Функции государственного управления охраной окружающей среды

Экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему (совокупность) органов, его осуществляющих; путем анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Функция управления — закрепленное в законодательных и иных нормативно-правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использованию природных ресурсов.

В литературе выделяют различные «наборы» функций экологического управления. Так, М. М. Бринчук относит к ним: создание системы органов в сфере взаимодействия общества и окружающей среды; подзаконное нормотворчество; координацию деятельности по управ­лению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение природными ресурсами; планирование; экологическое нормиро­вание; экологическую экспертизу; экологическое лицензирование; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных ресурсов, окру­жающей среды в целом и вредных воздействий на них; экологическое воспитание и образование; контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охране окружающей среды.

С. Б. Горельцев подразделяет функции на три категории:

1) собственно управленческая деятельность по организации, общему руководству, оперативному распорядительству, нормотворчеству, сводящаяся к сбору сведений, изучению информации, подготовке, исполнению и применению решений;

2) планирование, прогнозирование и координация;

3) учет, контроль и надзор.

Авторы одного из пособий разделяют функции управления в сфере экологии на три категории: собственно управленческая деятельность - организация, общее руководство, оперативно-распорядительная работа, издание нормативных актов и их изменение; планирование, прогнозирование и координация (территориальная, межотраслевая, межведомственная и внутриведомственная) природоохранительной деятельности; учет, надзор и контроль.

Кроме того, их можно разделить по содержанию - на присущие всем органам, осуществляющим государственное управление, независимо от сферы этой деятельности, и принадлежащие лишь органам го­сударственного экологического управления. Соответственно в первую группу входят нормотворческая, разрешительная, координационная, контрольная функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти и управления, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства, в том числе в установленных законом случаях путем привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу с определенными оговорками можно отнести: установление и взимание экологических платежей за законное загрязнение окружающей среды и размещение от­ходов (в пределах установленных лимитов и сверхлимитные), установление квот и лимитов использования природных ресурсов и оказания негативного воздействия на окружающую среду, перераспределение природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования.

Таким образом, вопрос о функциях экологического управления действительно очень сложен, поэтому в литературе нет единого подхода к его решению. Например, что такое экологическая экспертиза - отдель­ная функция управления, правовой инструмент (средство) предупреж­дения негативных воздействий на окружающую среду, самостоятель­ный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии? Являются ли экологические страхование и аудит функциями управления или экономико-правовыми инструментами, используемыми в целях охраны окружающей среды?

По всей видимости, функции государственного экологического управления следует выделять, используя формальные признаки:

1) принадлежность субъекта управления к системе публичной власти;

2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи;

3) осуществление управленческой функции от имени государства;

4) наделение субъекта управления для осуществле­ния функции соответствующими правовыми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. п.).

Исходя из этих признаков, к функциям можно отнести:

а) определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов);

б) учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров);

в) распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями;

г) пространственно-территориальное устройство природных ресурсов;

д) разрешительную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду);

е) нормотворчество;

ж) контроль и надзор;

з) разрешение споров (кроме подсудных);

и) издание индивидуальных актов.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определяется содержа­ние некоторых функций государственного управления. Кроме того, здесь распределены функции между отдельными органами с одновре­менным установлением запретов на их осуществление неуполномочен­ными на то субъектами. Так, функция по принятию нормативных правовых актов - это издание обязательных правил поведения, распростра­няющихся на неопределенный круг лиц. Функции по контролю и надзору включают не только осуществление контрольно-надзорных действий за исполнением общеобязательных правил поведения как та­ковых, но и выдачу разрешений (лицензий) на осуществление опреде­ленного вида деятельности и (или) конкретных действий юридически­ми лицами и гражданами, а также регистрацию актов, документов, прав, объектов и издание индивидуальных правовых актов. Функции по управлению государственным имуществом означают осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предпри­ятиям, федеральным казенным предприятиям и госучреждениям, подве­домственным федеральному агентству, а также управление находящи­мися в федеральной собственности акциями открытых акционерных об­ществ. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непо­средственно или через подведомственные им федеральные государст­венные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регу­лируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной за­щиты населения и в других областях, установленных федеральными за­конами (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г).

Помимо этих укрупненных функций в Указе обозначены также функции: по выработке государственной политики в сфере деятель­ности федерального министерства; координации и контролю деятель­ности подведомственных структур, а именно утверждение ежегодно­го плана и показателей деятельности, отчетов об их исполнении, а также назначение проверок деятельности внебюджетных фондов и т. п.; организационные (т. е. внесение предложений о предельной штатной численности, фонде оплаты труда, назначение на должности); финансовые, т. е. внесение предложений по формированию фе­дерального бюджета и финансированию подведомственных структур; распорядительные - в форме дачи поручений подведомственным структурам; отмены противоречащих федеральному законодательст­ву решений органов, находящихся в ведении министерства. При этом следует учитывать, что в Указе выделены два вида нормотворческой функции - нормативно-правовое и правовое регулирование, а также разделяется внешний и внутренний виды контроля (первый четко обозначен как функции по контролю и надзору - ими наделяются только федеральные службы; второй присущ и министерствам - контроль за исполнением поручений; контроль со стороны руководителя за деятельностью возглавляемого им федерального органа исполнительной власти).