1.2 Источники права социального обеспечения

На сегодняшний день понятие «источник права» используется в двух смыслах. В первом значении под источником права понимается реальная сила, созидающая право. Такой силой, прежде всего, является власть государства⁶. При этом подходе акцентируется внимание на его материальном аспекте. В то же время в юридической литературе термин «источник права» используется в качестве способа выражения и доведения решений правотворческих органов о принятии соответствующих норм права до заинтересованных лиц⁷. В этом заключается его формальное значение. В связи с этим решения правотворческого (правоприменительного) органа излагаются в основном в виде нормативных правовых актов. Хотя наряду с нормативным правовым актом в числе форм права называются правовой обычай, правовой прецедент, договор с нормативным содержанием⁸. Доминирующее значение в числе источников занимают именно нормативно-правовые акты. Право социального обеспечения не является исключением. По этой причине источниками данной отрасли права служат нормативные правовые акты различной юридической силы, разнообразной сферы применения, принимаемые различными органами, образующие законодательство о социальном обеспечении, которое представляет собой определенную систему, имеющую ряд следующих особенностей.

1. Отсутствие единого кодифицированного нормативного правового акта, затрагивающего все сферы права социального обеспечения. С учетом этого, некоторыми учеными обосновывается необходимость принятия кодекса социального обеспечения и предлагается его проект. Однако следует отметить, что правовое регулирование отдельных видов социального обеспечения осуществляется на основе кодифицированных нормативных актов (например, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

2. В соответствии со ст. 15 и 17 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры являются составной частью российской правовой системы. Это обстоятельство обусловливает наличие в системе источников права социального обеспечения норм международного права и международных договоров. Более того, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет их приоритет в системе права.

3. Главным источником в регулировании отношений по социальному обеспечению является Конституция РФ. Выше уже делались отсылки к содержанию отдельных положений Конституции РФ, наряду с которыми вопросам правового регулирования исследуемых отношений посвящены положения ст. 2, 7, 19, 37–41, 71, 72 и др. При этом следует отметить, что Конституция РФ не только призвана гарантировать реализацию закрепленных в указанных выше статьях прав, но и является документом прямого действия, о чем указано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». 4. Доминирующая роль федеральных законов в системе источников данной отрасли права. Это обстоятельство обусловлено, в первую очередь тем, что государственные пенсии и социальные пособия (а, соответственно, и институты, регулирующие пенсии и пособия) устанавливаются законом. В то же время именно эти правовые институты занимают самое важное место в праве социального обеспечения.

5. Наряду с законами, федеральный уровень правового регулирования включает также нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств, служб и агентств, ПФР, ФСС РФ, ФОМС. Например, на сегодняшний день принято и действует огромное количество нормативных актов федеральных отраслевых органов исполнительной власти (Минздравсоцразвития России, Роструд, Росздравнадзор и др.).

6. Правовые отношения, складывающиеся по поводу реализации гражданами права на отдельные виды социального обеспечения, имеют место на федеральном, региональном, муниципальным и локальном уровнях. Все это обусловливает наличие в системе источников права социального обеспечения таких видов как нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, локальные акты организаций.

7. Источникам права социального обеспечения присущи атрибуты мобильности и изменчивости, что обусловлено активными преобразованиями в экономической и социальной сфере нашего общества. Не случайно, если проанализировать содержание нормативных актов в сфере социального обеспечения, можно отметить достаточно большое количество внесенных изменений и дополнений. Обращаясь к вопросу о системе источников права социального обеспечения, необходимо акцентировать внимание на наличии большого числа оснований для классификации форм права, рассмотренных в научной и учебной литературе⁹. Наиболее важной является классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе, степени важности. По данному основанию нормативные правовые акты РФ могут быть разделены на законы и подзаконные акты. В числе законов выделяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ. В то же время к подзаконным нормативным актам относятся: акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств, агентств, служб, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления. По сфере действия выделяются акты общего характера и специального характера. Первые распространяются на всех лиц, кому они адресованы, независимо от их социально-трудового статуса. Вторые же охватывают только граждан, относящихся к определенным категориям (военнослужащие, лица, пострадавшие от радиационных воздействий, ветераны и другие лица).

Однако далеко не все ученые под таким основанием как «сфера действия нормативного акта» понимают возможность его применения ко всем или отдельным гражданам. Так, по мнению С. И. Кобзевой, по указанному выше основанию нормативные акты могут быть сгруппированы на международные, федеральные, региональные, муниципальные и локальные. На наш взгляд, приведенная выше классификация основана на таком критерии как уровень принятия данного акта (международный уровень, на уровне Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования либо акты, принятые на предприятии, в учреждении, организации). Наконец, нормативные акты могут быть разделены в зависимости от вида обеспечения, который они регулируют.