67. Конституция ссср 1977 года: разработка, принятие, основные положения

Издается новая Конституция Союза ССР и соответст­вующие ей основные законы союзных и автономных республик. То была третья и последняя Конституция Союза.

Вопрос о ней возник еще в предыдущий период. По правде говоря, объективной потребности в ее создании не было. Обще­ственный строй у нас оставался в принципе неизменным, те или иные новые явления вполне можно было уложить в рамки Кон­ституции 1936 г. Однако в руководящих кругах родилась идея, что советское общество и государство вступили в эпоху развитого социализма, общенародного государства и т.п. В связи с этим стали творить, что прежний Основной Закон отвечал эпохе победы со­циализма в основном, созданию основ социализма, а теперь тре­буется Конституция зрелого социализма. Довольно отчетливо просматривался и субъективный фактор: Н.С. Хрущеву явно хотелось заменить сталинскую конституцию хрущевской.

Так или иначе, но уже в конце предыдущего периода возникла идея создания новой Конституции, оформленная юридически. Была образована Конституционная комиссия во главе, естествен­но, с Н.С. Хрущевым. Развернулась практическая работа по со­зданию Основного Закона, в результате чего было подготовлено два варианта проекта¹⁴⁶. Один предполагал принципиально новый текст, другой — лишь видимость изменений.

После освобождения Хрущева от всех партийных и государст­венных постов работа над проектом Конституции приостанови­лась. Дело ограничилось лишь тем, что председателем комиссии был назначен первый секретарь ЦК КПСС Л.И. Брежнев. Он, оче­видно, не видел особой необходимости в новой Конституции, и работа над проектом замерла на добрых 12 лет. В 1977 г., однако, в силу не очень понятных причин она резко активизировалась и была быстро доведена до конца. Это сделать было не трудно, по­скольку базой ее послужил один из проектов, разработанных при Н.С. Хрущеве. Причем использовали именно консервативный вариант.

Быстро доработанный текст, пройдя определенные официаль­ные инстанции, был поставлен на всенародное обсуждение, кото­рое прошло очень активно и даже бурно, в результате чего в до­кумент были внесены некоторые и существенные изменения, на­пример, уже упоминавшееся положение о суверенитете союзных республик.

7 октября 1977 г. Основной Закон был принят Верховным Со­ветом Союза, в силу чего и праздник — День Конституции пере­несли на это число.

Конституция была скорее плодом кодификации, чем нового творчества. Она, конечно, отразила те изменения в общественном и государственном строе, которые накопились за предшествующее сорокалетие, однако поскольку эти изменения не были коренны­ми, то и Конституция не имела принципиальных отличий от пред­шествующей. Это не означает, конечно, что в ней вообще не было ничего нового, но все новинки касались лишь частных вопросов. Конечно, такие частности были полезными и заслуживали одоб­рения, но ничего не меняли в основных положениях обществен­ного строя, форме государственного единства, государственном механизме и пр.

Можно отметить даже определенное ухудшение текста в срав­нении с Конституцией 1936 г. Новый Основной Закон стал более торжественным, многословным, порой витиеватым. Прежняя ла­коничность и четкость, ясность и доступность для каждого граж­данина пострадали.

Как и в 30-х гг., принятие Конституции Союза повлекло за .собой и создание новых основных законов союзных и автономных республик, причем работа над ними началась еще до принятия Верховным Советом Конституции Союза. Например, над проек­том Основного Закона РСФСР начали трудиться уже летом 1977 г. Были созданы рабочие группы, которые готовили проекты кон­кретных разделов Конституции. За основу был взят текст проекта Основного Закона Союза, хотя он еще не стал законом. При этом всякое вольнодумство пресекалось. Так, при разработке преамбу­лы Конституции РСФСР авторы попытались как-то индивидуали­зировать ее, имея в виду особенности Российской Федерации. Од­нако такие вольности допущены не были, и преамбула Российской Конституции почти точно скопировала соответствующую часть Конституции Союза.

Конституционное законодательство, существовавшее до ок­тября 1977 г., естественно, было обобщено в новой Конституции. После ее принятия сколько-нибудь существенных конституцион­ных законов уже не создавалось.

Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внес­ли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудя­щихся были названы Советами народных депутатов, что было бо­лее точным. «Трудящиеся» — более узкое понятие, чем «народ». Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. По­нятие же «народ» включает в себя все категории населения. И по­скольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.

Итоги развития организации государственного единства были подведены Конституцией СССР 1977 г. и созданными на ее базе конституциями союзных и автономных республик. Надо сказать, что общие принципы организации государственного единства, за­фиксированные в новой конституции, мало отличались от тех, ко­торые были закреплены в предыдущем Основном Законе Союза. Тем не менее определенные изменения можно отметить.

Прежде всего изменилось место, на котором стоит в Консти­туции глава о форме государственного единства. Если в Консти­туции 1936 г. о ней говорилось в главе второй, то теперь анало­гичные вопросы трактуются в разделе третьем. Ему предшествует принципиально новый раздел, посвященный проблемам личности.

Такая структура подчеркивает большое внимание Основного За­кона к личности.

Изменилась терминология. В прежней Конституции соответст­вующая глава называлась «Государственное устройство». Этот тер­мин вызывал справедливую критику в науке как неоднозначный. В новой Конституции раздел третий озаглавлен «Национально-го­сударственное устройство СССР». Этот термин полнее отражает содержание проблемы, хотя и не является универсальным для всех государств, ибо, очевидно, не подходит для однонациональных.

В Основном Законе РСФСР 1978 г. аналогичный раздел на­зван «Национально-государственное и административно-террито­риальное устройство РСФСР». Здесь отражено стремление пока­зать федеративный характер Российской Республики ив то же время зафиксировать деление ее преимущественно русской части. Этот дуализм, отсутствие общего термина, трактующего о соотно­шении государства в целом с его частями, говорит о несовершен­стве и новой терминологии.

Статья 70 Конституции Союза характеризует наиболее общие черты конструкции государства. Подчеркивается, что Советский Союз — единое государство. Вместе с тем это федерация, притом в форме союзного государства. Закон выделяет основную цель фе­дерации — разрешение национального вопроса, поскольку гово­рит о многонациональном характере Союза и объединении в нем народностей и наций. Говоря о союзных республиках, Закон от­мечает их советский и социалистический характер, но не называет национальными. Такая трактовка отражала реальное положение вещей: ни одна из существовавших союзных республик не была в полном смысле слова однонациональной. Даже в Армении, где процент титульного (давшего имя республике) населения был наи­более высок, все же 12% составляли неармяне. В некоторых же республиках (Казахстан, Киргизия) титульное население вообще было тогда в меньшинстве.

Названная статья, да и вся Конституция, подчеркивает равно­правие союзных республик. В этом смысле как громадная Россия, так и маленькая Эстония, по населению равная лишь 1% жителей РСФСР, были абсолютно равноправны. На практике, правда, по­лучалось так, что маленькие республики имели как раз больше Преимуществ, например экономических, за счет, соответственно, крупных.

Статья 73 Основного Закона СССР дает перечень прав Союза. В этом отношении он продолжает традицию, установившуюся еще со времен Конституции 1924 г. К компетенции Союза отно­сятся, в частности, определение государственной границы СССР и утверждение изменений границ между союзными республиками, обеспечение единства законодательного регулирования на всем территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик, руководство экономикой страны, включая разработку и утверждение государственных планов эко­номического и социального развития, бюджет, война и мир, орга­низация обороны, руководство Вооруженными Силами, обеспече­ние государственной безопасности, международные отношения, внешняя торговля на основе ее монополии, координация отноше­ний союзных республик с иностранными государствами, контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций союзных республик Конституции СССР.

Конституция, как и прежние основные законы Союза, исходи­ла из идеи сочетания суверенитета Союза с суверенитетом союз­ных республик. Первоначально в проекте Конституции, представ­ленном на всенародное обсуждение, суверенитет союзных респуб­лик не подчеркивался. Однако в ходе обсуждения было выдвинуто настоятельное требование закрепить формулировку о сувереннос­ти членов Союза.

