Методичні рекомендації при вивченні теми

При вивченні першого питання (Принципи адміністративного права, особливості їх класифікації. Зміст загальних принципів адміністративного права.) студентам слід звернути увагу на те, що

Принципи державного управління - це основоположні ідеї, наукові положення даного виду державної діяльності. Деякі автори відзначають, що принципи державного управління - це його позитивні закономірності, пізнані наукою і практикою і охарактеризовані у відповідних поняттях.

Виділяють такі групи принципів державного управління:

а) соціально-політичні (демократизм, участь населення в управлінській діяльності держави; рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахування громадської думки; об'єктивність). Ця група принципів характеризується тим, що вона поширюється на всі сфери управлінської діяльності, а самі принципи закріплюються, як правило, в Конституції України та законах України;

б) організаційні принципи побудови апарату державного управління (галузевої, функціональний, територіальний). Вони є базою для визначення й розподілу компетенції між органами державного управління, створюючи, таким чином, єдиний механізм державного управління, який повинен функціонувати ефективно, не допускаючи паралелізму і дублювання;

в) організаційні засади функціонування (діяльності) апарату державного управління (нормативність діяльності, єдиноначальність, колегіальність, поділ управлінської роботи, відповідальність за прийняті рішення, оперативна самостійність). Дана група принципів спрямована на визначення змісту діяльності конкретних органів державного управління, забезпечення дієвості управлінських процедур, ефективність управлінських рішень.

Поряд з поділом принципів на групи найбільш часто пропонується їх класифікація на види, а саме:

а) загальносистемні: об'єктивності державного управління; демократизму державного управління; правової упорядкованості державного управління; законності державного управління; поділу влади в державному управлінні; публічності державного управління;

б) структурно-цільові: узгодженості між собою цілей державного управління за основними параметрами; взаємодоповнюваності цілей, при якій одна мета сприяє іншій; підпорядкованості приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління;

в) структурно-функціональні: диференціації і фіксування функцій шляхом видання правових норм і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління; достатньої різноманітності, яка вимагає, щоб управлінські функції щодо того чи іншого об'єкта управління за кількістю і змістом відповідали різним управлінським запитам останнього; відповідності управлінського впливу реальним вимогам та запитам об'єктів управління;

г) структурно-процесуальні: відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управління їхнім функціям; конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати; стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності.

Поняття та класифікація  принципів адміністративного права.

   Принципи слід розуміти як засадні (основні) ідеї, положення, вимоги, що характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку і визначають напрями і механізми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

   Принципи адміністративного права вказують на основні риси, сутнісні характеристики, зміст і призначення всієї галузі адміністративного права. Вони випливають або з окремих правових норм, або формулюються на основі групи норм даної галузі права і пов'язані з іншими принципами, що регулюють суспільну поведінку людей. Отже, існує сукупність різних принципів, котрі стають своєрідною перехідною площиною від права до норм етики і моралі в діяльності державних органів, площиною, яка з'єднує різні прояви суспільної свідомості з приписами права.

   Принципи адміністративного права однаковою мірою характеризують сутність і зміст як самої галузі права, так і тих суспільних відносин, що є предметом регулювання цієї галузі. Цілком слушна думка деяких дослідників про те, що вивчення принципів адміністративного права дає відповідь на питання: що є головним у системі норм, які регламентують адміністративно-правові відносини; що є постійним супутником цих відносин; без чого не можуть існувати різні інститути адміністративного права. Основне значення принципів адміністративного права полягає в тому, що вони визначають “юридичну долю”, життєздатність, практичну організацію і реальне функціонування виконавчої влади й управління.

   В європейських державах багатовікова політична і правова культура, мораль, управлінські й соціальні потреби вплинули на формування загальних, фундаментальних принципів адміністративного права. В багатьох правових системах провідну роль у цьому процесі відіграли суди. Ці фундаментальні принципи визначають нормативні межі, в яких розвиваються і застосовуються доктрини адміністративного права; вони беруться до уваги в процесі законотворчої та нормотворчої діяльності, створюють фундамент судового контролю за адміністративними діями.

   Водночас процес виділення таких загальних принципів дуже динамічний, оскільки принципи можуть змінюватися залежно від суспільно-економічних та політичних умов. І це особливо характерно для адміністративного права. Те, що вчора мало засадниче значення, сьогодні внаслідок суспільних змін може втратити таке значення. Звідси випливає висновок, що в різних правових системах загальні принципи адміністративного права можуть тлумачитися по-різному і мати різний правовий зміст.

   У вітчизняній правовій літературі принципи адміністративного права залишаються малодослідженими і майже не бувають окремим предметом обговорення в наукових колах.    У радянській юридичній літературі проблему принципів адміністративного права одним з перших дослідив О. П. Коренєв. Він виділяв такі загальні принципи адміністративно-правового регулювання суспільних відносин: науковість (об'єктивність); демократичний централізм; єдність рівних прав і рівних обов'язків; соціалістичний інтернаціоналізм; соціалістичну законність.

   В. А. Юсупов вважав загальними принципами адміністративного права організацію, розвиток, охорону економічних і політичних відносин розвиненого соціалізму; принцип врахування пріоритету партійних актів; принцип врахування актів громадських і самодіяльних організацій трудящих; принцип врахування системності права; принцип врахування компетенції органу, що приймає адміністративний акт; принцип врахування конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян та іноземців; принцип ефективності адміністративного права.

   Пізніше Ю. О. Тихомиров відніс до принципів адміністративного права ієрархічність побудови суб'єктів адміністративного права та їх відносин; підзаконність діяльності; функціонально-спеціалізований характер діяльності; участь громадян та їх об'єднань у державному управлінні; здійснення владних повноважень професійним, спеціально створеним апаратом і його службовцями.

   Наведені вище принципи свідчать про відсутність єдиного підходу до їх класифікації, а деякі з них можна взагалі віднести до принципів державного управління (наприклад, функціонально-спеціалізований характер діяльності). Однак ототожнювати принципи адміністративного права і принципи державного управління було б неправильно, хоча вони дуже тісно взаємозв'язані.

   Принципи адміністративного права визначають характер механізму адміністративно-правового регулювання суспільних відносин, природу зв'язків, які формуються в процесі цього регулювання. У свою чергу, принципи державного управління — це основоположні ідеї, які визначають порядок організації та здійснення управління. Можна сказати, що вони є правовими вимогами, обов'язковими для виконання і дотримання в процесі виконавчої діяльності.

   Серед принципів сучасного адміністративного права можна виділити загальні і спеціальні. Загальні принципи мають фундаментальне значення для всієї галузі адміністративного права. Як правило, вони виявляються і деталізуються в принципах спеціальних, характерних для окремих інститутів адміністративного права: принципах державної служби, принципах адміністративної відповідальності, принципах адміністративного процесу тощо.

   Найперше слід висвітлити загальні принципи, оскільки саме вони найповніше характеризують юридичну природу в цілому галузі адміністративного права. Зазначимо, що вичерпний перелік цих принципів в українській адміністративно-правовій науці ще не сформувався.

   Зміст загальних принципів. 

   Загальні принципи українського адміністративного права закріплені в Конституції України, конкретизуються і розвиваються в законодавчих та інших нормативно-правових актах. До цих принципів можна віднести:

   - принцип законності;

   - принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;

   - принцип рівності громадян перед законом; 

   - принцип демократизму нормотворчості й реалізації права; 

   - принцип взаємної відповідальності держави і людини; 

   - принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною.     Принцип законності слід розглядати як утвердження верховенства вимог і положень Конституції та законів України в ході адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. У французькому адміністративному праві принцип законності в загальній формі визначається як зв'язаність адміністрації законом. Цей принцип складається з двох елементів: обов'язку діяти відповідно до закону й обов'язку виявляти ініціативу для забезпечення виконання закону. Тобто законність полягає в сукупності обов'язків, дозволів і заборон. Однак такий підхід до розуміння суті законності видається однобічним і вузьким.

   Сучасна вітчизняна теорія адміністративного права стоїть на позиції ширшого тлумачення змісту цього принципу, що зумовлено демократизацією суспільних процесів, зміною природи самих нормативних актів, їх застосування, а також правосвідомості.

