2.3. Необходимость и целесообразность придания статуса юридического лица территориальным избирательным комиссиям

Законодательство, как правило, не предусматривает непосредственного участия в гражданских правоотношениях федеральных органов государственной власти. При этом нужно отметить, что большинство аналогичных органов государственной власти субъектов Федерации, имеющих схожие задачи, наделены статусом юридического лица, т.е. обладают его признаками. В литературе данное обстоятельство чаще всего объясняется тем, что эти органы имеют совершенно иные функции и задачи. О.Е. Кутафин в монографии "Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица" отмечает, что причины разных подходов к решению подобных вопросов следует искать не столько в различии функций и задач федеральных и региональных органов, сколько в несовершенстве законодательных актов, создатели которых никак не могут определиться, какие государственные органы являются юридическими лицами, а какие – нет и не могут быть¹¹.

Впервые статус юридического лица был предоставлен высшим звеньям системы избирательных комиссий РФ Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"¹². Вполне возможно, что по замыслу законодателя такой шаг должен был способствовать реформированию советской системы избирательных комиссий, ликвидации зависимости избирательных органов от административных инстанций. Можно также предположить, что система российских избирательных органов с течением времени должна была превратиться по аналогии с избирательными системами зарубежных стран в самостоятельную и независимую ветвь избирательной власти, возглавляемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, которая в некоторой степени выступала бы министерством выборов. Эта идея нашла развитие и в доктринальных источниках.

В понятийный аппарат теории российского избирательного права термин "избирательная власть" ввел председатель ЦИК РФ в 1993 - 1996 гг. Т.Н. Рябов. В дальнейшем эта категория получила теоретическое обоснование в научных работах отечественных правоведов. Ю.А. Веденеев отмечал, что "теория разделения властей... будет неполной, если в ее классических определениях не будет найдено место для избирательной власти, через которую только и опредмечивает себя суверенитет гражданского общества"¹³.

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" юридическими лицами признаются Центральная избирательная комиссия РФ, избиркомы субъектов РФ. Законодательство допускает придание статуса юридического лица территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям муниципальных образований законом субъекта Федерации и уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответственно.

Несмотря на существующий в литературе вывод о закреплении законодательством множественности форм юридического лица, соответствующих различным видам коллективно-имущественных образований¹⁴, необходимо отметить, что российское законодательство не предусматривает такой организационно-правовой формы юридического лица, как "орган государства" или "муниципальный орган"¹⁵. В связи с этим отмечается, что сторонники самостоятельности правосубъектности органов публичной власти вынуждены "вписывать" их в известные организационно-правовые формы юридических лиц¹⁶. Распространено мнение, что органы публично-правовых образований облекаются в организационно-правовые формы финансируемого собственником учреждения¹⁷. Данный подход применяется и в отношении избирательных комиссий, являющихся юридическими лицами, которые регистрируются в качестве учреждений. Такие избирательные комиссии представляют собой государственные или муниципальные учреждения, созданные Российской Федерацией, ее субъектами или муниципальными образованиями, основная задача которых - финансирование организации и проведения выборов различного уровня.

Создавая эти юридические лица, публично-правовые образования выражают общественный интерес, вытекающий из их компетенции, направленный на проведение выборов. Анализ избирательных комиссий в качестве учреждений позволяет высказать мнение, что с формальной точки зрения они не в полной мере соответствуют организационно-правовой форме учреждений. Согласно п. 3 ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В предусмотренных законом случаях юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Фактически законодатель, не устанавливая обязательность принятия общего положения, на основе которого будет функционировать такое лицо, оставляет возможность их существования без закрепления статуса юридического лица в каких-либо официальных документах. Необходимо сказать, что в отношении правовой регламентации правового статуса избирательных комиссий между конституционным и гражданским законодательством есть несоответствие. Как отмечалось, статус юридического лица за Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации закрепляется Законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а гражданско-правовое законодательство ограничивается упоминанием лишь общего положения об организациях данного вида.

В соответствии с конституционным и гражданским законодательством придание избирательным комиссиям статуса юридического лица осуществляется законодательно в отношении ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ и на уровне подзаконных актов касательно избиркомов муниципальных образований, территориальных избиркомов.

В отечественной юридической литературе на базе положений Гражданского кодекса выделяется ряд признаков юридического лица, которым должны в той или иной степени соответствовать и избирательные комиссии: организационное единство (организация должна представлять собой единое целое); имущественная обособленность (наличие у организации имущества на праве собственности, либо на праве хозяйственного ведения, либо на праве оперативного управления); самостоятельная имущественная ответственность (учредители, участники, а равно иные лица по общему правилу не отвечают по долгам юридического лица); выступление в гражданском обороте от своего имени (организация имеет возможность от своего имени приобретать и осуществлять права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде).

