§4. Развитие государственного аппарата

Процессы, проходившие в советском государственном аппарате в рассматриваемый период, в значительной мере определялись фактом при­нятия нового Основного закона СССР.

Конституция СССР установила новое название Советов - Советы на­родных депутатов. Такое название отражало тот факт, что Советское госу­дарство именовалось государством всего народа, общенародным государст­вом. Советы народных депутатов составляли его политическую основу.

Конституция СССР изменила и сроки полномочий Советов. Срок полномочий Верховного Совета СССР был увеличен с четырех до пяти лет, а местных Советов - с двух до двух с половиной лет.

Основным законом СССР устанавливалось равное число депутатов в палатах Верховного Совета СССР - Совете Союза и Совете Национально­стей - по 750 человек.

Конституция СССР 1977 г. расширила круг полномочий Верховного Совета СССР. Она предусмотрела проведение регулярных отчетов Совета Министров СССР перед Верховным Советом СССР. Депутаты Верховного Совета СССР получили право запроса к руководителям всех органов, обра­зуемых высшим представительным учреждением, - председателю Совета Министров СССР, министрам, к председателю Комитета народного кон­троля СССР, председателю Верховного суда СССР, Генеральному проку­рору СССР.

Несколько ранее, в 1966 г., была изменена организационная структура палат Верховного Совета СССР - Совета Союза и Совета Национальностей. Если раньше постоянных комиссий в первой из них было 4, а во второй - 5, то теперь в каждой из палат создавалось по 10 постоянных комиссий, затем к ним добавилось еще по 6 комиссий. Таким образом, и в той и в другой па­лате функционировало по 16 постоянных комиссий (мандатная, законода­тельных предположений, планово-бюджетная, по промышленности, по транспорту и связи, по сельскому хозяйству, по науке и технике и др.).

Верховный Совет СССР Законом от 19 апреля 1979 г. утвердил По­ложение о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национально­стей, в котором определялись порядок их образования, компетенция, права и обязанности. Конституция СССР 1977 г. расширила права местных Сове­тов, которые могли координировать и контролировать деятельность распо­ложенных на их территории предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения, охраны природы, строительства, использова­ния трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, обслуживания населения, соблюдения законодательства.

Еще одной причиной изменений в государственном механизме стали организационные преобразования, осуществленные в середине 60-х гг

В ноябре 1964 г. была восстановлена единая система Советов. Дей­ствовавшие с 1962 г. в краях и областях промышленные и сельские Советы были объединены.

Прекратилось деление районов на промышленные и сельские и вос­становлены единые районы, Советы, которые подчинялись единым крае­вым и областным Советам. К числу важных мер, направленных на укреп­ление местных Советов, повышение их авторитета, следует отнести рас­ширение правовой базы их деятельности (Указы Президиума Верховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов», «Об ос­новных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов народных депутатов», Закон СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов»).

В рассматриваемый период большое значение придавалось развитию организационных форм связи Советов с населением. К ним, прежде всего, относились депутатские группы и депутатские посты.

Депутатские группы делились на территориальные и производствен­ные. Территориальные депутатские группы создавались для совместной работы среди избирателей депутатов, избранных от смежных избиратель­ных округов. Производственные депутатские группы создавались в трудо­вых коллективах, где работали несколько депутатов одного или разных Советов. Правовая природа, задачи и компетенция депутатских групп оп­ределялись специальными положениями. Депутатские группы играли важ­ную роль в осуществлении полномочий Советов.

Депутатские посты образовывались на подведомственных местному Совету предприятиях, учреждениях, в колхозах. Они осуществляли опера­тивный контроль за ходом выполнения решений Совета и его органов, а также за работой, требовавшей особого внимания на конкретном участке или объекте.

Широкое развитие получили такие формы самодеятельности населе­ния, как квартальные, домовые комитеты и др.

Вышеназванные организационные формы были выражением демо­кратических начал в работе Советов. Однако заложенный в них демокра­тизм зачастую не находил должной реализации из-за имевшего в их работе формализма, перегруженности малозначительными вопросами, а нередко и просто из-за показухи.

