Процессуальные отношения между прокурором и следственным органом: поиск оптимальной модели

Бекетов Александр Олегович - преподаватель кафедры уголовного процесса, Омская академия МВД России.

Система и полномочия органов прокуратуры и предварительного следствия в России на протяжении всего ее существования неоднократно подвергались реформированию <1>. Менялись и взаимоотношения прокурора с органами расследования. На протяжении длительного периода времени в руках прокурора сосредоточивался обширный комплекс полномочий по надзору за расследованием, который нередко расширялся до полноценного руководства им. Менялись и представления ученых-процессуалистов, касающиеся построения оптимальной модели правоотношений между профессиональными участниками уголовного судопроизводства.

В период демократизации общественных отношений вектор развития уголовного судопроизводства был обозначен в Концепции судебной реформы 1991 г., в которой предлагалось процессуальное руководство расследованием передать полностью в руки прокурора, освободив начальника следственного отдела от любых процессуальных полномочий, более того, предлагалось разрешать разногласия между следователем и прокурором в суде.

Однако в последующем уголовно-процессуальное законодательство восприняло не все предложения Концепции и до настоящего времени находится в поиске оптимальной модели процессуальных отношений между следователем и прокурором. Об этом свидетельствуют многочисленные изменения, внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации с момента его принятия и до настоящего времени, касающиеся рассматриваемых правоотношений.

Так, в соответствии с нормативным регулированием, действовавшим до принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ, прокурор являлся полноправным процессуальным руководителем следователя, имел обширный перечень прав, позволяющих полностью контролировать предварительное следствие. В то же время закон предусматривал право следователя обжаловать неограниченный круг действий и решений прокурора, а также его бездействие (ч. 3 ст. 38 УПК РФ). Более того, исполнение определенного круга решений и указаний в случае их обжалования приостанавливалось. Также законодателем был установлен единый порядок и сроки рассмотрения возражений следователя, который регламентировался ст. 124 УПК РФ.

В настоящее время данный правовой механизм утрачен. В соответствии с ч. 4 ст. 124 УПК РФ следователь вправе обжаловать действия (бездействие) и решения прокурора в случаях, предусмотренных данным Кодексом. При этом УПК РФ не охватывает все решения прокурора, которые на практике встречают возражения следователей или руководителей следственных органов. В наибольшей степени это касается таких решений, как отмена постановления об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела. Данные полномочия появились у прокурора в связи с изменениями УПК РФ, внесенными Федеральным законом от 28.12.2010 N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия".

Однако изменения не коснулись правового статуса субъектов, ведущих уголовный процесс, в связи с чем право обжалования данных решений прокурора со стороны следователя и руководителя следственного органа предусмотрено не было. Является ли указанное решение законодателя целенаправленным, принятым с целью усиления роли прокурора в уголовном процессе, предполагающим невозможность обжалования данных решений, или же имеет место недостаток юридической техники - остается неясным.

Сложившаяся ситуация породила различную правоприменительную практику, а также вызвала дискуссию на страницах юридической печати.

Так, ряд ученых, анализируя закон, приходят к выводу о возможности обжалования любых решений прокурора. Их оппоненты, многие из которых являются действующими сотрудниками органов прокуратуры, предлагают признавать обращения следователя к вышестоящему прокурору с возражениями на действия, обжалование которых прямо не закреплено, нелегитимными. По их мнению, закрепление в законе права прокурора отменять решения нижестоящего прокурора (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) само по себе не влечет обязанности рассматривать обращения следователя.

Однако представляется необоснованной позиция авторов, считающих, что следователь не должен иметь право возражать прокурору. Основные их аргументы сводятся к тому, что прокурор осуществляет уголовное преследование от имени государства и в последующем должен будет поддерживать обвинение по данному уголовному делу в суде, в связи с чем должен иметь полный контроль над расследованием уголовного дела. В таком случае еще более неясной становится позиция отдельных работников органов прокуратуры, ратующих за усиление "надзорной требовательности" и вырабатывающих "устойчивую практику... по вынесению мотивированных постановлений о признании доказательств недопустимыми и исключении их из обвинительного заключения".

