Орхусская конвенция

отказавшись от своего предшествующего заявления, и после сдачи на хранение Депозитарию документа о принятии данные поправки к такому приложению вступают в силу для этой Стороны.

Представление поправок к приложениям и их принятие производится в соответствии с общим правилом, описанным в пунктах 1-4 выше. Однако для их вступления в силу Конвенция, как и многие другие международные инструменты, предусматривает упрощенную процедуру. Пункт 5 гласит, что в случае отклонения поправки к приложению Сторона должна в 12-месячный срок после принятия поправки на совещании Сторон уведомить Депозитария в письменном виде о том, что она не может принять данную поправку к приложению. После этого Депозитарий должен уведомить все Стороны о получении им уведомления о непринятии поправки.

В любой момент времени она может решить принять поправки к приложениям, даже если вначале она не могла их принять. После подачи уведомления о принятии, заменяющего собой уведомление о непринятии, поправки немедленно вступают в силу для данной Стороны.

6. По истечение двенадцати месяцев после даты препровождения сообщения Депозитарием, как это предусмотрено в пункте 4 выше, поправка к приложению вступает в силу для тех Сторон, которые не представили уведомление Депозитарию в соответствии с положениями пункта 5 выше, при условии, что не более чем одна третья часть числа Сторон представила такое уведомление.

Поправки к приложениям вступают в силу в более ускоренном порядке по сравнению с поправками к другим частям Конвенции.

Для того чтобы для данной Стороны поправки вступили в силу, ей нет нужды ратифицировать, утверждать или принимать их. Поправка, которая была принята на совещании Сторон, не вступает автоматически в силу только в том случае, если более одной трети Сторон фактически отклоняют ее. Если в течение 12 месяцев со дня препровождения поправки Депозитарием требуемое число уведомлений не представлено, то тогда она вступает в силу для всех тех Сторон, которые не отклонили ее в соответствии с установленной процедурой.

7. Для целей настоящей статьи под «Сторонами, присутствующими и участвующими в голосовании» понимаются Стороны, присутствующие и голосующие «за» или «против».

Пункт 7 означает, что при определении того, было ли обеспечено большинство в три четверти голосов в соответствии с пунктом 3, Стороны, которые воздерживаются или не голосуют по предлагаемой поправке, учитываться не будут.

240

Статья 15

РАССМОТРЕНИЕ СОБЛЮДЕНИЯ

После вступления Конвенции в силу закрепленные в ней обязательства приобретают для Сторон обязательную юридическую силу. Задача и цели Конвенции будут выполнены только в том случае, если каждая Сторона будет соблюдать свои обязательства. Для того чтобы обеспечить достижение целей, поставленных в международных договорах, в них обычно предусматриваются механизмы контроля за ходом их осуществления. Одним из таких механизмов в случае настоящей Конвенции является обязательное представление регулярных докладов об осуществлении в соответствии с пунктом 2 а) статьи 10. Однако в конвенциях могут использоваться и другие, более сложные меры по рассмотрению и облегчению соблюдения. Механизмы рассмотрения соблюдения помогают достичь целей той или иной конвенции и выявить проблемы, с которыми сталкиваются Стороны на раннем этапе ее осуществления. Различные международные соглашения предусматривают разнообразные средства контроля и рассмотрения их соблюдения.

Эффективная стратегия соблюдения содержит три элемента: i) четкие базовые правила, ii) информационная система соблюдения и iii) процедура реагирования в случае несоблюдения169. С учетом того, что Орхусская конвенция – это конвенция природоохранная, которая во многих отношениях похожа на конвенции в области прав человека, примеры такой стратегии можно найти как в той, так и в другой области международного права. На сегодняшний день режимы соблюдения действуют в рамках следующих четырех многосторонних соглашений в области окружающей среды: Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 год), Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 год), Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973 год), и Конвенции об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе (Берн, 1979 год). В области прав человека юридическим инструментом, который можно привести в качестве примера механизма рассмотрения сообщений представителей общественности, является первый Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. Аналогичное положение можно найти в уставе Международной организации труда, разрешающей некоторым представителям общественности непосредственно направлять сообщения в эту организацию в целях обеспечения соблюдения конвенций МОТ. Монреальский протокол 1987 года явился первым природоохранным договором, в рамках которого Стороны приняли официальную процедуру рассмотрения случаев несоблюдения. Такие случаи несоблюдения Монреальского протокола рассматриваются Комитетом по осуществлению и доводятся до сведения совещания Сторон. Это орган правомочен рекомендовать меры по обеспечению полного соблюдения. Наличие такого механизма свидетельствует о том, что сообщения, касающиеся соблюдения, относятся к компетенции совещания Сторон и что в этой связи могут быть приняты меры по обеспечению соблюдения с учетом индивидуальных потребностей данной Стороны. Эти меры могут предполагать помощь в сборе и представлении данных, техническую или финансовую помощь, передачу технологии или информации и подготовку кадров. Избегая обвинений в адрес Сторон, Протокол позволил