Компетенция союзных республик определялась по тому же принципу, что и прежде, т.е. она не распространялась только на те сферы, которые относились к ведению Союза, вне этих преде­лов союзная республика могла осуществлять любую деятельность.

Конституция Союза содержала специальную главу, посвящен­ную правовому положению союзных республик (гл. 9). В ней в частности, отмечалось, как и раньше, что все союзные республики имеют свои конституции. И действительно, в следующем, 1978 г. нее союзные республики приняли новые основные законы. Как и прежде, они полностью соответствовали Конституции Союза.

Статьей 77 Конституции 1977 г. предусматривалось некоторое расширение хозяйственных прав союзных республик, они могли в определенной степени вмешиваться в управление предприятиями союзного подчинения.

Сохранялся прежний порядок, при котором территория союз­ной республики не может быть изменена без ее согласия (ст. 78). В ходе хозяйственного строительства иногда возникала потреб­ность в изменении границы той или иной союзной республики, с тем чтобы сложившиеся экономические связи были увязаны с по­литическими. Вопросы эти решались обычно безо всяких ослож­нений. Так, например, в 1971 г. понадобилось изменить границу между Узбекской ССР и Казахстаном. Президиумы Верховных Со­ветов обеих республик вошли с представлениями об этом в Вер­ховный Совет Союза, который и утвердил новые рубежи.

Современные авторы говорят о формальном согласии респуб­лик на такого рода изменения²⁰⁶. Однако очевидно, что без нужды границы не менялись, а согласие всегда должно быть формальным, т.е. формализованным в правовом акте, что, как мы видим, и де­лалось.

В новой Конституции сохранилось положение, установлен­ное еще во время Великой Отечественной войны, по которому со­юзные республики имели право внешних сношений. Правда, прак­тически данным правом пользовались лишь Украина и Белорус­сия, но это зависело не от воли Союза, а от зарубежного мира, не хотевшего признавать реальный суверенитет союзных республик. Впрочем, Советский Союз, провозгласив право союзных респуб­лик на внешние сношения и не добившись его международного признания, впоследствии не принимал серьезных мер к тому, чтобы союзные республики активно участвовали в международ­ных отношениях даже с социалистическими государствами.

Тихо и незаметно отпало право союзных республик на военное управление и воинские формирования, провозглашенное в 1944 г. одновременно с правом внешних сношений. Собственно говоря, оно никогда в полной мере и не осуществлялось. Статья 73 Кон­ституции 1977 г. вопросы организации обороны, руководства Во­оруженными Силами отнесла к компетенции Союза. В Конститу­ции РСФСР 1978 г. имелась специальная глава «Внешнеполити­ческая деятельность и защита социалистического Отечества». Од­нако она говорит лишь о том, что все вопросы обороны переданы Союзу. Аналогичные главы имелись и в основных законах других союзных республик.

При обсуждении проектов новых конституций выдвигалось Предложение отказаться от права свободного выхода союзных рес­публик из Союза. Однако такое предложение не было принято на уровне конституционных комиссий.

Конечно, никому в голову не приходило тогда, что право вы­хода может быть когда-нибудь реализовано на практике. Поэто­му в законах не был определен порядок выхода. Некоторые совре­менные авторы считают, что такое положение превращало право выхода в чистую формальность. Думается, что скорей следует го­ворить об известной символичности указанного института, поскольку действительно регламентировать процесс, которого не следовало ожидать, было бы как раз еще большим формализмом.

Основной Закон Союза и большинство конституций республик умалчивают о государственном языке, исходя из старых ленин­ских представлений по этому вопросу. Вместе с тем закавказские республики решили проблему по-своему. Они установили, что язык титульной нации является государственным языком. Правда, одновременно предусматривалась свобода пользования другими языками.

Таким образом, основные законы разграничивали компетен­цию Союза и республик. Однако в них не был предусмотрен ме­ханизм защиты суверенитета республик от возможных посяга­тельств со стороны центра.

Конституция СССР 1977 г. и конституции республик не внес­ли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудя­щихся были названы Советами народных депутатов, что было бо­лее точным. «Трудящиеся» — более узкое понятие, чем «народ». Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. По­нятие же «народ» включает в себя все категории населения. И по­скольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.