   Принцип законності означає, що всі органи виконавчої влади, як й інші державні органи, утворюються відповідно до закону, який також наділяє їх відповідними повноваженнями. Не може бути повноважень поза законом. Окрім цього, надалі повноваження повинні здійснюватися у межах і в спосіб, визначені законом. Тобто рішення і дії мають бути пройняті ідеологією панування законності при неухильному дотриманні прав і свобод громадян, законних інтересів усіх учасників адміністративних правовідносин.    Водночас цей принцип не можна тлумачити однобічно — лише щодо державних органів. Він стосується також громадян, які щоденно стикаються з цими органами. Щодо них громадяни повинні бути лояльними, сумлінно виконувати покладені на них правом обов'язки. І це лише основні елементи принципу законності.

   Принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина випливає з положень ст. З Конституції України: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Цей важливий принцип зумовлює такий характер взаємовідносин людини і держави, за якого остання повинна спрямовувати свою діяльність на втілення в життя конституційних прав і свобод громадян. Тобто принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина полягає у створенні таких умов, за яких кожна особа могла б самостверджуватись як гідний член суспільства.

   Принцип рівності громадян перед законом виявляється в тому, що не може бути жодних привілеїв чи обмежень за ознаками раси, політичних, релігійних переконань, соціального походження та іншими ознаками. Всі громадяни мають рівні права й обов'язки у сфері адміністративно-правових відносин: право на державну службу, на освіту, обов'язок відповідати за адміністративні правопорушення. Цей принцип має забезпечувати однакові “стартові” умови кожному громадянину для самореалізації в суспільстві.    Принцип демократизму нормотворчості та реалізації права виявляється в можливості громадян як безпосередньо, так і через своїх представників, різні організації брати участь у формуванні правової політики, в управлінні справами держави. Демократизм виявляється в розширенні повноважень органів місцевого самоврядування. Його можна вважати формою забезпечення прав і свобод громадян і одночасно методом управління й пошуку компромісу, поєднання свободи та порядку в дотриманні прав і свобод громадян.    Принцип взаємної відповідальності держави і людини означає, що держава і особа пов'язані взаємно кореспондуючими правами і обов'язками. Порушення однією із сторін своїх адміністративно-правових обов'язків тягне за собою юридичну відповідальність. Зокрема, держава зобов'язана відшкодувати людині завдану їй матеріальну і моральну шкоду (ст. 56 Конституції України).

   Принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною — це “дух” законів і всієї системи адміністративного законодавства, яким мають бути пройняті норми адміністративного права, що закріплюють відносини між суспільством, державою і людиною. Він виявляється передусім у вимозі шанобливого ставлення представників держави до людської гідності. Цей світоглядний принцип можна вважати своєрідним “мотором” всієї складної системи взаємозв'язків держави й особи, який “рухає” суспільство до досягнення найвищого рівня розвитку.    В адміністративному праві він наповнюється цілком конкретним змістом, коли справа стосується певної особи. Йдеться, наприклад, про ситуації, пов'язані з розподілом благ або обов'язків, коли уповноважений орган чи посадова особа керується критеріями, визнаними законодавцем справедливими. Для особи цей принцип визначатиметься тим, чи поводяться з нею правильно, тобто відповідно до авторитетних стандартів, оскільки саме таке поводження задовольняє почуття справедливості.

   Наведений перелік загальних принципів адміністративного права не претендує на вичерпність і довершеність. Ця проблема вимагає подальших наукових досліджень, які сприятимуть глибшому розумінню та постійному вдосконаленню галузі адміністративного права, її інститутів, механізмів правотворчості й правозастосування, зміцненню в цілому законності у сфері публічної влади.

При вивченні другого питання (Система адміністративного права: поняття та зміст. Підгалузі та інститути в системі адміністративного права. Публічно-правові риси адміністративного права. Зв'язки адміністративного права з іншими галузями права. Місце адміністративного права в правовій системі України.) студентам слід звернути увагу на те, що

Система адміністративного права - це його внутрішня структура. Вчені-адміністративісти традиційно вже протягом досить тривалого часу вважають, що адміністративне право складається із Загальної та Особливої частин.

Загальна частина об'єднує норми, які регулюють (визначають):

- загальні принципи публічного адміністрування;

- правове становище суб'єктів адміністративного права;

- форми і методи діяльності суб'єктів публічної адміністрації;

- адміністративно-правові режими;

- адміністративну відповідальність;

- адміністративний процес;

- адміністративні процедури;

- адміністративні послуги;

- засоби забезпечення законності і дисципліни у публічному адмініструванні тощо.

Особлива частина включає норми, які визначають засади адміністративно-правового регулювання в окремих галузях народного господарства (економіці, сільському господарстві, транспорті, господарській діяльності, адміністративно-політичній діяльності), міжгалузевому адмініструванні тощо.

Останнім часом в адміністративно-правовій науковій та навчальній літературі виділяють додатково й Спеціальну частину, яка об'єднує норми, що регулюють адміністративно-правову діяльність суб'єктів публічного адміністрування конкретними сферами суспільних відносин (наприклад, адміністративна діяльність органів митного контролю, органів внутрішніх справ тощо).

Окрім того, вітчизняні вчені-адміністративісти намагаються обгрунтувати із урахуванням зростання ролі і значення процедурної частини у предметі адміністративного права можливість розгляду системи адміністративного права як сукупності Загальної, Особливої та Спеціальної частин, однак за певного перегляду традиційного розуміння їх змісту, а саме: Загальна частина об'єднує положення, які визначають правовий статус суб'єктів адміністративного права, засади діяльності суб'єктів публічної адміністрації, адміністративну відповідальність, публічну службу, адміністративне оскарження тощо, Особлива - специфіку адміністративно-правового регулювання в окремих сферах суспільного життя, Спеціальна - засади адміністративно-процедурної діяльності.

У новітній вітчизняній адміністративно-правовій науці формуються пропозиції і щодо докорінного перегляду системи адміністративного права, виокремлення абсолютно нових елементів, перш за все із урахуванням зарубіжного досвіду. Так, наприклад, Р. Мельник вбачає за доцільне поділити систему адміністративного права на Загальне адміністративне право та Особливе адміністративне право. Основними структурними елементами Загального адміністративного права слід вважати інститут принципів адміністративного права, інститут суб'єктів публічних прав приватних осіб, інститут адміністративних процедур, інститут публічного майна, інститут примусового виконання адміністративних актів, інститут матеріальної відповідальності публічної адміністрації. У свою чергу Особливе адміністративне право - це сукупність підгалузей, об'єднаних в систему загальними нормами адміністративного права, - адміністративно-господарське право, поліцейське право, будівельне право, право соціального захисту та соціального обслуговування, освітнє право, службове право, адміністративно-деліктне право, процесуальне право тощо.

Зміст всіх частин взаємопов'язаний й становить єдине ціле. Окрім того, в науці адміністративного права його систему розглядають й у іншому аспекті - як сукупність:

-адміністративно-правових інститутів, тобто груп норм адміністративного права, які регулюють тісно взаємопов'язані однорідні суспільні відносини (наприклад, інститут адміністративного договору, інститут державної служби, інститут адміністративних послуг, інститут публічного адміністрування тощо);

- адміністративно-правових норм - конкретних формально-визначених загальнообов'язкових правил поведінки у сфері забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, а також в процесі публічного (державного і самоврядного) адміністрування в сферах соціально-економічного й адміністративно-політичного розвитку та охорони громадського порядку.

Автори Академічного курсу з адміністративного права виділяють додатково підгалузі адміністративного права як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини в певній сфері, котра виокремлюється в межах загального предмета адміністративного права. До таких підгалузей вони відносять транспортне право, будівельне право, енергетичне право, адміністративно-деліктне право, адміністративно-процедурне право.

