2.2 Изменения в органах центрального и местного управления

Организация местного управления в Московском государстве остановилась на сопоставлении правительственных органов с орга­нами самоуправления без точного уяснения взаимного отношения тех и других. Период империи (до эпохи Александра II) отличается от Московского периода в этом отношении тем, что законодательст­во: а) старается совместить коронные и выборные элементы управле­ния в одних и тех же органах и б) к самоуправлению призываются не земства, а сословия. Впрочем, в этом отношении весьма разнятся учреждения Петра I и Екатерины II².

а) Учреждения Петра В. Эпоха 1702-1708 гг. есть время попы­ток комбинировать прежние элементы местного управления: вместо двух отдельных управлений—губных старост и воевод — Петр (указ 10 марта 1702 г.) повелел «ведать всякие дела с воеводы дворянам — тем городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех городов, помещиков и вотчинников»; в больших го­родах таких выборных было по 4 и по 3 чел., а в малых — по 2. Одно­му воеводе без выборных дворян велено никаких дел не делать и ука­зу никакого не чинить (П. С. 3., № 1900). Впрочем, по указу 1705 г. (П. С. 3., № 2018) этих заседателей из дворян приказано выбирать самим воеводам.

В 1708 г. было вве­дено новое территориальное деление государства, образование восьми губерний: Московской, Ингерманландской (Санкт-Петербургской), Киевской, Смоленской, Архангельской, Казанской, Азовской и Си­бирской. В 1715 г. губернии были разделены на провинции и дист­рикты (уезды). Так сложилась трехзвенная административная сис­тема управления. Во главе губернии стоял назначаемый императо­ром губернатор, провинцию возглавлял воевода. Во главе дистрик­тов находились выборные от дворян земские комиссары¹.

Губернатор помимо исполнения гражданских полномочий ко­мандовал войсками, дислоцированными на территории губернии. Кроме того, он являлся высшей в губернии полицейской и судеб­ной инстанцией, контролировал налоговую систему. Администра­ция провинций была непосредственно подчинена коллегиям, что создавало достаточно жесткую административную бюрократическую систему.

С эпохой больших реформ 1718-1720 гг. в центральном управлении совпадают подобные же реформы в местном управлении²; число губерний увеличено до 10, губернии поделены на провинции с неравным числом их в каждой губернии (например, в Петербургской — 12, Московской — 9, Нижегородской — 3, Астраханская вовсе не делилась на провинции); всего их было 47. Провинции делились на дистрикты (старинные уезды) и управлялись воеводами. Воеводам давалась подробная инструкция, которой им вверялась полицейская власть в широком смысле (в том числе заботы о путях сообщения), о соблюдении религиозных обрядов, об учреждении школ, надзор за помещиками, разоряющими своих крестьян). Степень зависимости воевод от губернаторов не была определена, что на практике приводило к полной беспорядочности. Быть может, по мысли законодателя, обе эти власти должны быть независимы одна от другой.

Из власти губернаторов и воевод выделены для двух функций отдельные ветви управления: а) для финансов земские камериры, или бухгалтеры, им подчинены земские комиссары, до 1724 г. назначаемые камер-коллегией, а с 1724 г. (по дистриктам) выборные от дворян для сбора податей и для разных областей полицейского управления под надзором губернатора и воевод и под отчетностью своих избирателей; б) для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а патом (указ 8 января 1719 г.) коллегиальные надворные суды из президентов и асессоров; в больших городах (большей частью при надворных судах) установлены коллегиальные «провинциальные» суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи — в малых городах. Здесь находим замечательную для своего времени мысль об отделении суда от администрации, хотя далеко не приведенную в действительное исполнение: губернаторы и воеводы, не вмешиваясь в производство суда, могли своим протестом останавливать исполнение решений, хотя и отвечали за неосновательный протест. На практике и власти и население постоянно нарушали принцип раздельности властей¹.

С редакцией 1722 г. в центральных учреждениях совпадает такая же реакция и в местных: суд вновь соединен с администрацией; в надворных судах председательствует губернатор (что, впрочем, начало практиковаться с самого открытия надворных судов), а в провинциальных судит воевода с одним или двумя асессорами, которые иногда откомандировывались в отдаленные города провинции для единоличного суда.

