Глава 1. Концептуальные тенденции в российском законодательстве последних лет в отношении института оказания юридической помощи

§ 1. Государственная программа рф «Юстиция», утвержденная Постановлением Правительства рф от 15.04.2014 № 312 (в редакции от 31.03.2017), об институте оказания юридической помощи

Цель программы - развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, поддержание устойчивого уважения к закону, среди задач указано повышение уровня защиты публичных интересов, реализации прав граждан и организаций. Срок реализации – до 31 декабря 2020 г.

Содержание программы уточняется ее целевыми индикаторами и показателями, из которых к обсуждаемому вопросу можно отнести:

- соотношение количества адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках реализации Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в РФ», и числа граждан, имеющих право на ее получение;

- соотношение количества нотариусов, сведения о которых внесены в реестр, и количества должностных лиц органов местного самоуправления, имеющих право совершать нотариальные действия, и численности населения РФ (в силу того, что в обязанности нотариуса входит бесплатное консультирование).

Ожидаемые результаты: создание условий, обеспечивающих эффективную реализацию гражданами РФ конституционных прав и свобод, повышение уровня защиты прав и интересов граждан и хозяйствующих субъектов.

Программа РФ «Юстиция» включает в себя подпрограмму 1 (всего предусмотрено 5 подпрограмм) «Обеспечение защиты публичных интересов, реализации прав граждан и организаций»; согласно паспорту подпрограммы 1 ее целью является повышение уровня защиты публичных интересов и уровня реализации прав указанных лиц. Среди задач подпрограммы:

- повышение доступности нотариальных услуг и качества нотариальных действий, совершенных нотариусами;

- обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами, в том числе бесплатно;

- упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно, и регулирование рынка оказания квалифицированной юридической помощи.

Целевыми индикаторами подпрограммы 1 указаны объем (количество) юридической помощи, оказанной государственными юридическими бюро бесплатно в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в РФ»; количество адвокатов (и нотариусов) в РФ.

Также (и это следует особо отметить) целевым индикатором значится защита прав некоммерческих организаций (далее по тексту – НКО) при осуществлении государственного контроля, снижение административных барьеров (увеличение доли документарных проверок по отношению к выездным). Однако в «задачах» по поводу НКО прописано только осуществление перехода на предоставление государственных услуг в сфере некоммерческих организаций в электронной форме (в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»).

Ожидаемые результаты реализации подпрограммы - создание единого рынка услуг по оказанию квалифицированной юридической помощи; создание условий, обеспечивающих эффективную реализацию гражданами РФ конституционных прав и свобод; наиболее полное обеспечение реализации гражданами и организациями своих имущественных и иных законных прав и интересов; повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Программой заявлено продолжение работ по направлениям, определенным федеральными законами «О бесплатной юридической помощи в РФ» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в РФ», которыми предусмотрены способы реализации государственной гарантии права гражданина на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи и установлены организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

Заметим, что заявляя целью развитие адвокатуры и нотариата, Минюст не обосновывает свою цель неудовлетворительным состоянием этих институтов. Возникает некоторое недоумение и вопрос о мониторинге и показателях того, что адвокатура в стране «не развита», однако безусловное подтверждение необходимости таких кардинальных перемен отсутствует. По поводу нотариальных услуг и их доступности можно усомниться в том, что Программа обеспечит снижение тарифов. Несколько лет назад обязательность нотариального удостоверения для самых распространенных видов сделок была отменена, но затем законом была вновь установлена обязательность удостоверения сделок с долями недвижимости, и ожидается полный возврат к такой обязательности для всех видов сделок.

В Приложении 3 об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации Программы указана разработка и принятие Федерального закона «О профессиональной юридической помощи в РФ», проект которого на настоящий момент не разработан, а также внесение необходимых изменений в Федеральный закон от 31.05.2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ». Потребуется и внесение изменений в процессуальное законодательство, законодательство о государственных и муниципальных закупках и ряд других законодательных актов.