Велике значення в системі адміністративного права мають принципи адміністративного права як основоположні наукові ідеї, об'єктивно обумовлені та стабільні підстави, відповідно до яких сформована вся система адміністративного права. Принципи поділяються на  загальні (верховенство права, законність, гуманізм, демократизм, рівність суб'єктів, пріоритет прав і свобод людини і громадянина, справедливість у взаємовідносинах між особою і державою тощо) й спеціальні (спеціальне регулювання компетенції та взаємодії органів адміністрування (посадових осіб) між собою; взаємозв'язок матеріальних і процесуальних норм тощо). У науковій адміністративно-правовій літературі зустрічаються й інші варіанти класифікації принципів адміністративного права: зовнішні та внутрішні, спеціально-галузеві та загальногалузеві тощо. Інтеграція України до Європейського правового (зокрема, адміністративно-правового) простору передбачає врахування: принципів Європейського адміністративного простору (ЄАП), а саме: юридичної визначеності (надійності та передбачуваності), відкритості і прозорості, відповідальності, ефективності і результативності; принципів Європейського адміністративного права (законності, можливості скасування (відкликання) незаконного адміністративного акту, недискримінації, юридичної визначеності, права на захист, пропорційності, поваги до фундаментальних прав людини та громадянина, субсидіарності, належної адміністрації, прозорості, а також доданих у подальшому двох принципів права ЄС - застосування, прямої дії.

Все частіше у літературі зустрічаються пропозиції щодо виокремлення інституту принципів адміністративного права як інституту (див., наприклад, праці Р. Мельника), серед яких: зв'язаність публічної адміністрації правовим законом, пропорційність, заборона надформалізму, відповідно до якої не допускається обмеження прав громадян, яке запроваджується тільки заради дотримання форм, недискримінація, використання повноважень з метою, з якою це повноваження надано (використання з належною метою), відкритість та прозорість діяльності публічної адміністрації, відповідальність адміністрації за прийняті адміністративні акти, ефективність та результативність.

Роль і значення принципів адміністративного права пропонується розглядати у трьох аспектах:

а) для приватних осіб - це основи правил спілкування приватних осіб із публічною адміністрацією, які має знати кожен;

б) для публічної адміністрації - це регулятор її поведінки (дії та рішень);

в) для адміністративних судів - основні критерії для перевірки законності рішень та дій суб'єктів публічної адміністрації.

Підгалузі та інститути в системі адміністративного права

   Багатоманітність суспільних відносин, що становлять предмет адміністративного права, зумовлює виділення в системі цієї галузі відносно самостійних елементів. Останні виступають у вигляді сукупностей норм (так званих нормативних утворень), які мають назву підгалузей та інститутів адміністративного права.

   Підгалузь адміністративного права — це сукупність правових норм, що регулює суспільні відносини в певній сфері, котра виокремлюється в межах загального предмета адміністративного права.

   Поділ відносин, що становлять предмет адміністративного права, на сфери може здійснюватися за різними критеріями. Наприклад, окремі підгалузі адміністративного права можуть формуватися залежно від сфер державного управління. Зокрема, державне управління поділяється на державне управління у сфері економіки, державне управління у сфері соціально-культурного будівництва та державне управління у сфері адміністративно-політичного будівництва. У свою чергу, така велика сфера державного управління, як управління економікою, може бути поділена на державне управління в різних галузях промисловості, сільського господарства, будівництва, енергетики, транспорту, зв'язку тощо.

   Відповідно до такого поділу відбувається і поділ правових норм, з допомогою яких здійснюється правове регулювання у відповідній галузі державного управління. Звідси можуть виділятися такі підгалузі адміністративного права, як будівельне право, транспортне право, енергетичне право тощо.

   При цьому зазначені підгалузі адміністративного права можуть стати основою однойменних комплексних галузей права, якщо для регулювання певного виду суспільних відносин додатково використовуються методи інших галузей права, зокрема цивільного. При поділі за згаданим критерієм підгалузей адміністративного права буде стільки, скільки виокремлено самостійних сфер і галузей державного управління.    Водночас у системі адміністративного права існують певні сукупності норм, які використовуються для регулювання державного управління незалежно від його конкретних сфер, але за умови достатнього рівня однорідності регульованих суспільних відносин. Такі сукупності норм дістали назву інститутів адміністративного права. Про них йшлося у попередньому параграфі, зокрема, при характеристиці змісту загальної частини адміністративного права.

   Крім інститутів, практичне значення мають такі нормативні утворення, котрі виступають як допоміжні “будівельні конструкції” для інститутів і підгалузей адміністративного права. Такі утворення можна умовно назвати субінститутами.    Відповідно до структури суспільних відносин у сфері державного управління серед субінститутів адміністративного права можна виділити групи норм, що визначають:

   - правовий статус суб'єктів — носіїв владних повноважень;

   - правовий статус суб'єктів, котрі не мають владних повноважень;

   - методи державного управління;

   - форми державного управління;

   - процедури державного управління;

   - механізм забезпечення режиму законності в державному управлінні.

   Наприклад, до групи субінститутів, що визначають правовий статус суб'єктів — носіїв владних повноважень, мають бути віднесені субінститут центральних органів виконавчої влади, субінститут місцевих державних адміністрацій тощо.    У свою чергу, субінститут центральних органів виконавчої влади являє собою сукупність адміністративно-правових норм, що визначають правовий статус міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких поширюється на всю територію країни. Норми цього субінституту, зокрема, містяться у Загальному положенні про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженому Указом Президента України від 12.03.1996 p., а також в Указі Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15.12.1999 р.

   Субінститут місцевих державних адміністрацій утворюють норми, якими визначається правовий статус обласних і районних державних адміністрацій. Норми цього субінституту містяться переважно у Законі України “Про місцеві державні адміністрації”.    До групи субінститутів, що визначають методи державного управління, входять субінститути реєстрації, ліцензування, дозвільної системи тощо.

   Деякі з цих субінститутів оформлені у вигляді окремих законодавчих актів, а деякі складаються з норм, що містяться у різних нормативно-правових актах. Наприклад, у Законі України “Про ліцензування окремих видів господарської діяльності” закріплено інститут ліцензування, описано загальні правила і порядок цієї діяльності, статус органів ліцензування, окреслено сфери використання такого методу державного управління, як ліцензування тощо. Так само можна розкрити зміст інших згаданих груп субінститутів адміністративного права.    Оскільки кожен субінститут адміністративного права при його використанні для правового регулювання у конкретній сфері державного управління набуває характерних рис, притаманних цій сфері, то на основі багатьох субінститутів адміністративного права можна сформувати низку підгалузей, об'єднавши в них норми саме за ознакою їх зв'язку з певним субінститутом.

   Так, службове право (право публічної служби) як підгалузь адміністративного права об'єднує всі норми, що регулюють питання проходження служби в різних органах — державна служба в органах виконавчої влади, служба у Збройних Силах України, служба в органах внутрішніх справ, дипломатична служба, служба в органах місцевого самоврядування тощо. Адміністративно-деліктне право як підгалузь адміністративного права утворюють норми, що регулюють відносини адміністративної відповідальності в різних сферах державного управління; адміністративно-процедурне право — норми, що регулюють процедури діяльності органів виконавчої влади тощо.

   Оскільки субінститути адміністративного права самостійного значення не мають, то вони завжди перебувають під вирішальним впливом структурних елементів системи адміністративного права — його інститутів і підгалузей. Це підтверджує тезу про внутрішню єдність, цілісність системи адміністративного права.

Публічно-правові риси адміністративного права.

 Поділ права на публічне  і приватне

   Становлення в Україні демократичної, соціальної, правової держави висуває на порядок денний необхідність приведення системи права України у відповідність з тими принципами, на яких побудовані відповідні системи розвинених країн світу, зокрема європейських. Говорячи про наближення права України до європейських стандартів, не можна не сказати про дуалізм права, тобто його поділ на приватне та публічне, котрий, хоч і не закріплений офіційно, проте фактично існує в українському праві.

   Радянський період розвитку права лишив і можливості, й сенсу проведення будь-яких досліджень з цього питання, тому що офіційно дуалізм права визнано не було. І лише після перебудови і обрання посттоталітарними країнами курсу на побудову правової, демократичної держави з'явилися праці, присвячені цій проблематиці.

