Российский федерализм: становление, особенности развития, специфические черты отечественной модели

До революции 1917 г. Россия развивалась как унитарное государство на протяжении почти тысячи лет. Поэтому федерализм в России нами рассматривается с 1918 г., с III Всероссийского съезда Советов.

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918— 1936 гг.);

2) утверждение фактического унитаризма в организации государственной власти в условиях сложной организации территории России (1937—1985 гг.);

3) реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только России, но и всей бывшей Российской империи. Но на первых порах федерации из всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичный процесс создания автономий по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало. Тем не менее этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, а также ряд автономных областей. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменение их границ и полномочий продолжались и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и представляло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты Федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковой была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидание соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпели полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии встали вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как шедевр национальной политики партии.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным с точки зрения организации государственной власти. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего влияния на политику репрессий, которая осуществлялась под руководством коммунистической партии. Без какого-либо камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев. В пос-лесталинский период автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы [Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов» (с последующими изменениями)].

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития СССР в целом и России — в частности. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию РСФСР в качестве ее составной части. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономные образования признавались субъектами Федерации.

Федеративное устройство России закреплено в качестве основополагающего принципа конституционного строя нашей страны (ст. 1). Конституционная модель российского федерализма основывается на государственной и территориальной целостности, равноправии и самоопределении народов, единстве системы государственной власти с разграничением предметов ведения и полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов (ст. 5).

Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе вплоть до 1 декабря 2005 г. было 89 субъектов. В силу реализации конституционной нормы ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, согласно которой принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе новых субъектов осуществляются в соответствии с федеральным конституционным законом, а также самого закона, принятого 17 декабря 2001 г.¹¹², образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.

В результате объединительного процесса 2004—2008 гг. были образованы Пермский край (Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ), Красноярский край (Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа), Камчатский край (Камчатская область, Корякский автономный округ), Иркутская область (Иркутская область, Усть-Ордынский автономный

¹¹² Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «0 порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581. округ), Забайкальский край (Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ).

Вместе с тем единственная на сегодняшний день Еврейская автономная область в силу действия ч. 1 ст. 5 Конституции РФ сможет поучаствовать в объединительном процессе только в том случае, если вновь образованный субъект будет именоваться Еврейской автономной областью, или будет изменен статус иного субъекта (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ) на автономную область, чтобы сохранить видовой перечень субъектов, приведенный в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. Следовательно, жители Еврейской автономной области могут реализовать свое конституционное право на участие в интеграционном процессе при определенных маловероятных условиях.

Аналогичные проблемы в реализации ч. 2 ст. 65 Конституции РФ имеют города федерального значения.

Следовательно, федерализм как территориальная форма народовластия имеет разное содержание для трех из шести видов субъектов РФ.

Специфической чертой российского федерализма является применение двух оснований в выделении субъектов — национальный и территориальный. В результате из 83 субъектов 26 (21 республика, 4 автономных округа и 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 57 — территориальными субъектами (9 краев, 46 областей и 2 города федерального значения).

Следующей специфичной чертой российской модели федеративного устройства нашей страны является ее многовидовый характер: Конституцией РФ все субъекты сгруппированы по 6 видам — республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область (ч. 1 ст. 5).

Довольно специфично реализуется принцип равноправия субъектов, указывающий на ее симметричный характер. Одновременно нельзя не отметить проявления асимметризма, когда конституционно равностатусные субъекты самой Конституцией РФ наделены разными правами. Так, республики в составе Российской Федерации могут принять свою конституцию по собственному выбору: в порядке референдума или парламентским путем, поскольку ч. 1 ст. 66 Конституции РФ не уточняет порядка принятия конституции республики, в то время как для всех иных субъектов РФ (краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области), в силу предписаний ч. 2 ст. 66 Конституции РФ, такой возможности не предусмотрено.

Согласно Конституции РФ, только автономные образования вправе инициировать принятие федерального закона относительно их статуса (ч. 3 ст. 66); только республики в составе РФ вправе устанавливать свой государственный язык (ч. 2 ст. 68).

Следующая специфическая черта российского федерализма позволяет характеризовать его как сложносочиненный или «матрешечный». Речь идет об автономных округах, входящих в состав края или области. На момент принятия Конституции РФ из 10 автономных округов только Чукотский не был из сложносочиненных. На сегодняшний день, в результате интеграционных процессов, таковых осталось шесть. Отношения между такими субъектами могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Конституция России не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ — право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).

Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России.

Специфические черты современной модели российского федерализма делают наше государство самобытным и в том смысле, что пути совершенствования федеративных отношений должны «вызревать» на отечественной почве, поскольку ввиду отсутствия аналогов «подсмотреть» решение проблем просто негде.