Постановлением Правительства РФ № 312 было признано утратившим силу Распоряжение Правительства РФ от 04.04.2013 № 517-р «Об утверждении государственной программы РФ «Юстиция»». При сопоставлении содержания действующей и отмененной программ помимо цифровых показателей и некоторых дополнительных мероприятий нужно отметить и то, что утратившая силу Программа в отличие от действующей содержала общий Раздел 1, в котором подробно были обоснованы цели и задачи Программы. Исключая общие слова, в нем можно выделить следующее:

«Развитие рыночных отношений, - провозглашалось в Разделе 1, - увеличивает количество спорных ситуаций, разрешение которых невозможно без судебного разбирательства, одновременно с этим постепенное повышение правосознания граждан приводит к увеличению исков на действия исполнительных органов власти различного уровня. Из этого следует необходимость дальнейшего совершенствования системы оказания юридической помощи (предоставления услуг) гражданам, в том числе в установленных законом случаях – бесплатно».

Сразу можно заметить, что нельзя одобряя развитие рыночных отношений, одновременно с этим сворачивать этот рынок, вытесняя из него уже состоявшихся экономических субъектов. Но об этом – далее, здесь же надо признать, что сделан справедливый вывод о том, что правосознание граждан повышается, число исков к органам исполнительной власти увеличивается, и некоторым категориям граждан необходимо оказывать бесплатную юридическую помощь.

«В настоящее время в Российской Федерации имеются все институты, необходимые для эффективного отправления правосудия и защиты прав граждан: адвокатура, нотариат, система судебно-экспертной деятельности. Однако деятельность данных институтов не всегда бывает максимально эффективной вследствие неоптимального нормативно-правового обеспечения их деятельности». На услуги нотариуса существуют только льготы, бесплатно нотариусы услуг не оказывают, а получить консультацию у нотариуса (а на деле, только у помощника нотариуса) может любой гражданин, не относящийся к льготным категориям. Прейскурант нотариусов продолжает устойчиво расти; к примеру, услуга по удостоверению согласия супруга на дарение совместно нажитого имущества оценивается сейчас в 1500 рублей, по удостоверению отказа от права преимущественной покупки доли имущества – в 1000 рублей (в Санкт-Петербурге).

Система судебно-экспертной деятельности никогда не взаимодействует с гражданином напрямую. Суд назначает такую экспертизу, а гражданин оплачивает, если не заинтересован в приостановлении дела на долгий срок. Землеустроительная экспертиза в настоящее время (в зависимости от площади участка) оценивается не менее чем в 40-60 тысяч рублей, а строительная экспертиза – не менее чем в 30000 (в Санкт-Петербурге), и трудно представить себе такие искусственные или естественные изменения на рынке этих услуг, которые привели бы к понижению их стоимости.

«Доступность квалифицированной юридической помощи в современных российских условиях напрямую зависит от количества адвокатов и нотариусов и от их профессионального уровня». Рынок нотариальных услуг в некоторой степени регулируется государством; адвокатских услуг – скорее, нет. Увеличение количества адвокатов может привести к доступности их услуг, если снизит рыночные цены, однако качество услуг и профессионализм не может быть присущ всем адвокатам без исключения. Поэтому такая сентенция, особенно с точки зрения экономики, является спорной.

В Разделе были выделены основные проблемы, такие как:

а) общественные проблемы, связанные с наличием и распространением в обществе коррупционных проявлений, недостаточным уважением и следованием нормам законодательства, недостаточным знанием гражданами своих прав, обязанностей, свобод и законных способов их защиты, распространением правового нигилизма (Где более всего наблюдаются коррупционные проявления – в обществе или в государственных структурах?) ;

б) проблемы правоприменения в сфере юстиции, связанные с пробелами в законодательстве, регулирующем деятельность субъектов правовых и экономических отношений (Такие проблемы по наблюдениям последних лет возникают не столько по причине пробелов в законодательстве, сколько по причине неправильного правоприменения, и даже официальные доклады по мониторингу правоприменения изобилуют такими примерами);