241

устранить один из важнейших факторов, сдерживающих процесс направления отчетности самими Сторонами, которые могут сами лучше всего контролировать соблюдение своих собственных обязательств. Аналогичный механизм соблюдения, построенный на основе механизма, действующего в рамках Монреальского протокола, был принят также Сторонами Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.

Сама по себе статья 15 не устанавливает процедуру рассмотрения соблюдения, однако она обязывает делать это совещание Сторон в соответствии с некоторыми параметрами.

В своей резолюции Стороны, подписавшие Конвенцию, настоятельно рекомендовали уделять приоритетное внимание разработке процедуры рассмотрения соблюдения.

Совещания Сторон различных конвенций зачастую принимают решения создать вспомогательные органы по осуществлению и соблюдению. Анализ вопроса, касающегося создания такого органа, помогает понять последствия и толкование статьи 15.

Совещание Сторон определяет на основе консенсуса факультативные меры неконфронтационного, несудебного и консультативного характера для рассмотрения соблюдения положений настоящей Конвенции. Эти меры обеспечивают надлежащее участие общественности и могут включать возможность рассмотрения сообщений представителей общественности по вопросам, относящимся к настоящей Конвенции.

Помимо требований, касающихся рассмотрения осуществления в соответствии с пунктом 2 а) статьи 10, Орхусская конвенция предусматривает способы принятия более сложных, факультативных мер по обеспечению соблюдения Конвенции после ее вступления в силу. Статья 15 обязывает Стороны определить на своем совещании факультативные меры по рассмотрению соблюдения. В порядке исключения, меры по рассмотрению соблюдения должны быть приняты Сторонами на основе консенсуса. Но даже принятые на основе консенсуса, эти меры остаются факультативными. Это позволяет тем Сторонам, которых эти меры устраивают, применять их, в то время как другие Стороны могут сделать это позже по мере укрепления их доверия к этим мерам.

Меры должны носить «неконфронтационный, несудебный и консультативный характер». Эта фраза имеет несколько последствий. Первое заключается в том, что цель процедуры рассмотрения соблюдения заключается не в том, чтобы показать пальцем на те Стороны, которые нарушают Конвенцию, а в том, чтобы признать и проанализировать имеющиеся у них недостатки и провести работу в конструктивном духе с целью оказать им помощь в обеспечении соблюдения. В любом случае, как указывалось выше, эти меры должны предусматривать «надлежащее участие общественности». Например, если совещание Сторон решает учредить комитет по соблюдению, то общественность надлежащим образом будет привлечена к его работе, которая должна носить «неконфронтационный, несудебный и консультативный характер».

Из текста не совсем ясно, относится ли термин «факультативный» ко всей системе мер, касающихся соблюдения, или же схема соблюдения может содержать факультативные