Практика обжалования решений прокурора должностными лицами следственных подразделений ОВД в различных регионах Российской Федерации также существенно различается, вплоть до принятия диаметрально противоположных решений.

В одних субъектах Российской Федерации вышестоящие прокуроры рассматривают возражения следователей на решения прокурора и принимают по ним решение по существу, в других подобные обращения следователей к рассмотрению не принимаются, в качестве мотивировки указывается, что право на обжалование того или иного решения прокурора не закреплено в действующем уголовно-процессуальном законе. Однако такие значительные различия в правоприменительной практике недопустимы, так как в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" <13> целью деятельности прокуратуры является в том числе обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Таким образом, именно прокуратура должна обеспечивать единообразное толкование и применение действующих законов на всей территории Российской Федерации. Но исходя из приведенных примеров, на практике данное положение реализуется не всегда.

Следует подчеркнуть, что уголовное судопроизводство - это деятельность, осуществляемая в строгой процессуальной форме, и столь заметные пробелы в законодательстве являются недопустимыми. Отсутствие надлежащей процессуальной формы крайне негативно сказывается на организации взаимодействия между прокурором и следственным органом.

Системный анализ действующего нормативного регулирования позволяет сделать вывод о том, что возможность обращения следователя или руководителя следственного органа к вышестоящему прокурору по вопросу отмены им решений нижестоящего прокурора все же не ограничивается кругом только тех решений, обжалование которых прямо предусмотрено УПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры строятся на основании принципа подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим. Согласно ст. 7 УПК РФ постановления прокурора должны быть законными, обоснованными и мотивированными, а пункт 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ уполномочивает прокурора отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора. Статья 10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" закрепляет, что в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

Из совокупности приведенных норм вытекает, что прокурор, надзирая за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, не только вправе, но и обязан проверять законность и обоснованность принятых нижестоящим прокурором решений. Поводом для такой проверки могут послужить и обращения должностных лиц органов предварительного следствия. Полагаем, что применение закона не должно сводиться к воле конкретного должностного лица.

Вместе с тем действующее нормативное регулирование не способно дать ответы на вопросы, касающиеся порядка рассмотрения жалоб следователя вышестоящим прокурором - закон устанавливает различные сроки и правовые последствия обращений применительно к конкретным ситуациям обжалования.

В российском уголовном судопроизводстве одержала верх идея разграничения функций надзора и руководства предварительным следствием. Однако многие ученые констатируют, что, по сути, процессуальное положение прокурора фактически не изменилось.

Так, О.А. Малышева совершенно справедливо подчеркивает, что положение прокурора в настоящее время по важнейшим процессуальным вопросам не изменилось, а процессуальная самостоятельность следователя расширилась незначительно, в большей степени - при осуществлении вспомогательных процессуальных действий. Также она отмечает, что прокурорско-следственная практика не соответствует федеральному законодательству, что снижает качество как прокурорского надзора, так и процессуальной деятельности следователя, что в совокупности несет в себе угрозу ущемления прав и свобод граждан. Соглашаясь с указанными суждениями, профессор Н.Н. Ковтун дополняет, что складывающиеся на практике закономерности не соответствуют как генеральной линии законодателя, направленной на повышение процессуальной самостоятельности следователя, так и сути изменений, реализованных в нормах УПК РФ, поскольку последние практически нивелированы организационными возможностями прокуратуры.

С сожалением приходится отмечать, что ряд практических работников органов прокуратуры и руководителей следственных органов воспринимают обжалование их решений как "процессуальные пререкания" и "волокитную переписку". Следует подчеркнуть, что это не относится к отдельным случаям, вызванным субъективным фактором негативных взаимоотношений должностных лиц органов прокуратуры и Следственного комитета РФ и не носящих уголовно-процессуальный характер.