   Щодо загальної характеристики приватного права особливих труднощів не виникає. Зокрема, приватне право визнається як сукупність правил і норм, що стосуються статусу і захисту інтересів окремих осіб, котрі не знаходяться у взаєминах панування-підпорядкування, рівноправно і вільно встановлюють собі права і обов'язки у відносинах, що виникають з їх ініціативи.

   Характерними рисами приватного права є рівність учасників відповідних відносин, їхня ініціативність при встановленні правовідносин, вільний розсуд при обранні правил поведінки, прямо не заборонених законодавством, позовний порядок захисту інтересів суб'єктів у суді тощо. Все це дістає відображення у диспозитивному методі правового регулювання.

   Натомість публічне право пов'язане насамперед з реалізацією публічної влади. Остання характеризується, по-перше, легальністю застосування сили у межах держави, по-друге, верховенством і обов'язковістю її рішень для будь-якої іншої влади, знеособленістю, загальністю, різноманітністю ресурсів тощо. Все це дістає відображення в імперативному методі правового регулювання, який визначає характер відносин, одним із суб'єктів яких обов'язково є суб'єкт публічної (державної або з боку місцевого самоврядування) влади. Отже, визначальною, іманентною ознакою публічного права є притаманний лише йому імперативний метод правового регулювання.

   Методи правового регулювання, які характеризують використання у даній сфері суспільних відносин тієї чи іншої комбінації способів юридичного впливу на ці відносини, мають вирішальний характер. Основні ознаки методів регулювання засвідчують: а) яке юридичне становище осіб, встановлене правовою нормою; б) з якими юридичними фактами пов'язане виникнення, зміна чи припинення правовідносин; в) як визначаються права і обов'язки суб'єктів правовідносин; г) як вони захищаються.

   Універсальними для права в цілому є імперативний та диспозитивний методи. Вони являють собою найтиповіші прийоми регулювання, які визначають головне у правовому статусі суб'єктів, у їх висхідних юридичних позиціях.

   Загальноприйнято, що імперативний метод (або метод субординації) характеризується тим, що регулювання “згори вниз” здійснюється на владно обов'язкових засадах. А диспозитивний метод (або метод координації) характерний для регулювання “знизу вгору”. Тут вирішальний вплив справляє активність учасників суспільних відносин, що регулюються.

   Сутність імперативного методу полягає у забезпеченні організованості, впорядкованості життєдіяльності суспільства. Саме тому для публічного права характерний специфічний юридичний режим “панування-підпорядкування”, відповідно до якого суб'єкти публічної влади мають право однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових рішень інших суб'єктів, визначати поведінку підвладних осіб, а вся система владних установ повинна силою примусу забезпечувати повну і точну реалізацію приписів влади, котрим інші особи мусять підкорятися.

   Поділ права на публічне і приватне є підґрунтям розмежування, у свою чергу, права адміністративного і цивільного як двох фундаментальних галузей національного права.    Проте було б спрощенням обмежитися виокремленням у структурі національного права лише згаданих двох фундаментальних галузей. Адже юридичну першооснову інших галузей національного права становить конституційне право. Воно є підґрунтям решти інститутів і норм, на якому базуються галузі так званого першого рівня — цивільне, адміністративне і кримінальне (карне) право.

   Від названих трьох основних матеріальних галузей права вибудовуються генетичні зв'язки до так званих похідних галузей: фінансового, податкового, трудового, земельного тощо.

   Отже, до галузей публічного права традиційно належать конституційне, адміністративне, адміністративно-процесуальне, кримінальне, кримінально-процесуальне, міжнародне публічне право. Цей перелік не є незмінним, він періодично змінюється, поповнюється новими галузями, в тому числі похідними. Зокрема, до них слід було б віднести і таку галузь права другого рівня, що тільки формується, як муніципальне право.

Публічно-правові риси адміністративного права 

   Адміністративне право як одна з основних галузей публічного права є найбільшим за обсягом свого змісту, регулює величезне коло суспільних відносин. Особливістю даних відносин є те, що вони виникають лише в результаті владної діяльності, діяльності від імені публічної влади, і в них завжди бере участь відповідний владарюючий суб'єкт — орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування тощо.

   Нова доктрина українського адміністративного права, яка створюється у нашій країні і про яку вже було сказано у вступній частині підручника, передбачає певне зміщення акцентів, нове розуміння публічності, зумовлене поверненням до основних людських цінностей, до визнання і закріплення невід'ємних, природних прав людини і громадянина.    Тому публічний інтерес слід розуміти не як щось абстрактне, а як вагомий важель не тільки відображення, а й забезпечення реалізації сукупності індивідуальних інтересів членів громадянського суспільства. На це орієнтує і Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від панівної у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними, до ідеології служіння держави інтересам людини, гарантування, забезпечення і захисту державою основних прав та свобод людини і громадянина.

   Метод публічного права — імперативний метод правового регулювання — є іманентним методом і права адміністративного, визначаючи специфіку впливу його норм на суспільні відносини, особливість юридичних режимів, що створюється даною галуззю права. Імперативний метод у публічному праві (як і диспозитивний у приватному праві) первинний, тобто властивий усім галузям публічного права.

   У різних галузях права первинні методи залежно від характеру суспільних відносин, що регулюються, а також інших соціальних факторів виступають у різних комбінаціях, сполученнях, хоча, як правило, з домінуванням якогось одного з них. Традиційно вважалося, що в адміністративному праві домінує імперативний метод, який тут виявляється у “чистому”, класичному вигляді.

   Водночас не можна не визнати: щодо громадян — і це, на нашу думку, надзвичайно актуально для оновлюваного адміністративного права — застосовується загальнодозвільний принцип регулювання: “дозволено все, що прямо не заборонено законом”. Цей принцип завжди вважався винятковою ознакою методу приватного права. Проте, якщо українське суспільство ставить перед собою завдання побудови демократичної, правової держави, визнає пріоритет інтересів особистості щодо інтересів держави, то адміністративному праву не обійтися без найширшого використання цього принципу в регулюванні відповідних суспільних відносин.

   Отже, адміністративне право, котре нині в Україні перебуває на етапі серйозного реформування, є провідною галуззю публічного права, в якій притаманний останньому публічно-правовий (імперативний) метод органічно поєднується з використанням суттєвих ознак і елементів диспозитивного (приватно-правового) методу регулювання суспільних відносин.

Зв'язки адміністративного права з іншими галузями права.

Як одна із фундаментальних галузей права, адміністративне право тісно пов'язане з іншими галузями українського права, і завдяки цим зв'язкам забезпечується цілісність правової системи в цілому.

   Найбільш тісний зв'язок існує між адміністративним і конституційним правом. Адже за допомогою норм конституційного права закладаються основи правового статусу цілої низки суб'єктів адміністративного права, фундамент, на якому вибудовується решта адміністративно-правових норм.

   Але цим не вичерпується зв'язок конституційного та адміністративного права. В нормах конституційного права закріплено окремі загальні принципи державного управління. Наприклад, принцип законності: у частині другій ст. 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти тільки на підставі, в межах повноважень та у спосіб, які передбачені Конституцією і законами України. Цей принцип дістає втілення в нормативно-правових актах, які регламентують процедури діяльності органів виконавчої влади у різних сферах.

   Незважаючи на суттєві відмінності у методах правового регулювання, певні зв'язки існують між адміністративним і цивільним правом. В окремих випадках можуть співпадати елементи предмета регулювання зазначених галузей. Нормами адміністративного права, як і нормами права цивільного, регулюються певні майнові відносини. Але якщо для цивільного права характерною рисою є юридична рівноправність суб'єктів майнових відносин, то в адміністративному праві майнові відносини виникають, змінюються або припиняються у зв'язку з реалізацію суб'єктами своїх владних повноважень. Прикладом можуть бути відносини, пов'язані з приватизацією майна, що знаходиться у державній власності, або відносини, пов'язані з управлінням державним майном.