242

элементы. Простая формулировка текста подталкивает скорее к тому, что слово «факультативный» применяется ко всему комплексу мер по рассмотрению соблюдения. Однако с учетом того, что Стороны могут принимать различные меры на основе консенсуса, нельзя в принципе исключать и то, что некоторые из них могут быть факультативными. Поскольку формулировка статьи 15 в значительной мере совместима с обязательным режимом соблюдения, разработанным в рамках Монреальского протокола и Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, мало вероятно, что термин «факультативный» был включен только для охвата тех элементов, которые отличаются от элементов, включенных в эти сложившиеся и принятые режимы. Единственным элементом, который существенно отличается от элементов, предусмотренных Монреальским протоколом и Конвенцией о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, является возможность рассмотрения сообщений представителей общественности по вопросам, связанным с Конвенцией. Независимо от того, какие меры будут разработаны в целях рассмотрения соблюдения, они должны предусматривать надлежащее участие общественности. Однако эти соображения относятся главным образом к процессу разработки мер на основе консенсуса и принятия решения о том, выбирать что-либо из них или нет. Таким образом, какой-либо Стороне будет трудно не принять меры соблюдения, разработанные консенсусом на основе Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и Монреальского протокола. Еще один вопрос, который возникает в этой связи, заключается в том, выбирает ли данная конкретная Сторона вариант, в соответствии с которым эти меры применяются к ней по ее усмотрению (вариант применения), или же вариант, в соответствии с которым эти меры применяются к ней автоматически, если только она не высказывает намерения не быть ими связанной (вариант отказа). С учетом того, что эти меры будут приниматься на основе консенсуса, логичнее считать, что каждая Сторона должна конкретно указать, что она не желает участвовать в системе мер, которые она только что помогала разрабатывать. Это также соответствует желанию, высказанному некоторыми странами в ходе переговоров, о том, что они хотели бы, по крайней мере временно, оставаться вне режима соблюдения. Этот момент как раз и явился одним из основных факторов, обусловивших эту специфичную формулировку. В целом, Сторона, на которую не распространяются конкретные меры по рассмотрению соблюдения, не будет участвовать в решениях, касающихся любых докладов, подготовленных комитетом по соблюдению в отношении этих конкретных мер.

Наиболее новаторской частью статьи 15 является, судя по всему, требование о надлежащем участии общественности. Конкретный характер участия общественности определяет совещание Сторон, однако было бы естественным предположить, что его смысл соответствует определению, содержащемуся в Конвенции (см. пункт 4 статьи 2). Кроме того, статья 15 конкретно предусматривает, что в рамках механизма рассмотрения соблюдения могут также рассматриваться, в качестве одного из элементов всей этой системы, сообщения представителей общественности.

Как правило, контроль за соблюдением Конвенции осуществляется ее Сторонами либо на совещаниях самих Сторон, либо на совещаниях вспомогательных органов или же с помощью международных организаций, но с учетом некоторых значительных исключений. Конвенции Международной организации труда разрешают работодателям и профсоюзным организациям

243

непосредственно участвовать в процессе анализа. Дополнительное соглашение в области окружающей среды в рамках НАФТА включает механизм подачи жалоб гражданами, который позволяет им поднимать вопросы несоблюдения любой из трех Сторон Дополнительного соглашения в области окружающей среды, которые должны решаться специальным органом, созданным в соответствии с данным Соглашением.

Средства рассмотрения соблюдения могут включать отчетность, выяснение фактов и исследования, а также механизм рассмотрения жалоб. Отчетность имеет целью дать Сторонам и общественности возможность изучить и оценить воздействие данного договора и проконтролировать ход его осуществления. Выяснение фактов и исследования дают возможность непосредственно собирать нужную информацию. Механизм рассмотрения жалоб дает возможность Сторонам, а в некоторых случаях и общественности, поднимать вопросы несоблюдения перед официальным органом, который в свою очередь может принять соответствующие меры реагирования, включая меры технической помощи.

Что касается международных учреждений, то их роль не ограничивается пассивным восприятием информации. Во многих случаях возможности, которые у них есть в плане выяснения фактов и проведения исследований, обеспечивают необходимую научную основу для принятия мер и разработки политики. Они могут также взять на себя функцию независимой проверки информации, представляемой Сторонами.

244

Статья 16

УРЕГУЛИРОВАНИЕ СПОРОВ

Статья 16 предусматривает способы урегулирования споров между Сторонами Конвенции. Она не предусматривает механизмов разрешения споров между представителями общественности или НПО и Сторонами. Любой спор, возникающий в связи с Конвенцией, должен быть урегулирован в соответствии с ее положениями. Предусмотренные в ней средства

– это обычные средства, принятые в международном праве. Они включают обязательные и необязательные процедуры. Статья 16, как и аналогичные положения других природоохранных конвенций, предусматривает принудительное урегулирование споров только в тех случаях, когда Сторона конкретно соглашается на то, чтобы быть связанной решением, принятым в порядке урегулирования спора.

1. При возникновении спора между двумя или более Сторонами относительно толкования или применения настоящей Конвенции они стремятся к отысканию решения путем переговоров или любым другим способом урегулирования споров, приемлемым для участвующих в споре сторон.