В качестве специфичной особенности уголовно-процессуальных отношений В.П. Божьев выделял участие в каждом правоотношении представителя государственной власти: "Без властного начала в уголовно-процессуальных отношениях невозможно развитие уголовного судопроизводства, достижение стоящих перед ним задач. <...> Обычно в уголовно-процессуальном правоотношении участвует один носитель властных полномочий. <...> Существуют и такие правоотношения, в которых оба субъекта являются представителями власти. <...> Причем для этих отношений специфично, что выразителем властного начала является лишь один субъект - представитель власти".

Безусловно, вступая в процессуальные правоотношения, один из субъектов - представителей власти должен выражать властное начало, так как в противном случае возможен существенный дисбаланс, вызванный в том числе и непроцессуальными противоречиями. При этом все же необходимо помнить, что именно следователь сосредоточивает производство по уголовному делу в своих руках и несет персональную ответственность за полноту, объективность и качество расследования. В связи с чем законодатель позволяет в отдельных случаях возражать властным субъектам правоотношений.

Следует обратить внимание на сформировавшуюся роль руководителя следственного органа в рассматриваемых отношениях. В настоящее время закон не предусматривает прямых процессуальных отношений между следователем и прокурором. При необходимости обращения следователя к прокурору требуется согласие руководителя следственного органа, без которого указанное обращение не имеет юридической силы. Исключением не является и механизм обжалования решений прокурора, который также требует согласованной позиции следственного органа.

В научной литературе высказываются предложения отказаться от согласования и решений, и возражений следователя с руководителем следственного органа, с мотивировкой, что следователь является лицом процессуально самостоятельным, а согласование только притесняет данную самостоятельность. Вместе с тем отдельные авторы в настоящее время констатируют становление процессуальной самостоятельности следственного органа. Схожие суждения начали появляться с момента принятия УПК РФ 2001 года, так как следователь "более не именуется органом предварительного расследования, а называется просто должностным лицом. Это значит, что полномочия следователя ограничены в пользу органа предварительного расследования, которым может считаться в целом следственное подразделение (отдел), представляемое его начальником".

Согласимся, что в уголовно-процессуальном законе в настоящее время следует констатировать становление некоторой процессуальной автономии следственного органа во внешних отношениях при сохраняющейся ключевой роли следователя в предварительном расследовании преступлений и внутренних отношениях. Однако правоприменительная практика показывает, что отдельные положения закона нивелируются организационными возможностями прокуратуры, что не способствует оптимизации отношений между профессиональными участниками уголовного судопроизводства.

По мнению А.М. Багмета, обеспечить действительную процессуальную самостоятельность следователя можно только при условии определения его в качестве самостоятельного органа государства, осуществляющего предварительное следствие по уголовным делам. Гарантией независимости данного органа может быть отнесение его к органам судебной власти <24>.

Данное предложение согласуется с описанной профессором Л.В. Головко французской моделью организации предварительного расследования <25> и представляется нам наиболее предпочтительным.

Таким образом, в настоящее время как законодатель, так и ученые-процессуалисты находятся в поиске оптимальной модели правоотношений между прокурором и следственным органом. Современное отечественное уголовное судопроизводство развивается по пути уменьшения властного начала прокурора в предварительном следствии и усилении процессуальной самостоятельности следственного органа в его внешних взаимоотношениях. Однако прокурорско-следственная практика инертна и правоотношения между профессиональными участниками со стороны обвинения не всегда соответствуют законодательству, что снижает качество прокурорского надзора и процессуальной деятельности следователя. В рамках действующего правового регулирования прокурор и следственный орган должны выступать равноправными субъектами правоотношений, а в случае возникновения правовых споров не должно быть законодательных и иных препятствий для их разрешения вышестоящими органами. В связи с чем для оптимизации отношений необходимо закрепить единый механизм обжалования следователем решений прокурора. За основу может быть взят либо действующий механизм обжалования, предусмотренный ч. 4 ст. 221 УПК РФ, с соответствующей адаптацией к отдельным решениям, либо порядок, предусмотренный ст. 124 УПК РФ.