   Досить часто у вітчизняній практиці цивільні правовідносини перебувають у сфері адміністративно-правового регулювання, насамперед там, де для регулювання певних суспільних відносин не вистачає можливостей окремо кожної із зазначених галузей права.    Наприклад, у загальному вигляді форма зовнішньоекономічних договорів визначається з допомогою норм цивільного права, але конкретні вимоги до інформації, яка має міститися у таких договорах, визначаються нормативно-правовими актами органів виконавчої влади, що містять норми адміністративного права. Аналогічно відбувається правове регулювання кредитних відносин. В загальному вигляді вимоги до кредитних договорів сформульовані в нормах цивільного права, але деталізовані вони у підзаконних нормативно-правових актах Національного банку України.

   Це загалом не означає “посягання” на самостійну роль цивільного права у регулюванні майнових відносин, але свідчить про те, що держава додатково застосовує адміністративно-правовий метод регулювання у тих випадках, коли регульовані відносини становлять значний інтерес саме для держави.

   Тісний зв'язок існує між адміністративним і кримінальним правом. Останнє як галузь суто охоронної спрямованості створює специфічний режим охорони відносин у сфері державного управління через встановлення кримінальної відповідальності за посягання на чинний порядок управління.

   Хоча у Кримінальному кодексі України порядок управління безпосередньо не визнано родовим об'єктом злочинів, нормами кримінального права встановлюється кримінальна відповідальність за злочини у сфері держаного управління як службовими особами, так й іншими суб'єктами і в той чи інший спосіб порушують встановлений порядок управління. До таких злочинів, зокрема, належать зловживання владою або службовим становищем; перевищення влади або службових повноважень; одержання або давання хабара; опір представникові влади, правоохоронного органу, члену громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону або військовослужбовцеві; погроза або насильство щодо службової особи чи громадянина, який виконує громадський обов'язок; самовільне присвоєння владних повноважень або звання службової особи тощо.

   Зв'язок між адміністративною і кримінальною галузями права також виявляється у взаємодії між інститутами адміністративної і кримінальної відповідальності, які разом створюють, так би мовити, захисну оболонку для різних суспільних відносин. При цьому адміністративна відповідальність може розглядатись як профілактичний засіб щодо багатьох видів злочинних діянь, за які передбачена кримінальна відповідальність. Дуже часто зовні однакові діяння залежно від ступеня їх суспільної небезпеки можуть бути підставами як адміністративної, так і кримінальної відповідальності.

   Адміністративне право певним чином зв'язане і з трудовим правом. Спільною ознакою тут виступає регулювання відносин державної служби. Хоча державна служба є одним з провідних інститутів адміністративного права, але в тій частині, в якій державна служба має ознаки трудового процесу, вона регулюється з допомогою норм трудового права. Це стосується насамперед питань робочого часу, відпусток, дисциплінарної відповідальності державних службовців тощо.

   Крім того, за допомогою інституту адміністративної відповідальності забезпечується охорона трудових правовідносин. Наприклад, Кодексом України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну відповідальність за порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці, а також за правопорушення, пов'язані з укладенням і виконанням колективних договорів.

   Дуже виразними є зв'язки, що існують між адміністративним правом і так званими комплексними, або предметними, галузями права, до яких належать фінансове, митне, податкове, банківське, підприємницьке, земельне, аграрне, екологічне галузі права. Особливості зв'язків з даними галузями полягають у тому, що, по-перше, в них широко використовується властивий публічному праву імперативний метод правового регулювання, а, по-друге, охоронна функція цих галузей реалізується переважно з допомогою інституту адміністративної відповідальності.

   Так, адміністративно-правовий метод регулювання широко використовується для регулювання відносин між органами Державної податкової служби та платниками податків, між органами Державної митної служби та суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності, між Національним банком України та комерційними банками, між органами контролю у сфері екологічної безпеки та суб'єктами природокористування тощо.

   Певні зв'язки існують між адміністративним правом і процесуальними галузями права, такими, зокрема, як цивільно-процесуальне та кримінально-процесуальне право. Нормами цивільно-процесуального права врегульовано, наприклад, порядок вирішення судами деяких категорій справ, що виникають з адміністративно-правових відносин.

   Що ж стосується кримінально-процесуального права, то за допомогою норм адміністративного права (зокрема інституту адміністративної відповідальності) забезпечується нормальне здійснення проваджень у випадках вчинення правопорушень окремими суб'єктами кримінального процесу. Зокрема, Кодексом України про адміністративні правопорушення передбачено адміністративну відповідальність за вияв неповаги до суду, злісне ухилення свідка, потерпілого, експерта, перекладача від явки до органів попереднього слідства або дізнання тощо.

   В цілому ж, зважаючи на те, що основу предмета адміністративного права утворюють відносини, що складаються у зв'язку з організацією виконання законів органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, практично не може існувати галузі права, яка б не була так чи інакше пов'язана з адміністративним правом. В цьому виявляється непересічне значення адміністративно-правової галузі у правовій системі будь-якої сучасної держави.

Місце адміністративного права в правовій системі України.

Адміністративне право (від administrare (лат.) – керувати, управляти) – окрема галузь права у системі права України, норми якої регулюють суспільні відносини, що склалися у процесі організації і здійснення державного управління. Саме тому адміністративне часто називають «управлінським правом», або «правом управління».

Адміністративне право як одна з основних галузей публічного права є найбільшим за обсягом свого змісту, регулює величезне коло суспільних відносин. Особливістю даних відносин є те, що вони виникають лише в результаті владної діяльності, діяльності від імені публічної влади, і в них завжди бере участь відповідний владарюючий суб'єкт — орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування тощо.

Найбільш тісний зв'язок існує між адміністративним і конституційним правом. Адже за допомогою норм конституційного права закладаються основи правового статусу цілої низки суб'єктів адміністративного права, фундамент, на якому вибудовується решта адміністративно-правових норм.

Але цим не вичерпується зв'язок конституційного та адміністративного права. В нормах конституційного права закріплено окремі загальні принципи державного управління. Наприклад, принцип законності. Цей принцип дістає втілення в нормативно-правових актах, які регламентують процедури діяльності органів виконавчої влади у різних сферах.

Незважаючи на суттєві відмінності у методах правового регулювання, певні зв'язки існують між адміністративним і цивільним правом. В окремих випадках можуть співпадати елементи предмета регулювання зазначених галузей. Нормами адміністративного права, як і нормами права цивільного, регулюються певні майнові відносини. Але якщо для цивільного права характерною рисою є юридична рівноправність суб'єктів майнових відносин, то в адміністративному праві майнові відносини виникають, змінюються або припиняються у зв'язку з реалізацію суб'єктами своїх владних повноважень. Прикладом можуть бути відносини, пов'язані з приватизацією майна, що знаходиться у державній власності, або відносини, пов'язані з управлінням державним майном.

Досить часто у вітчизняній практиці цивільні правовідносини перебувають у сфері адміністративно-правового регулювання, насамперед там, де для регулювання певних суспільних відносин не вистачає можливостей окремо кожної із зазначених галузей права.

Це загалом не означає «посягання» на самостійну роль цивільного права у регулюванні майнових відносин, але свідчить про те, що держава додатково застосовує адміністративно-правовий метод регулювання у тих випадках, коли регульовані відносини становлять значний інтерес саме для держави.

Тісний зв'язок існує між адміністративним і кримінальним правом. Останнє як галузь суто охоронної спрямованості створює специфічний режим охорони відносин у сфері державного управління через встановлення кримінальної відповідальності за посягання на чинний порядок управління.

Адміністративне право певним чином зв'язане і з трудовим правом. Спільною ознакою тут виступає регулювання відносин державної служби. Хоча державна служба є одним з провідних інститутів адміністративного права, але в тій частині, в якій державна служба має ознаки трудового процесу, вона регулюється з допомогою норм трудового права. Це стосується насамперед питань робочого часу, відпусток, дисциплінарної відповідальності державних службовців тощо.

Крім того, за допомогою інституту адміністративної відповідальності забезпечується охорона трудових правовідносин. Наприклад, Кодексом України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну відповідальність за порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці, а також за правопорушення, пов'язані з укладенням і виконанням колективних договорів.

