование организации местного самоуправления в стране. В 2001 г. началась подготовка нового этапа реформирования системы публичной власти. Концепцию новой реформы разрабатывала Комиссия при Президенте РФ по разграничению полномочий в системе публичной власти под руководством заместителя Руководителя Администрации Президента Д. Н. Козака. Следует отметить беспрецедентно открытый стиль работы Комиссии. В ее состав были включены представители муниципалитетов, на рабочих заседаниях могли присутствовать все заинтересованные лица и участвовать в обсуждении.

Комиссия пришла к выводу о необходимости разработки новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Концепция законопроекта была готова весной 2002 г., в апреле прошла ее презентация в Санкт-Петербурге на международной конференции. Совещания, посвященные обсуждению концепции законопроекта, по инициативе Совета Федерации прошли во всех федеральных округах.

Сам законопроект начал разрабатываться летом 2002 г. В октябре в Госдуме прошли парламентские слушания, в Кремле состоялось заседание Госсовета на тему «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации». 31 декабря 2002 г. Президент внес законопроект в Госдуму. При его обсуждении вносилось около 150 поправок. 6 октября 2003 г. Президент подписал новый Федеральный закон, имеющий тоже название, что закон 1995 г.

Закон 2003 г. состоит уже из 11 глав и 82 статей (закон 1995 г. имел 8 глав и 62 статьи).

Глава 1. Общие положения (ст.ст. 1 - 9)

Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления (ст.ст. 10 - 13)

Глава 3. Вопросы местного значения (ст.ст. 14 - 18)

Глава 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст.ст. 19 - 21)

Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст.ст. 22 - 33)

Глава 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (ст.ст. 34 - 42)

Глава 7. Муниципальные правовые акты (ст.ст. 43 - 48)

Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления (ст.ст. 49 - 65)

Глава 9. Межмуниципальное сотрудничество (ст.ст. 66 - 69)

Глава 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью (ст.ст. 70 - 78)

Глава 11. Особенности организации местного самоуправления (ст.ст. 79 - 82)

Глава 12. Переходные положения (ст.ст. 83 - 86)