Определяющие признаки юридического лица – его организационное единство и участие в гражданском обороте от своего имени, причем последний считается основополагающим. Это обусловлено тем, что внутреннее строение юридических лиц разнообразно и нельзя найти ни одной черты, которая была бы характерной для всех них, поэтому единственный критерий юридического лица лежит в формах отношений с третьими лицами. Основным правилом разграничения выступления органов от имени публичного образования и от собственного имени признается то, что в первом случае они вступают в отношения для удовлетворения нужд публичного образования, во втором – для удовлетворения собственных нужд. Но можно ли разграничить эти нужды? И могут ли быть у органа государства или муниципального органа свои нужды? Все действия избирательных комиссий направлены на реализацию их главных функций. В связи с этим избирательные комиссии не могут, как правило, самостоятельно участвовать в гражданско-правовых отношениях, заключать многие виды сделок. Рассматривая избирательную комиссию как юридическое лицо, отметим, что в качестве сообладателей публичное образование и его орган должны во всех общественных отношениях выступать вместе, иное, по сути, исключается.

Выступая в гражданском обороте от своего имени, избирательная комиссия берет на себя роль не органа публичной власти, а представителя публично-правового образования, передающего органу ряд функций, которые он может использовать для реализации своей основной функции. Фактически в этих случаях речь идет о гражданско-правовых отношениях представительства, сущность которых состоит в деятельности представителя по реализации полномочий в интересах и от имени представляемого.

Таким образом, участниками гражданских правоотношений становятся представляемые избирательными комиссиями публично-правовые образования (Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования), которые и несут ответственность по гражданско-правовым договорам, заключающимся в развитие правомочий и правообязанностей избирательных комиссий, за счет бюджетных средств. В подтверждение этого можно привести уже не действующие положения п. 4 - 5 ст. 57 ¹⁸ Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента РФ"¹⁹. "Если на финансирование выборов Президента Российской Федерации, в том числе досрочных либо повторных, не выделен достаточный объем средств из федерального бюджета, а также в случае несвоевременного или неполного перечисления средств, выделенных из федерального бюджета, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации имеет право получить кредит на конкурсной основе в банках... Правительство Российской Федерации обязано в десятидневный срок со дня обращения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации выдать ей государственную гарантию исполнения обязательства возврата кредитных средств, включая начисляемые на них проценты. Возврат полученного кредита и уплата процентов за пользование им осуществляются за счет средств федерального бюджета". Согласно этим положениям, несмотря на то что стороной кредитного договора является ЦИК РФ, возврат денежных средств (кредита) производится из средств федерального бюджета²⁰.

В настоящее время не представляется возможным в полной мере определить природу собственности, которая используется избирательными комиссиями. Сложившаяся в последние годы практика российских государственных органов, в частности органов статистики, определяет ее как государственную или муниципальную.

Общепринята точка зрения, что собственность принадлежит избирательным комиссиям на праве оперативного управления. По ст. 296 ГК РФ учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника имущества и назначением имущества. Вследствие этого избирательные комиссии не могут в полной мере распоряжаться такой собственностью, осуществляя данное правомочие только в контексте реализации функции представительства.

Подводя итоги, отметим, что избирательная комиссия не отвечает цивилистическим признакам юридического лица, которые закрепляются в ст. 48 ГК РФ. Все свои функции она может реализовать, не имея статуса юридического лица. Более того, отказ в избирательном законодательстве от конструкции юридического лица не внесет существенных изменений в функционирование российской избирательной системы. Актуальность данной проблемы возрастает и в связи с тем, что в последние годы изменилось стратегическое направление развития института системы избирательных комиссий, что непосредственно влияет на их правовой статус.

До 2005 г., по мнению некоторых авторов, из чисто технического органа избирательные комиссии были готовы превратиться в министерство демократии, занимающееся как текущими выборами (технологией избирательных процедур), так и выборами вообще, включая все демократические институты: политические партии, местное самоуправление и т.д.²¹. В частности, именно Центральная избирательная комиссия Российской Федерации разработала принятый в 2001 г. Федеральный закон "О политических партиях". С 2005 г. на избиркомы были возложены полномочия по проверке ежегодных и ежеквартальных финансовых отчетов политических партий и их региональных отделений.

К настоящему моменту период активного вмешательства избирательных комиссий в общественно-политическую жизнь завершился, и они постепенно превращаются в органы, организующие конкретные выборы. Необходимо отметить, что это не является негативной тенденцией для системы избирательных комиссий в целом. Кроме того, техническая роль избирательных комиссий логично вытекает из Конституции Российской Федерации, в основу которой были положены французский и германский Основные Законы. Для избирательных систем ФРГ и Франции характерна довольно пассивная роль избирательных органов. Так, во Франции нет единой централизованной системы постоянно действующих избирательных органов. Организация выборов находится в ведении министерства внутренних дел. В Германии председатель Федеральной избирательной комиссии (по сложившейся традиции - президент Федерального статистического ведомства) и его заместитель назначаются федеральным министром внутренних дел²². Учитывая это, российский законодатель должен четко определиться с функциями избирательной комиссии: либо это будет значимый общественно-государственный орган, способствующий дальнейшему демократическому развитию страны, либо орган, чьи функции будут ограничиваться организацией конкретных выборов.