Реорганизации в рассматриваемый период подверглась и система управления сельским хозяйством. Это было вызвано тем, что в предыду­щий период произошла определенная децентрализация управления в дан­ной отрасли. Министерство сельского хозяйства СССР превратилось в ор­ган общей координации работы сельскохозяйственных предприятий. Оно

было призвано заниматься обобщением достижений науки и передового опыта. Органы управления сельским хозяйством в республиках, краях и областях были освобождены от оперативного контроля за деятельностью колхозов и совхозов. Однако это не привело к существенному росту сель­скохозяйственного производства. Поэтому руководство страны сочло необходимым внести коррективы в управление сельским хозяйством. Они осуществлялись по пути усиления централизации управления сельским хо­зяйством. I марта 1965 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством». Постанов­ление предусматривало расширение функций министерства. Оно осущест­вляло руководство развитием сельского хозяйства, несло ответственность за состояние производства в колхозах и совхозах, за организацию исполь­зования машинно-тракторного парка. Возросла роль Министерства в раз­работке ежегодных и перспективных планов сельскохозяйственного про­изводства и продажи колхозами и совхозами сельскохозяйственной про­дукции государству.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от I марта 1965 г. в районах были созданы производственные управ­ления сельского хозяйства.

Серьезные изменения в рассматриваемый период произошли в сфере управления промышленностью и строительством. Выше уже отмечалось, что созданная в 1957 г. система совнархозов себя не оправдала. 2 октября 1965 г. Верховным Советом был принят закон, упразднявший совнархозы и предусматривавший восстановление производственно-отраслевой системы управления промышленностью. По закону создавались общесоюзные и со­юзно-республиканские министерства. Одновременно с этим было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О совершенство­вании планирования и усилении экономического стимулирования про­мышленного производства». Оно положило начало переходу к экономи­ческой реформе. Отцом реформы был председатель Совета Министров А. Н. Косыгин. Под его руководством был выработан ряд продуманных комплексных мер, которые предусматривали развитие экономических мето­дов управления промышленностью. Прежде всего, реформа была направле­на на усиление оперативной самостоятельности предприятий через развитие хозрасчетных отношений, освобождение их от бюрократизма отраслевого аппарата. Реформа преследовала также цель усиления роли и влияния тру­довых коллективов в реальных экономических отношениях, прямых хозяй­ственных связях предприятий, развитии оптовой торговли, росте эффек­тивности труда и роста его оплаты. Однако процесс развития новых эко­номических отношений шел в условиях догматизма и бюрократизма, деформации структуры производства. Реальное стимулирование вытесня лось уравнительным подходом, постепенной централизацией ресурсов, фондов стимулирования, ужесточением политики ценообразования. Дру­гими словами, сохранился приоритет командно-административных мето­дов, ведомственный подход.

Все это привело к тому, что постепенно экономическая реформа со­шла на нет.

Ослаблению самостоятельности предприятий и усилению центра­лизма способствовало также создание Государственного комитета по ма­териально-техническому снабжению (Госснаба), который, по сути дела, централизовал все материально-техническое снабжение предприятий.

Правоохранительные органы. Как отмечалось в предыдущей главе, ликвидация общесоюзной системы органов внутренних дел повлекла за собой негативные последствия, особенно в деле борьбы с преступностью. Естественно, такое положение долго не могло продолжаться. В июле 1966 г. в интересах обеспечения единого оперативного руководства дея­тельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с преступно­стью образуется союзно-республиканское Министерство охраны общест­венного порядка СССР. Во всех союзных республиках устанавливалась единообразная организационная структура органов внутренних дел, вос­станавливались нарушенные ранее связи и координация их деятельности, устранялся неоправданный разнобой в нормативном регулировании.

В ноябре 1968 г. Министерство охраны общественного порядка СССР было преобразовано в Министерство внутренних дел СССР.

Кроме того, во 2-й половине 60-х гг. был осуществлен ряд организа­ционно-правовых мер, имевших целью усиление борьбы с преступностью, повышение эффективности работы милиции. В ноябре 1968 г. была пере­строена система органов внутренних дел в городах и районах. Здесь на ба­зе органов милиции были созданы отделы (управления) внутренних дел. Теперь не только милиция, но и органы внутренних дел в целом (государ­ственный пожарный надзор, аппараты исправительных работ) стали струк­турными подразделениями исполкомов Советов.

Организационные меры дополнялись мерами правовыми. В частно­сти, 8 июня 1973 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране обще­ственного порядка и борьбе с преступностью». В Указе юридически закре­плялись задачи милиции: обеспечение общественного порядка, предупре­ждение и пресечение преступлений и других правонарушений, охрана го­сударственного и общественного имущества, прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций, учреждений от преступных посяга­тельств и иных антиобщественных действий.

В рассматриваемый период была восстановлена также общесоюзная система органов юстиции. В 1970 г. воссоздаются Министерство юстиции

СССР, министерства юстиции союзных и автономных республик, отделы юстиции краевых, областных Советов. Судебные органы освобождались от функций судебного управления. Что касается судебных органов, то в 70-е гг. происходит дальнейшее развитие правовых основ их организации и дея­тельности. Это было осуществлено в Конституции СССР 1977 г. и в новых законах о Верховном суде СССР, о прокуратуре, о государственном арбит­раже, об адвокатуре. При этом в указанных законах первостепенное значе­ние в деятельности вышеперечисленных органов придавалось обеспече­нию охраны социально-экономических, политических, личных прав и сво­бод граждан, строгому соблюдению законности.