в) финансово-хозяйственные проблемы в деятельности судебно-экспертных учреждений Минюста России, связанные с недостаточным объемом бюджетного финансирования их деятельности; эти проблемы затрудняют реализацию гражданами своих конституционных прав на получение квалифицированной юридической помощи и гарантий судебной защиты своих прав и свобод (Если речь идет об экспертизах в рамках уголовных дел, которые действительно финансируются из бюджета, то какое это имеет отношение к юридической помощи?).

Не очень понятно, почему такой раздел был исключен из действующей Программы, если основные принципы и приоритеты, провозглашенные в нем, остались неизменными. Упор же на «развитие правовой грамотности и правосознание граждан (снижение уровня правового нигилизма)», как видно из мероприятий действующей Программы, сведен к изданию брошюр для школьников и пенсионеров.

Наконец, в разделе о приоритетах Программы, который был частично перенесен из Программы от 04.04.2013 в Программу от 15.04.2014, присутствует следующая правовая неопределенность: объявлено о приоритете повышения качества и доступности адвокатской и нотариальной помощи всем слоям населения и хозяйствующим субъектам. Как известно, ГК РФ не содержит дефиниции хозяйствующего субъекта. Федеральные законы также не определяют это понятие; единственным законом, который все же содержит такое определение, является довольно специальный Закон – «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ. Где, в таком случае, в Программе уточнение по поводу НКО, которые хозяйствующими субъектами а priori не являются, если не осуществляют предпринимательства? При этом, как было показано выше, целевым индикатором Программы значится в том числе защита прав НКО при осуществлении государственного контроля. Так на какие организации нацелена Программа – на хозяйствующие субъекты или на все возможные объединения граждан, в том числе НКО?

С учетом того, что общей гражданской правоспособностью и полной гражданской дееспособностью в частном праве помимо граждан могут обладать исключительно хозяйствующие субъекты, и следовательно, из всех возможных организаций (объединений граждан) ГК РФ распространяется только на хозяйствующие субъекты, отсутствие до сих пор такого понятия в ГК РФ вызывает серьезный вопрос.

По ст.4 указанного Федерального закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект – это коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход.

Как часто выступающую в защиту прав НКО (точнее, садоводческих и дачных некоммерческих объединений граждан, которые являются некоммерческими организациями, но на которые не распространяется Закон об НКО № 7-ФЗ) меня возмущает та «небрежность», с которой представители исполнительной власти, правоохранительных и судебных органов и даже законодатели при выработке нормативных актов относятся к пониманию правового статуса некоммерческих организаций и объединений. Это подтверждают и приведенные выше извлечения из Программы «Юстиция».

При ее прочтении как раз и встает такой вопрос. То речь в Программе идет о «повышении уровня защиты прав и законных интересов граждан и организаций» - тогда каких именно организаций, всех возможных организаций? То через несколько строк читаем - «повышение качества и доступности юридических услуг для всех слоев населения и хозяйствующих субъектов». Так всех организаций – и коммерческих и некоммерческих или только хозяйствующих субъектов? (При этом Программа не ссылается на какие-либо сведения по мониторингу жалоб граждан на услуги юридических фирм или, что так же было бы интересно во всех отношениях – по каким-либо надзорным проверкам коммерческих юристов).

НКО в целом обладают ограниченной (специальной) гражданской правоспособностью, не являются профессиональными участниками гражданского (предпринимательского) оборота. Это один из постулатов гражданского права, игнорирование которого является более чем странным для законодателя. Согласно пункту 6 статьи 50 ГК РФ правила этого кодекса не применяются к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25). По пункту 6 ст.50 к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (статья 2 ГК РФ), правила ГК РФ не применяются.

В свою очередь по ст.2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124 ГК РФ). Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.