Дуже виразними є зв'язки, що існують між адміністративним правом і так званими комплексними, або предметними, галузями права, до яких належать фінансове, митне, податкове, банківське, підприємницьке, земельне, аграрне, екологічне галузі права. Особливості зв'язків з даними галузями полягають у тому, що, по-перше, в них широко використовується властивий публічному праву імперативний метод правового регулювання, а, по-друге, охоронна функція цих галузей реалізується переважно з допомогою інституту адміністративної відповідальності.

При вивченні третого питання (Наука адміністративного права. Сучасна українська наука адміністра­тивного права. Зв'язок адміністративного права та теорії державного управ­ління. Перспективи розвитку адміністративного права.) студентам слід звернути увагу на те, що

Наука адміністративного права.

Наука адміністративного права покликана аналізувати суспільні відносини у сфері державного управління і систему норм, які регулюють їх (адміністративно-правові норми), досліджувати і узагальнювати закономірності правового регулювання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб'єктів і об'єктів виконавчої влади, правові форми і методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни і законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов'язані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів загального, галузевого і міжгалузевого управління.

Розвиток науки адміністративного права слід розглядати на загальному фоні розвитку держави і права.

В перші роки радянської влади адміністративним правом займалися учениє-адміністратівісти, наукові погляди і позиції яких формувалися в дореволюційний час, коли практика державного управління і нормативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладнювало їх наукову розробку.

Перший підручник по адміністративному праву (автор — А. Елістратов) виданий в 1922 р., але його зміст не розкриває діяльності державного апарату того часу.

Впродовж 1922-1929 рр. В. Кобалевский і О. Евтихеев опублікували ряд наукових робіт. У 1925-1929 рр. в Харкові вийшли їх підручники по радянському адміністративному праву. Інформація про розвиток науки адміністративного права розміщувалася і в журналах, наприклад, таких, як «Адміністративний вісник», «Революція має» рацію і др.

На початку 30-х років наукові дослідження адміністративно-правових проблем практично припинилися, припинилося також вивчення предмету «Адміністративне право» у вищих учбових закладах. Це пояснювалося тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного впливу без використання правових форм і методів.

Таким чином, наука адміністративного права пережила ідейну і кадрову кризи. Але слід враховувати і об'єктивні чинники: до 1936 р. в СРСР управління не було чітко відмежоване від інших видів державної діяльності — ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми в період між з'їздами Рад мали владу і управляли, а Раднаркоми належали до законодавчих органів. За таких умов важкого було виділити управлінську діяльність як самостійний об'єкт вивчення, відокремити управлінський апарат від інших ланок державного апарату.

Розвиток науки адміністративного права активізувався після ухвалення в 1936 р. Конституції СРСР. У ній чітко визначалися органи державного управління, форми їх діяльності, в деяких статтях розкривався зміст їх виконавчої і розпорядливої діяльності, встановлювався підзаконний характер всіх актів управління, закріплювалися організація і повноваження місцевих органів галузевого управління, основи адміністративно-правового статусу громадян.

У 1938 р. відбулася I Всесоюзна нарада по питаннях науки радянської держави і права, яке ухвалило рішення відновити науку адміністративного права і поставило завдання розробити питання про об'єм повноважень органів державного управління, вивчити методи управління економікою, соціально-культурним будівництвом і ін. Активізувалася і підготовка учених-адміністратівістов.

У 1940 р. був виданий підручник по адміністративному праву, підготовлений І. Анановим, Л. Генкиним, Би. Ландау, К. Солнцевым і ін. У нім автори досить широко визначили предмет науки адміністративного права — через розкриття поняття виконавчо-розпорядчої діяльності, сформулювали основні принципи радянського державного управління, визначили систему науки, розкрили систему адміністративного права, що складається із Загальної і Особливої частин, головні інститути.

В роки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адміністративного права і адміністративного законодавства розроблялися проблеми, викликані умовами військового часу.

У післявоєнний період значний внесок до розвитку науки адміністративного права внесли такі учені, як А. Лунев, М. Студеникін, Ю. Козлів, В. Манохин, А. Алехин, В. Власов, Ц. Ямпольськая, Р. Петров, Д. Бахрах і ін. У їх роботах були висвітлені питання про суть державного управління, особливості адміністративно-правових відносин, їх суб'єктів, державної служби, вдосконаленні діяльності виконавчо-розпорядчих органів, зміцненні законності і державної дисципліни. Головними для учених-адміністратівістов були проблеми вдосконалення системи органів управління, чіткого розмежування компетенції між ними, підвищення відповідальності кожного органу і посадової особи за доручену справу, розширення прав громадян і посилення їх гарантій і ін.

Після Великої Вітчизняної війни увага учених була зосереджена на проблемах підготовки єдиного законодавчого акту по адміністративному праву. На жаль, ця робота не мала успіху, тому законодавець пішов іншим шляхом — здійснив кодифікування правових розпоряджень, які регулюють відносини окремих інститутів адміністративного права. Були прийняті КОАП, Основи законодавства України про культуру і інші акти.

В Україні адміністративне право викладалося як до, так і після 1917 р. У учбовому плані 1921-1922 рр. Харківського інституту народного господарства на юридичному факультеті воно читалося за фахом «Адміністратівісти» як одна з головних дисциплін.

У розвиток адміністративного права в Україні в післявоєнний період істотний внесок внесли І. Пахомов, А. Клюшніченко, А. Бандурка, В. Опришко, І. Голосніченко, Л. Коваль, В. Аверьянов, В. Квіток, А. Селіванов, З. Кивалов, Е. Додин і ін., а також профессори Харківського юридичного інституту О. Якуба і Р. Павлівський, які брали участь в підготовці законодавства про адміністративні правопорушення, наукові розробки проблем державного управління, діяльності місцевих органів державного управління, адміністративної відповідальності. У 1975 р. О. Якуба видала підручник «Радянське адміністративне право (Загальна частина)». У 1986 р. під редакцією Р. Павловского вийшов підручник «Радянське адміністративне право».

Сучасна українська наука адміністра­тивного права.

  Адміністративне право є не тільки самостійною галуззю права, а й однією з основних галузей юридичних знань зі своїм чітко окресленим предметом дослідження.    Наука адміністративного права — це галузева юридична наука, предметом дослідження якої є комплекс організаційно-правових проблем, пов'язаних із здійсненням державою повноважень виконавчої влади та завдань і функцій державного управління. Поняття науки адміністративного права ширше за поняття адміністративного права як галузі права. Наука адміністративного права вивчає не тільки адміністративно-правові норми і відносини у сфері державного управління, а й аналізує практику застосування чинного законодавства. Вона досліджує:

   - адміністративно-правові інститути та їх співвідношення; 

   - проблеми систематизації та кодифікації адміністративного права;

   - правовий статус суб'єктів адміністративного права, їх права і обов'язки, адміністративні процедури та проблеми адміністративного процесу й адміністративної юрисдикції;

   - засоби забезпечення і зміцнення режиму законності, дисципліни та відповідальності у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності;

   - взаємозв'язок адміністративного права з іншими галузями правової системи;

   - етапи історичного розвитку галузі адміністративного права, шляхи його подальшого вдосконалення;

   - досвід адміністративно-правового регулювання і досягнення зарубіжної правової науки.    Отже, зміст науки адміністративного права охоплює ширше коло проблем, хоча системи науки адміністративного права і відповідної галузі права в основному співпадають. Головне призначення науки адміністративного права — розробка наукових висновків, рекомендацій і конкретних пропозицій щодо вдосконалення та посилення ефективності діючих адміністративно-правових норм і відповідних правових інститутів, що врешті-решт безпосередньо впливає на ефективність державно-управлінської діяльності. В цьому виявляється активний вплив адміністративно-правової науки на розвиток адміністративного права як галузі права.

   У наукових дослідженнях у галузі адміністративного права використовуються загальнонаукові та конкретно-наукові методи досліджень, і передусім системний та структурно-функціональний аналіз управлінсько-правових явищ, соціологічний метод, наукові експерименти. Визначальний вплив на розвиток науки адміністративного права справляє загальна теорія держави і права, наука конституційного (державного) права.    За роки незалежності України було радикально переглянуто теоретичні та методологічні основи науки адміністративного права з урахуванням політичної, економічної, соціальної і правової природи Української держави, об'єктивних закономірностей і тенденцій її історичного розвитку.