Возникшие в конце 50-х гг. добровольные народные дружины по ох­ране общественного порядка в 70-е гг. стали массовыми организациями трудящихся. В начале 80-х гг. численность граждан, принимавших участие в работе ДНД, достигала 14 млн. За годы функционирования добровольных народных дружин был накоплен большой опыт, сложились разнообразные формы и методы их деятельности. Учитывая это, в мае 1974 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О дальнейшем совер­шенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка». Президиум Верховного Совета СССР издал Указ «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка». Было также утверждено Примерное по­ложение о ДНД.

В принятых документах указывалось на необходимость усиления ор­ганизационной связи ДНД с Советами народных депутатов, на исполкомы районных, городских, поселковых и сельских Советов возлагалось руковод­ство добровольными народными дружинами, они обязывались принимать меры по укреплению ДНД, обеспечению соблюдения ими законности.

В Примерном положении предусматривалось проведение милицией по согласованию со штабами добровольных народных дружин совместных мероприятий по охране общественного порядка и предупреждению право­нарушений. При этом оперативное руководство действиями народных дружинников возлагалось на работников милиции.

В 1972 г. зародилась, а затем получила широкое распространение та­кая форма взаимодействия милиции и членов ДНД, как общественные пункты охраны порядка. Созданные повсеместно, они способствовали ук­реплению связей милиции с населением, что явилось важным фактором обеспечения общественного порядка в стране.

Вместе с тем в конце 70-х - начале 80-х гг. в функционировании добровольных народных дружин стали проявляться заметные элементы формализма, отступления от принципов добровольности и гласности. В практике формирования ДНД допускались нарушения порядка комплек­тования дружины. Имели место факты, когда в погоне за количеством люди «зачислялись» в дружины механически, целыми трудовыми коллективами, не соблюдались принципы добровольности и индивидуальности, не учиты­вались моральные качества зачисляемых. Не всегда соблюдался принцип гласности при отборе кандидатов в дружины.

В рассматриваемый период продолжалось организационно-правовое развитие органов народного контроля.

Согласно принятому в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. Закону «О народном контроле в СССР» (1979 г.) органы народного кон­троля образовывались и были подконтрольны и подотчетны Советам на­родных депутатов. Местные и республиканские комитеты народного кон­троля находились в двойном подчинении: были подотчетны и работали под руководством соответствующих Советов, а также под руководством вышестоящих комитетов народного контроля.

Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Сове­том СССР. Являясь союзно-республиканским органом, Комитет народного контроля СССР возглавлял систему органов народного контроля в стране, объединял и направлял их работу, обеспечивал правильное применение действующего законодательства всеми органами народного контроля в стране.

В практической работе органов народного контроля основное вни­мание уделялось соблюдению законодательства, укреплению государст­венной дисциплины, выполнению народнохозяйственных планов, охране природы.

В развитии правового статуса Вооруженных Сил СССР в рассматри­ваемый период был сделан новый важный шаг. В Конституции СССР 1977 г. была выделена специальная глава, в которой подчеркивалось, что для защиты «суверенитета и территориальной целостности государства созданы Вооруженные Силы СССР и установлена всеобщая воинская обя­занность». Последняя регламентировалась Законом, принятым Верховным Советом СССР 12 октября 1967 г.

В Законе устанавливалось, что защита Отечества есть священный долг каждого гражданина СССР. Граждане СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образования, оседло­сти, социального и имущественного положения были обязаны проходить действительную военную службу в рядах Вооруженных Сил СССР. В За­коне устанавливался призывной возраст 18 лет для граждан СССР муж­ского пола и срок действительной службы для солдат, сержантов сухо­путных войск 2 года, для матросов и старшин Военно-Морского Флота -3 года, для лиц, имевших высшее образование, срок действительной службы составлял 1 год.

До призыва на действительную военную службу с юношами допри­зывного и призывного возраста повсеместно без отрыва от производства и учебы проводилась начальная военная подготовка. Молодые специали­сты - офицеры запаса в мирное время могли призываться на 2-3 года, после чего возвращались для работы в народном хозяйстве.