Пункт 1 соответствует общепринятой международной практике урегулирования споров. Стороны должны сначала попытаться использовать неконфронтационные процедуры, такие, как переговоры, посредничество или примирение. Эта концепция находит также отражение в статье 15, касающейся процедур рассмотрения соблюдения положений Конвенции.

1. При подписании, ратификации, принятии, утверждении настоящей Конвенции или при присоединении к ней или в любой момент после этого Сторона может направить Депозитарию письменное заявление о том, что в отношении спора, который не был разрешен в соответствии с положениями пункта 1 выше, она признает одно или оба из следующих средств урегулирования спора в качестве обязательных в отношении любой Стороны, принимающей на себя такое обязательство:

а) передача спора в Международный Суд;

b)арбитраж в соответствии с процедурой, установленной в приложении II.

Если спор не разрешен в соответствии с пунктом 1, то Сторона может направить письменное заявление на имя Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о том, что она признает урегулирование спора путем арбитража или в Международном Суде в качестве обязательного средства урегулирования. Результаты обязательного средства урегулирования спора будут носить обязательный характер для любых Сторон, которые приняли это средство урегулирования спора.

Сторона может передать спор на арбитражное разбирательство или представить его в Международный Суд или же на арбитражное разбирательство и в Суд. Процедура

245

арбитражного разбирательства изложена в приложении II к Конвенции и рассматривается ниже. Процедуры рассмотрения дел в Международном Суде, которые получили дальнейшее развитие в ходе его судебной практики, изложены в Статуте Международного Суда.

Принимая решения о том, куда передать спор – в Международный Суд или в арбитражный трибунал, Стороны могут пожелать рассмотреть ряд практических вопросов. Как правило, Международный Суд представляет собой незыблемую систему с четко отработанной процедурой, в то время как стороны в арбитражном разбирательстве устанавливают свои собственные правила процедуры (каковыми в случае Орхусской конвенции являются правила, указанные в приложении II), которые могут быть изменены в интересах данного дела и с соблюдением применимых норм международного права. Международный Суд насчитывает в своем составе 15 судей, специализирующихся в области публичного международного права, которые в ряде случаев имеют опыт рассмотрения природоохранных дел. Что же касается арбитражного суда, то он избирается специально для данного конкретного случая. Арбитры могут специализироваться в вопросе, который является предметом рассмотрения, а также в вопросах культуры и права стран, которые являются сторонами спора. Как правило, у Международного Суда есть очень много дел, которые ожидают своего часа, поэтому новые дела занимают свое место в очереди. До вынесения постановления по делам может пройти от 4 до 5 лет и даже больше. Стороны спора могут ознакомиться с регистром Суда, чтобы получить представление о том, сколько может пройти времени до того, как их дело будет рассмотрено. В случае же арбитражного разбирательства у них будет возможность в большей степени контролировать соблюдение графика. Арбитражные суды учреждаются в каждом конкретном случае. В соответствии с Конвенцией, время разбирательства определяется конкретными сроками, указанными в приложении II, и потребностями самого дела. Судебные издержки в случае разбирательства в Международном Суде будут ниже, чем в случае арбитража, поскольку Стороны арбитражного разбирательства должны платить арбитрам, в том числе путевые и другие расходы. Международный Суд проводит заседания в собственных служебных помещениях, а работающие в нем судьи получают зарплату.

3. Если стороны спора приняли оба средства урегулирования спора, указанные в пункте 2 выше, то спор может быть передан только в Международный Суд, если только стороны не договорились об ином.

Если обе стороны заявили в письменном виде, что они признают оба варианта обязательного урегулирования спора, т.е. арбитраж и Международный Суд, то приоритет отдается Международному Суду. Однако если стороны спора решили представить дело на арбитражное разбирательство, они должны однозначно заявить, что они согласны на такой вариант.

246

Статья 17

ПОДПИСАНИЕ

Настоящая Конвенция открыта для подписания в Орхусе (Дания) 25 июня 1998 года, а затем в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций в НьюЙорке до 21 декабря 1998 года государствами – членами Европейской экономической комиссии, а также государствами, имеющими консультативный статус при Европейской экономической комиссии в соответствии с пунктами 8 и 11 резолюции 36 (IV) Экономического и Социального Совета от 28 марта 1947 года, и региональными организациями экономической интеграции, созданными суверенными государствами – членами Европейской экономической комиссии, которым их государства-члены передали полномочия в отношении вопросов, регулируемых настоящей Конвенцией, включая полномочия заключать договоры, касающиеся данных вопросов.