   Нова доктрина адміністративного права безпосередньо впливає на процес реформування адміністративного права як галузі права. Ця доктрина базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами — не панування, а служіння їм. Конституція України (ст. 3) проголошує: “Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави”.

   Роки незалежності України характеризуються певним розвитком вітчизняної науки адміністративного права. Було видано ґрунтовні дослідження з багатьох проблем науки. В центрі уваги українських адміністративістів стояли теоретичні та методологічні проблеми науки, що дістало відображення у низці монографічних праць. Важливим показником розвитку української науки адміністративного права є видання нових підручників з адміністративного права .

   Значний вплив на розробку теорії адміністративного права справили наукові доробки в галузі теорії держави і права, конституційного права, теорії державного управління, цивілістики.

   Зрозуміло, що не всі зазначені дослідження рівноцінні за своїм науковим потенціалом, але вони значно збагатили українську правову науку й сприяли розробці методологічних і теоретичних основ науки адміністративного права.

   Зв'язок адміністративно-правової науки з теорією державного управління з теорією державного управління

   На особливу увагу заслуговують взаємозв'язки цієї науки. І це не випадково, позаяк у вітчизняній науці адміністративного права радянського періоду категорія “державне управління” вважалася не тільки базовою, а й домінуючою. Та й власне адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалося переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління. Хоча зрозуміло, що серцевиною понятійного ряду науки адміністративного права мали б бути категорії, пов'язані з взаємовідносинами апарату державного управління з громадянами, адміністративними (управлінськими) процедурами, організаційно-правовими засобами забезпечення ефективної реалізації та дійового захисту прав громадян у сфері управління.

   У цілому зміст адміністративно-правової науки, включаючи насамперед її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи державного управління, її складових та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного курсу радянського адміністративного права в шести книгах, виданого за редакцією Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, О. Є. Луньова, М. І. Піскотина у 1977-1982 pp.

   З точки зору завдань розвитку адміністративно-правової науки, її взаємозв'язки з теорією державного управління слід вважати доречними і досить плідними.

   Оскільки адміністративне право є найважливішим регулятором управлінської діяльності незалежно від того, в якій конкретній сфері вона здійснюється, то без його регулятивної і формалізуючої функції неможливо чітко і функціонально організувати управління складними суспільними процесами, сконцентрувати організуючу діяльність державного апарату, усіх його складових і структурних підрозділів. При цьому правові відносини у сфері управління складаються як відносини вторинного порядку, тобто відносини, які зумовлені завданнями досягнення оптимальних результатів господарської і соціально-культурної діяльності.

   Управлінська діяльність багатоаспектна та різноманітна за змістом, формами й методами, і не всі суспільні відносини, що є за своєю природою управлінськими, можуть бути віднесені лише до предмета науки адміністративного права. Зокрема, управлінські відносини, що виникають у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави, є предметом дослідження теорії державного управління, і тільки набувши юридичної (адміністративно-правової) форми, ці відносини стають об'єктом вивчення з боку науки адміністративного права.

   Проте проблеми управління не можна пояснити та розв'язати лише з позицій адміністративного права. Вони мають не тільки юридичний, а й політичний, організаційно-технічний, психологічний та інші аспекти. Тому, до речі, теорія державного управління не може вважатися суто правовою наукою: вона є комплексною, міждисциплінарною наукою.

   Дійсно, державне управління — своєрідне суспільне явище багатоаспектного характеру і, природно, не охоплюється науковим аналізом з позицій лише науки права. Наука адміністративного права досліджує тільки частину спектра управління — його організаційно-правові аспекти. Юристи — дослідники проблем управління у визначенні предмета дослідження, як правило, не виходять за межі державної сфери й навіть за межі системи органів виконавчої влади. Безумовно, система цих органів являє собою організуючу частину механізму держави. Але не визнавати подібної ролі за іншими частинами системи державного механізму (апарату), та й усієї системи політичної організації суспільства було б помилково.

   Розвиток державознавчих знань поки що утримується в межах традиційних юридичних та інших наук, хоча процес диференціації й інтеграції знань інтенсивно відбувається і в цій сфері. Відомо, що державознавство ніколи не зводилося до проблем юриспруденції: цими питаннями займається широке коло наук. Правильно, що державне управління не вичерпується правом, але так само правильно й те, що питання його правової організації є найхарактернішим, визначальним, що регулюючий вплив права у державному управлінні займає вирішальні позиції, а тому державне управління значною мірою також і державно-правова категорія, хоча воно не зводиться тільки до цього.

   Інакше кажучи, немає підстав всю проблематику державного управління юридизувати і водночас власне юридичні аспекти зводити до розряду суто політологічних або соціологічних, хоча політизація й соціологізація досліджень характерні для сучасного розвитку юридичної науки.

   Наука адміністративного права досліджує передусім правові аспекти державного управління, тобто проблеми правового регулювання суспільних відносин, які виникають у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Водночас державне управління вивчають теорія державного управління та деякі інші управлінські науки, що становлять так звану науку управління. На стику предметів дослідження цих наук розвиваються найінтенсивніші їх зв'язки.

   Такі зв'язки грунтуються на єдиному об'єкті дослідження — управлінні в суспільстві. Оскільки адміністративно-правова наука активно взаємодіє із зазначеними управлінськими науками, необхідно докладніше висвітлити їх склад і рівень розвитку.

Зв'язок адміністративного права та теорії державного управ­ління.

В адміністративно-правовій науці найпоширенішим є поняття державного управління як самостійного виду державної діяльності, що має організуючий, виконавчо-розпорядчий, підзаконний характер, особливої групи державних органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій і завдань держави в процесі повсякденного й безпосереднього керівництва економічним, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом.

Особливості сучасного державного управління, його еволюція пов'язані з процесами зміни соціально-економічної та політичної систем. Значення держави та її управління економікою і соціально-культурною сферою за сучасних умов не тільки не послаблюються, а й посилюються, про що свідчить інтенсивна правотворча діяльність, спрямована на регулювання відносин у цих сферах.

Конституція України також дозволяє державі активно впливати на економічні, соціальні, культурні, політичні процеси, на формування ринку й ринкових відносин. Звичайно, діяльність держави та її органів не завжди може позитивно впливати на ринкові процеси, але органи виконавчої влади якраз і створюють для стимулювання державою ринкової економіки. Цю діяльність і мають оцінювати за результатами функціонування системи державного управління.

Перспективи розвитку адміністративного права.

Майже півтора десятиліття тому одним із першочергових заходів упровадження Концепції адміністративної реформи в Україні [1] було проголошено прийняття Кодексу про адміністративні проступки як принципово нового кодифікованого акта, заснованого на ідеях законності, верховенства права, справедливості, гуманізму, невідворотності відповідальності та «економії» репресивних заходів. На жаль, через різноманітні об’єктивні чинники цей захід досі не реалізовано. За браком ініціативи вітчизняного істеблішменту та відсутності консолідованого підходу наукових кіл усі кроки в цьому напрямку виявлялися марними. Упродовж 1998–2013 рр. на розгляд загалу було винесено принаймні три проекти КУпАП, однак жоден із них не отримав необхідної підтримки. Фактично питання розробки і прийняття нового кодексу багато років поспіль перебуває в «законсервованому» стані.

Реальні перспективи його вирішення почали окреслюватися лише останнім часом – у міру входження в завершальну фазу іншої масштабної реформи – реформи системи кримінальної юстиції. Не відчуваючи дефіциту суспільної уваги та політичної волі керівництва держави, ця реформа відбувається вельми динамічно. В її рамках вже прийнято Кримінальний Процесуальний Кодекс України, закони України «Про безоплатну правову допомогу», «Про адвокатуру», «Про засади запобігання та протидії корупції», а також цілу низку підзаконних нормативно-правових актів, спрямованих на вдосконалення організації та підвищення ефективності вітчизняної кримінальної юстиції. Наступною стратегічною метою, окресленою Президентом, Кабінетом Міністрів та Радою національної безпеки і оборони України, є прийняття Кодексу України про кримінальні проступки, який передбачатиме відповідальність фізичних осіб за малозначні правопорушення загально-кримінальної спрямованості .