В Законе определялись условия, при которых военнообязанные мог­ли получить отсрочку от призыва на действительную военную службу. За­кон устанавливал предельный призывной возраст - 27 лет, до достижения которого юноши могли призываться в ряды Вооруженных Сил. Призыв граждан на военную службу и увольнение их со службы осуществлялись два раза в год: в мае - июне и в ноябре - декабре.

Большое место в Законе от 12 октября 1967 г. отводилось регламен­тации трудовых, жилищных и иных прав и льгот военнослужащих и воен­нообязанных. За лицами, работавшими на предприятиях, в учреждениях и организациях, сохранялось право поступления на работу на то же предпри­ятие, в учреждение, организацию. Время действительной военной службы засчитывалось в стаж работы по специальности. За военнообязанными, призванными на учебные сборы, сохранялись занимаемая ими должность и средний заработок по месту работы. Военнослужащие, уволенные с дейст­вительной военной службы, пользовались преимуществами при поступле­нии в вузы. За военнослужащими действительной военной службы, офице­рами, призванными на действительную военную службу, и семьями этих офицеров сохранялась жилая площадь, и они не могли быть исключены из списков очередности на получение жилплощади.

Важное значение для укрепления безопасности Вооруженных Сил СССР имели новые воинские уставы, принятые в рассматриваемый пери­од. В них учитывались достижения военной науки и накопленный в вой­сках опыт. 30 июля 1975 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были утверждены Дисциплинарный устав, Устав внутренней службы, Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных Сил СССР. Одно­временно Президиум Верховного Совета СССР утвердил новое Положение о порядке принятия военной присяги. Каждый военнослужащий индивиду­ально принимал присягу и скреплял ее собственноручной подписью.

Учитывая высокую техническую оснащенность Вооруженных Сил, Президиум Верховного Совета СССР в 1985 г. установил, что женщины, имеющие медицинскую и иную специальную подготовку, могут привле­каться в мирное время на учебные сборы, а в военное время могут быть призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специ­альной службы.

В соответствии с новой Конституцией СССР в ноябре 1979 г. Верхов­ный Совет СССР принял законы «О Верховном суде СССР», «О Прокура­туре СССР», «О государственном арбитраже в СССР», «Об адвокатуре в СССР». Принятые законы определяли правовой статус каждого из вышепе­речисленных звеньев системы правоохранительных органов Верховный суд СССР - высший судебный орган государства, он осуществлял надзор за деятельностью судов СССР, а также судов союзных республик в установленных пределах.

Верховный суд СССР избирался Верховным Советом СССР сроком на пять лет. Всей своей деятельностью он был призван обеспечить пра­вильность применения законов, при осуществлении правосудия на высший судебный орган возлагалась обязанность изучать и обобщать судебную практику, осуществлять анализ судебной статистики и давать руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства.

Руководящие разъяснения Пленума Верховного суда СССР были обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применявших закон, по которому давалось разъяснение.

В рассматриваемый период были установлены конституционные ос­новы государственного арбитража в СССР (ст. 163 Конституции СССР).

Основной задачей органов государственного арбитража являлось разрешение в пределах их компетенции хозяйственных споров между предприятиями, организациями и учреждениями при заключении догово­ров и в связи с выполнением договорных обязательств. Арбитраж был при­зван обеспечивать правильное и единообразное соблюдение законодатель­ства в области народного хозяйства. Организация и порядок деятельности органов государственного арбитража определялись Законом «О государст­венном арбитраже в СССР».

Система органов государственного арбитража состояла из Государ­ственного арбитража СССР, государственных арбитражей союзных рес­публик, государственных арбитражей краев, областей. Советом Министров союзной республики по согласованию с Государственным арбитражем СССР могли образовываться государственные арбитражи города, автоном­ной области, автономного округа.

Правовые основы деятельности Прокуратуры определялись Консти­туцией СССР и Законом «О Прокуратуре СССР».

Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуще­ствляли высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и рас­порядительными органами местных Советов народных депутатов, колхо­зами, кооперативными и иными общественными организациями, должно­стными лицами, а также гражданами.

Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляли надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному ограничению в правах, аресту без судебного решения или санкции прокурора, чтобы при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств

дела. Органы прокуратуры осуществляли также надзор за соблюдением за­конов в местах предварительного заключения и лишения свободы.

Согласно Конституции СССР органы прокуратуры строились на строго централизованной основе. Прокуратуру СССР возглавлял Гене­ральный прокурор СССР, который назначался Верховным Советом СССР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР - перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. Генеральному прокурору СССР было предоставлено право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР. Он также мог вносить представления в Президиум Верховного Совета СССР по во­просам, требовавшим толкования законов.

Прокуроры союзных республик, автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, район­ные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР.

Срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоя­щих прокуроров - пять лет.