Статья 17 устанавливает процедуру подписания Конвенции ее будущими Сторонами. Подписание той или иной конвенции играет, в частности, определенную роль в официальном признании согласованного текста. (См. комментарий к статье 22.) Подписание производится должным образом уполномоченными представителями государства или региональной организации экономической интеграции. Региональная организация экономической интеграции представляет собой организацию, созданную суверенными государствами данного региона. Для того чтобы такая организация могла стать Стороной Конвенции, ее государствачлены должны передать ей компетенцию в отношении некоторых вопросов, регулируемых настоящей Конвенцией, при этом данная организация должна быть надлежащим образом уполномочена, в соответствии с ее внутренними правилами процедуры, подписывать, ратифицировать, принимать или утверждать Конвенцию или присоединяться к ней. В пункте 2 d) статьи 2 Конвенции конкретно указаны учреждения региональных организаций экономической интеграции, о которых говорится в статье 17, как подпадающие под определение государственного органа. Европейское сообщество (ЕС) – наиболее известный пример региональной организации экономической интеграции, однако аналогичные структуры возникают также и в других частях мира. Подписывая Конвенцию, ЕС сделало заявление, которое предусматривается пунктом 5 статьи 19 в случае ратификации, принятия, утверждения или присоединения (см. приложение II).

Подписание той или иной конвенции не имеет обязательной силы для потенциальной Стороны, если конвенция нуждается в ратификации. Однако, в соответствии с Венской конвенцией о праве договоров (статья 17), после подписания страной данной конвенции она обязана воздерживаться от действий, которые могли бы нанести ущерб предмету и цели конвенции. Предмет и цель Орхусской конвенции изложены, в частности, в ее преамбуле и в статье 1.

По прошествии периода, в течение которого Конвенция открыта для подписания, любая потенциальная Сторона, которая намерена участвовать в Конвенции, должна пройти процедуру присоединения, предусмотренную в пункте 2 статьи 19.

247

После принятия Конвенции в Орхусе 25 июня 1998 года ее подписали 36 будущих Сторон. К 21 декабря 1998 года – дате завершения периода подписания – Конвенцию подписало 40 будущих Сторон (39 государств и одна региональная организация экономической интеграции).

248

Статья 18

ДЕПОЗИТАРИЙ

В качестве Депозитария настоящей Конвенции выступает Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций.

Депозитарий конвенции выполняет важные официальные функции. Он, в частности, является хранителем и источником информации о конвенции и ее статусе (подписанные экземпляры, хранение инструментов о ратификации, принятии, утверждении или присоединении, вступлении в силу и т.д.).

Депозитарием Орхусской конвенции, как и в случае многих других договоров, является Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций. Конвенция возлагает на Генерального секретаря функции, касающиеся, в частности:

•утверждения и принятия поправок (статья 14);

•урегулирования споров (статья 16);

•вступления в силу Конвенции и выхода из нее (статьи 19 и 21); и

•хранения Конвенции (статья 22).

В настоящее время обычная практика заключается в назначении депозитарием компетентного органа либо международной организации, либо государства, в рамках которого проходили переговоры. В данном случае переговоры проходили под эгидой Европейской комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН), поэтому было логично назначить Депозитарием Орхусской конвенции Генерального секретаря Организации Объединенных Наций.

Функции депозитария определяются самим договором. Правила обычного международного права, кодифицированные в статьях 76-80 Венской конвенции о праве договоров 1969 года, заполняют любые имеющиеся пробелы. Как правило, функции депозитария носят международный характер, поэтому в процессе их выполнения депозитарий обязан действовать беспристрастно. Кроме того, депозитарий хранит подлинник текста договора и относящиеся к нему документы (подписи, ратификации, присоединения, оговорки, уведомления и другие сообщения). В эти функции может также входить контроль и наблюдение, когда необходимо проверить, представлены ли документы в надлежащей форме и выполнены ли условия, необходимые для вступления в силу данного инструмента. Подтверждение копий подлинных текстов, подготовка перевода текста и исправление ошибок в соответствующих документах – дополнительные функции, кодифицированные в Венской Конвенции. Если между какой-либо Стороной и депозитарием возникают разногласия по поводу выполнения им своих функций, то депозитарий должен довести этот вопрос до сведения других Сторон.

249