2.3.Особенности правового регулирования кадровых процедур на государственной гражданской службе

Профессионализм и компетентность государст­венных гражданских служащих (далее - также граж­данские служащие, госслужащие) в определяющей степени обусловливают эффективность функциониро­вания всей системы государственного управления. Именно поэтому одной из задач реформирования и развития отечественной системы государственной службы является формирование высококвалифициро­ванного кадрового состава государственной службы, «обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инно­вационной экономики». При этом одним из на­правлений, способствующих данному процессу, рос­сийский законодатель определил использование современных кадровых технологий. Понятие кадровой технологии широко использу­ется в теории и практике управления персоналом. В самом общем смысле под кадровой технологией понимают средство управления количественными и качественными характеристиками кадрового состава организации, обеспечивающее достижение целей организации, ее эффективное функционирование¹. Однако применение кадровых технологий на го­сударственной гражданской службе (далее - также государственная служба, гражданская служба) пред­полагает учет специфики этой сферы профессиональ­ной деятельности граждан, обусловленной публич­ным, правовым и социальным характером института гражданской службы. Поэтому здесь к применению кадровых технологий предъявляют вполне опреде­ленные требования, среди которых нормативная оп­ределенность и правовая непротиворечивость. Со­блюдение этих требований осуществляется через соответствующие процедуры (лат. procedere - про­двигаться), которые являются структурным элемен­том любой кадровой технологии на государственной службе. При этом под процедурой, в самом общем смысле, понимается официально установлен­ная (курсив мой) последовательность действий для осуществления или выполнения чего-либо. Имен­но официальное установление обеспечивает той или иной кадровой процедуре легитимность в вышеука­занном смысле.

Известный российский специалист в области работы с кадрами В. М. Анисимов отмечает, что, не­смотря на имеющиеся положительные тенденции в кадровом обеспечении отечественной системы госу­дарственного управления, во многих структурах фе­деральной и региональной власти укоренились сис­темные негативные тенденции и явления. Называя причины этого кадровыми «плутнями», он указывает на такие их признаки, как недостаточная правовая и научная обеспеченность, размытость принципов, «виртуальность», стойкая латентность кадровых процедур (курсив мой) и др.. В связи с этим, напомним, что одним основных постулатов теории эффективной (рациональной) бюрократии является тезис о предельной регламентации всех аспектов профессиональной деятельности госслужащих, подра­зумевающей наличие на каждое функциональное дей­ствие служащего, соответствующего нормативного установления, исключающего какой-либо произвол или усмотрение. Сказанное в полной мере относится и к правовому оформлению (регламентации) кадро­вых процедур на государственной службе ¹.

Сегодня считается, что процедурные аспекты ос­новных кадровых технологий, связанных с поступле­нием на гражданскую службу Российской Федерации, оценкой госслужащих, их профессиональным развитием, должностным (карьерным) ростом, отработаны достаточно полно и вполне функционально. Во мно­гом это связывается с тем, что указами Президента Российской Федерации, имеющими прямое и непо­средственное действие, в т. ч. и на региональную гра­жданскую службу, утверждены соответствующие по­ложения, по своему содержанию являющиеся уже готовыми методиками. Следует отметить, что для такого представления есть основания. Например, вве­денные в действие более 10 лет назад положения о проведении аттестации гражданских служащих, о конкурсе на замещение вакантной должности госу­дарственной гражданской службы Российской Феде­рации, о порядке сдачи квалификационного экзамена по сей день, с точки зрения процедурного оформле­ния, не претерпели принципиальных изменений. Покажем это на примере проведения аттестации гражданских служащих, которая относится к кадро­вым технологиям оценки. Внимательное изучение Положения о проведении аттестации государствен­ных гражданских служащих Российской Федерации выявляет несогласованность процедур, осуществ­ляемых после проведения аттестации (пункты 21, 23 и 24 Положения). Прежде всего, обращает на себя вни­мание процедура, связанная с понижением в должно­сти гражданского служащего по результатам аттеста­ции, которое обязательно должно быть осуществлено в течение месяца после ее проведения. Здесь, как представляется, остаются непроясненными следую­щие аспекты: алгоритм действий руководителя и кад­ровой службы при отсутствии в государственном ор­гане вообще какой-либо вакантной должности, при несоответствии гражданского служащего квалифика­ционным требованиям к имеющейся вакантной долж­ности и, конечно же, допустимая степень возможного должностного понижения. На наш взгляд, процедур­ная неурегулированность в этом вопросе дает воз­можность для упомянутых выше кадровых «плутней».

Другим примером недооценки правовой опреде­ленности в процедурных вопросах применения кадро­вых технологий на гражданской службе является норма о проверке достоверности сведений, представ­ленных претендентами на замещение вакантной должности гражданской службы, содержащаяся в пунктах 9 и 12 Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Здесь следует от­метить, что при поступлении на гражданскую службу гражданин должен представить целый перечень до­кументов (п. 7 данного Положения), в том числе, ан­кету установленного образца, включающую более 20 конкретных информационных позиций, содержащих персональные данные гражданина. Практический опыт автора показывает, что в условиях правовой не­урегулированности кадровые службы государствен­ных органов усмотрительно осуществляют проверку таких сведений. Подобный подход, по нашему мне­нию, способствует необоснованному тиражированию персональных данных, кроме того, затягивается об­щее время проведения проверки, достигая порою бо­лее полутора месяца. Представляется, что в перечень проверяемых сведений целесообразно включать толь­ко те сведения, которые подтверждают отсутствие ограничений для поступления на гражданскую служ­бу, а также сведения, подтверждающие соответствие претендента квалификационным требованиям по ва­кантной должности гражданской службы. Однако даже такой, казалось бы, рациональный подход к процедуре проверки требует дополнительной право­вой регламентации. Правовая неурегулированность кадровых процедур в рассматриваемом нами контек­сте присутствует также и в п. 13 Положения о порядке сдачи квалификационного экзамена государственны­ми гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессио­нального уровня) .

С учетом изложенного представляется целесооб­разным в ходе дальнейшего развития института российской государственной гражданской службы обратить внимание на необходимость более обстоя­тельного правового регулирования применяемых кад­ровых технологий и процедур. Одним из способов решения этой проблемы считали бы возможным на­делить государственные органы полномочиями регу­лировать указанные процедурные вопросы в рамках ведомственного нормотворчества. Однако при этом, как указывает А. М. Гаврилов, необходимо обеспе­чить соблюдение всех необходимых условий законно­сти.