3.2. Межбюджетные отношения

 

Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между федеральными органами РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

 

В настоящее время можно выделить несколько проблем межбюджетных отношений в РФ:

не в полной мере обоснованы и закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы;

недостаточно внимания уделяется вопросу совершенствования форм финансовой помощи;

отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов;

не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах;

широкое распространение практики принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников их покрытия;

низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов федерации.

 

Итак, взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений.

 

Межбюджетные отношения также можно определить как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В соответствии с международной практикой, под межбюджетными отношениями понимаются также взаимоотношения между органами управления разных уровней по поводу распределения расходных полномочий, налоговых поступлений и безвозмездных финансовых перечислений в целях создания равных исходных условий на каждом уровне бюджетной системы для формирования сбалансированных бюджетов. При этом принимаются в расчет задачи и функции, возлагаемые на органы управления, и имеющийся в их распоряжении налоговый потенциал. Для органов государственной власти межбюджетные отношения служат инструментом, позволяющим осуществлять и регулировать выработанную ими социальную и экономическую политику.

 

Разграничение доходов и расходных обязательств между бюджетами производится в соответствии с компетенцией или полномочиями, возложенными на каждый уровень управления.

 

Под предметами ведения органа власти данного уровня в бюджетных вопросах следует понимать определенную сферу бюджетных отношений, которые определяются их бюджетными полномочиями.

 

Бюджетные полномочия — это установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (табл. 7).

 

Таблица 7. Бюджетные полномочия органов власти

 

Исполнительные органы власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований)	Законодательные (представительные) органы власти
Составление проекта бюджета	Рассмотрение проекта бюджета
Разработка и утверждение методики распределения и (или) порядок предоставления межбюджетных трансфертов	Утверждение проекта бюджета
Исполнение бюджета	Осуществление последующего контроля за исполнением бюджета
Обеспечение управления государственным (муниципальным) долгом	Утверждение отчета об исполнении бюджета
Составление бюджетной отчетности и представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов	Формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов

 

 

Исполнительные органы власти имеют право создавать свои резервные фонды в отличие от законодательных (представительных), которым запрещено это делать. В Российской Федерации наряду с разными полномочиями законодательных и исполнительных органов власти у органов власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в соответствии со структурой устройства государства также различные бюджетные полномочия. Высшие государственные органы власти обязаны обеспечить политический и экономический суверенитет государства. Достижение этой цели обеспечивается следующими бюджетными полномочиями:

установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за их исполнением, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, их утверждение и исполнение, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об их исполнении, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов и др.

 

Кроме прочего федеральные власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений, устанавливают основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, формируют и исполняют федеральный бюджет.

 

Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации обусловлена необходимостью решения социально-экономических задач на территории соответствующего региона. Для этой цели органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:

устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, их утверждения и исполнения, осуществления контроля за исполнением, составления и утверждения отчета об их исполнении и осуществляют эти процедуры;

определяют порядок установления и исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

устанавливают нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;

устанавливают порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации и т.п.

 

Органы власти субъектов Федерации самостоятельно, но в рамках федерального законодательства осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на своей территории, определяют объемы финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию региона. В пределах имеющихся средств они могут увеличивать расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, культурно-массовых мероприятий и другие цели.

 

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета о его исполнении и осуществление этой процедуры;

установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов и их предоставление;

осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету, и т.п.

 

Компетенция исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований обусловлена решением социально-экономических задач, стоящих перед муниципальным образованием. Бюджетные права исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований обеспечивают им возможность самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов и дополнительными доходами. Полный список бюджетных полномочий приведен в ст. 7-9 БК РФ.

 

Бюджетные полномочия государственных органов власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований определяются через правовые нормы. Их четкое разграничение является первым шагом к реализации межбюджетных отношений. Для достижения наибольшего экономического и социального эффекта полномочия по осуществлению расходных обязательств должны быть максимально приближены к той административно-территориальной единице, в интересах которой они осуществляются. Причем расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами. В Налоговом кодексе Российской Федерации (далее — НК РФ) и БК РФ заложено разграничение доходов, которые должны поступать полностью или в твердой фиксированной доле в соответствующие бюджеты. Например, по действующему законодательству за бюджетами субъектов Российской Федерации закреплен налог на имущество предприятий, за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц. Однако размеры закрепленных налоговых и неналоговых видов доходов зачастую не соответствуют потребностям в денежных средствах территорий, поэтому возникает необходимость перераспределения доходов между уровнями. Увеличение доходной части региональных, местных бюджетов может осуществляться с помощью межбюджетных трансфертов.