Актуальність поставленої мети не викликає жодних сумнівів. Попри безперервне оновлення змісту кримінального права, з точки зору концептуальних засад побудови воно все ще перебуває в радянському минулому, коли правові наслідки дрібного правопорушення переслідували людину довгі роки, а «тавро» злочинця діставалося їй на все життя. У зв’язку з цим гостро стоїть потреба гуманізації вітчизняного кримінального законодавства шляхом обмеження сфери застосування найбільш суворих покарань (обмеження волі, позбавлення волі etc.), скасування судимості за дрібні делікти, спрощення процедури притягнення до відповідальності, а у більш віддаленій перспективі – передачі відповідних справ до відання мирових суддів.

Та вже найперші кроки в такому напрямку засвідчили неможливість досягнення поставленої мети суто на галузевому рівні. Через історичні особливості розвитку вітчизняного адміністративно-деліктного законо давства сьогодні саме воно (а не кримінальний закон) установлює відповідальність за помітну частину малозначних деліктів загально кримінальної спрямованості: дрібне викрадення чужого майна (ст. 51 КУпАП); дрібне хуліганство (ст. 173 КУпАП); учинення насильства в сім’ї (ст. 173-2 КУпАП) тощо. Природно, у разі створення кодексу про кримінальні проступки відповідний комплекс деліктних норм «перейде» до нього. А це у свою чергу потягне за собою зміни структури та змісту чинного КУпАП. Причому ці зміни обіцяють бути настільки кардинальними, що подальше існування КУпАП у його традиційному вигляді вже не відповідатиме запитам практики.

Ефективне впровадження у практику Кодексу про кримінальні проступки неможливо забезпечити «у відриві» від реформування адміністративно-деліктного законодавства, зокрема без прийняття аналогічного кодексу про адміністративні проступки. Прямим підтвердженням цього факту стало розпорядження Президента України від 30 травня 2012 р. № 98/2012-рп, яким створено міжгалузеву робочу групу з питань реформування законодавства про відповідальність за адміністративні правопорушення та кримінальні проступки. Зазначений документ дав потужний імпульс пошукам оптимальних шляхів розвитку вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства з урахуванням конституційних положень, міжнародних демократичних стандартів, обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи.

У світлі актуалізації питання розробки та прийняття Кодексу України про адміністративні проступки постає необхідність чіткого визначення його концептуальних засад. Ця потреба знайшла широкий відгук серед представників вітчизняної адміністративно-правової науки. Авторські уявлення про ідеологічну спрямованість, зміст і будову нового КУпАП викладено у працях В. Авер’янова, І. Голосніченка, І. Коліушка, В. Колпакова, Д. Лук’янця, В. Стефанюка та інших науковців [5; 6; 7; 8; 9; 10; 11]. Тим на менше, цілісну концепцію такого кодексу наразі не сформовано, що, з одного боку, свідчить про неабияку складність проблеми, а з іншого – зумовлює необхідність продовження дискусії щодо можливих варіантів її вирішення.

Метою цієї статті є розбудова науково-теоретичного підґрунтя реформування вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства та формування концептуального «абрису» Кодексу України про адміністративні проступки. 

З огляду на те, що викласти всі міркування щодо концепту нового КУпАП у форматі наукової статті не видається можливим, зупинимося на розгляді його найбільш значущих і принципових моментів.

1. Першим таким моментом є орієнтація нового КУпАП виключно на протидію деліктності в сфері публічного адміністрування. Так уже склалося історично, що попри свою вельми недвозначну назву, чинний Кодекс України про адміністративні правопорушення охопив питання відповідальності не лише за делікти в публічно-адміністративній сфері, а й за інші типи правопорушень, зокрема за проступки загальнокримінальної спрямованості (див. вище), а також делікти цивільно-правового типу (самовільне зайняття земельної ділянки, безквитковий проїзд, порушення правил надання телекомунікаційних послуг і т.ін.).

Подібні делікти не мають прямого стосунку до сфери публічного адміністрування. Вони не посягають на адміністративні правовідносини, не підвідомчі органам публічної адміністрації та не «вписуються» в сучасну парадигму адміністративної відповідальності. Цілком очевидно, що норми про відповідальність за їх учинення мають бути включені до кореспондуючих галузевих кодексів (зокрема Цивільного кодексу України та Кодексу України про кримінальні проступки), а не до КУпАП, де вони завжди виглядатимуть чужорідними.

Власне кажучи, ця ідея не нова. Вона проходить через низку сучасних досліджень з питань юридичної відповідальності. Однак нинішній рівень її сприйняття суб’єктами законодавчої ініціативи лишає бажати кращого. Наочне свідчення тому – проект Закону України «Про внесення змін до Кримінального кодексу України щодо введення інституту кримінальних проступків», внесений на розгляд Верховної Ради України VII скликання . 

У цьому законопроекті пропонується нова редакція КК України, згідно з якою Особливу частину Кодексу поділено на дві книги – «Про злочини» та «Про кримінальні проступки». Навіть поверховий аналіз контенту другої Книги змушує констатувати відсутність чітких критеріїв розмежування деліктів адміністративного, кримінального та цивільно-правового характеру. 

Зокрема до неї окремими блоками увійшли норми про відповідальність за делікти адміністративно-правового типу (порушення виборчого законодавства, делікти у сфері надання публічних послуг тощо). Натомість низка проступків загальнокримінальної спрямованості (як-то умисне приховування джерела зараження венеричною хворобою, доведення неповнолітньої особи до стану сп’яніння, азартні ігри в громадських місцях, зайняття проституцією etc.) до Книги «Про кримінальні проступки» так і не потрапили. Фактично це означає, що автори законопроекту планують лишити ці проступки в КУпАП, зберігши за ними статус адміністративних.

З причин, зазначених вище, такий підхід неможливо визнати обґрунтованим. Лишається сподіватися, що в ході подальшого доопрацювання законопроекту його зміст набуде логічної послідовності й концептуальної визначеності.

2. Другим питанням, яке потрібно вирішити при розробці нового КУпАП, є доцільність закріплення в ньому складів правопорушень, учинюваних посадовими особами публічної адміністрації під час виконання ними владних повноважень, як-то порушення порядку взяття на облік та строків заселення жилих будинків і жилих приміщень, дискримінація підприємців органами влади й управління, порушення порядку видання дозвільного документа тощо.

Ці правопорушення мають адміністративний характер. Суб’єктами їх вчинення є представники публічної адміністрації, об’єктом – суспільні відносини в сфері публічного адміністрування, а відтак за формальними ознаками вони могли б бути включені до Кодексу про адміністративні проступки. Тим не менше, з точки зору предметної підвідомчості відповідних юридичних справ такий крок уявляється дуже сумнівним. Адже з 2005 р. в Україні функціонує система адміністративного судочинства. І саме на неї покладено завдання щодо захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічноправових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій [13]. Справи про такі порушення розглядаються адміністративними судами, а вони, як відомо, не входять до кола суб’єктів розгляду справ про адміністративні проступки.

Фактично генеральна лінія розвитку вітчизняної судової системи полягає в тому, що до компетенції адміністративних судів мають належати всі правопорушення суб’єктів публічно-владних повноважень, спрямовані проти прав та інтересів приватних (фізичних і юридичних) осіб, зокрема й ті, що передбачені чинним КУпАП. На наш погляд, ця лінія має неухильно дотримуватися в ході реформування адміністративно-деліктного законодавства та при розробці Кодексу України про адміністративні проступки. 

Майбутній КУпАП має визначати правові засади адміністративної відповідальності тільки приватних осіб. Натомість справи про адміністративні делікти, вчинювані суб’єктами публічновладних повноважень (як органами, так і посадовими особами), мають перейти у виключну підвідомчість адміністративних судів і вирішуватись на підставі Кодексу адміністративного судочинства України.