Таким образом установилась совершенно бюрократическая форма управления без всякого участия местного земского элемента, что и понятно: обращаясь вместо земства к дворянству, правительство находило в провинциях лишь дряхлых и увечных, ибо прочие состояли еще на постоянной обязательной службе; городское население имело свое сословное управление.

Начинается введение городского самоуправления. В 1699 г. в Москве создает­ся Бурмистрская палата, которой подчинялись в городах земские избы. Это орган городского самоуправления, в выборах которого участвовали горожане и государственные крестьяне. Функции: сбор налогов, бюджет, судебные функции. После Северной войны в городах созданы магистраты, в Петербурге – главный магистрат (сословный орган городского управления в России (с 1727 г. магистраты называ­ются ратушами; первоначально имели административно-судебные функции, с 1775 г. – преимущественно судебные функции)¹.

Изменения в численности и структуре феодально­зависимого населения в изучаемый период отражали глубинные процессы, происходившие в социально-эко­номическом развитии страны. Влияние этих процессов сказывалось не прямо, а опосредованно - через политику правительства. Со своей стороны, изменения в населении тоже влияли на политику правительства, а через него - на социально-экономическое развитие.

В соответствии с вышесказанным, процесс изменений в социальной базе абсолютизма целесообразно рассматри­вать с двух точек зрения: выявления внутриструктурных сдвигов класса-сословия и выяснение отношений класса- сословия с государством в сравнении со сходными отноше­ниями других классов, не являющихся социальной базой абсолютизма. Источники сводного характера фиксируют изменения в социальной структуре общества. Если тради­ционные учетные документы (боярские книги, боярские списки) вели учет по чинам Государева двора, и прежде все­го Думы, то новая учетная документация Сената в основу учета кладет иерархическое деление военной и гражданской администрации, возникшее в результате реформ¹.

Таким образом, реформирование центральных органов государственной власти и органов местного самоуправления привело к значительному прогрессу в развитии государственного строя, в результате чего был создан Правительствующий Сенат как главный орган государственный власти имеющий исключительные полномочия в отсутствие монарха и святейшего Синода, ведающего церковными вопросами, проведено новое административно-территориальное деление страны, а также пересмотрена система управления².

Важнейшее место в области государственных преобразований занимают военные реформы. Они имели четко-выраженные межклассовые разграничения. Реформы были направлены для ликвидации дворянских ополчений и организации боеспособной постоянной армии с единообразной структурой, вооружением, обмундированием, дисциплиной.

Уже первые военные походы (1695—1696) и поражения под Азовом показали необходимость коренных военных реформ. Так называемые солдатские полки, состав которых добывал себе пропитание ремеслом и торговлей, конное дворянское опол­чение и плохо организованные и обученные стрелецкие части³ были не в состоянии решить то задачи, которые объективно стоя­ли перед государством на данном этапе. Требовалось создание профессиональной, регулярной армии, способной обеспечить эф­фективную защиту государства от внешней агрессии и завоевание выходов к морю⁴.

Новая армия создавалась на базе полков личной охраны импе­ратора - Преображенского, Семеновского, Бутырского. Армия от­ныне находилась полностью на содержании государства. Обучение солдат велось по единым уставам. Было введено четкое деление по родам войск (пехота, артиллерия, кавалерия, инженерные войска). Составной частью армии становилось казачество. В 1699 г. перед войной со Швецией был проведен первый набор солдат по новой системе. Были призваны 32 тысячи человек из разных сословий. С 1705 г. их стали называть рекрутами. От каждых 20 крестьянских или мещанских дворов в великорусских губерниях призывался один человек в возрасте от 20 до 35 лет пожизненно по решению обще­ства. Так было положено начало регулярной армии, рядовыми в ко­торой были, как правило, крестьяне и горожане, а офицерский корпус формировался из дворян. За время правления Петра I было проведено 53 рекрутских набора, давших около 300 тыс. солдат. Практически с нуля был создан военно-морской флот¹.

Численный рост армии и флота не мог компенсировать сла­бость военно-профессиональной подготовки. Поэтому для обучения военному искусству офицерского состава были созданы специаль­ные учебные заведения – навигацкая, артиллерийская, инженерная школы.