упрощенным. При определении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти.

Глава 5. ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

Статья 94

Комментарий к статье 94

1.Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

2.Как следует из статьи 94 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 1 и 5, представительным и законодательным органом РФ именно как федеративного государства является парламент в целом, то есть Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы. Проведение же выборов в Государственную Думу на основе единой нормы представительства, без исключения, предусмотренного оспариваемым положением, привело бы к тому, что субъекты РФ с малочисленным населением не были бы представлены в этой палате парламента. В результате под вопрос были бы поставлены принцип равноправия субъектов РФ, составляющий одну из основ ее конституционного строя, а также представительный характер Государственной Думы.

Из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, что все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, причем независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа РФ, то есть представителем народа в смысле статьи 3 Конституции РФ (см. Постановление от 17 ноября 1998 года N 26-П).

3.В соответствии со статьями 71 (пункт "з"), 76(часть 1), 94, 106 (пункт "а") и 114 (пункт "а" части 1) Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент РФ принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы государственных доходов и расходов и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей (см. Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П).

Статья 95

Комментарий к статье 95

Цель установления в статье 95 Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа РФ (см. Постановление от 12 апреля 1995 года N 2-П).

Статья 97

Комментарий к статье 97

Вопрос о порядке назначения министров является подчиненным по отношению к принципу разделения властей, заложенному в Конституции, а также в нормах законов о выборах народных

депутатов и статусе народных депутатов. Именно этот принцип обусловливает несовместимость поста министра со статусом народного депутата РФ.

Решая проблему досрочного прекращения депутатских полномочий, следует исходить из того, что лица, входящие в состав Правительства РФ, не могут быть народными депутатами РФ согласно принципу разделения властей независимо от порядка их назначения. При этом народные депутаты не лишаются депутатских полномочий - их полномочия досрочно прекращены.

В связи с тем что полномочия народного депутата РФ прекращаются, а не приостанавливаются, депутатский мандат этому лицу не восстанавливается и в случае, если он покинет пост министра (см. Постановление от 26 февраля 1993 года N 4-П).

Статья 98

Комментарий к статье 98

1. Постановление от 20 февраля 1996 года N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 9. Ст. 828).

Правовые категории в Постановлении.

Статус парламентария; неприкосновенность личности; депутатская неприкосновенность (парламентский иммунитет); полномочия палат Федерального Собрания; полномочия Генерального прокурора РФ; уголовная и административная ответственность; освобождение от обязанности давать свидетельские показания.

Заявитель.

Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения.

Положения статей Федерального закона от 8 мая 1994 года, которые предусматривают: (а) невозможность привлечения депутатов к уголовной или административной ответственности и проведения допроса, ареста и обыска без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания (часть первая статьи 18); (б) внесение Генеральным прокурором РФ представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия (часть вторая статьи 20); (в) распространение депутатского иммунитета на жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые парламентарием средства связи, а также на принадлежащие ему документы (часть вторая статьи 18); (г) предоставление парламентарию права на отказ от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей (статья 19).

Позиция заявителя.

Оспоренные положения устанавливают более широкий перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, чем указанный в статье 98 Конституции РФ.

Итоговый вывод решения.

Оспоренные положения статей 18 (часть первая) и 20 (часть вторая) Федерального закона соответствуют Конституции РФ в отношении действий по осуществлению депутатской деятельности, но не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 15 (часть 1), 19 (часть 1), 52 и 98, применительно к действиям, не связанным с осуществлением депутатской деятельности.

Часть вторая статьи 18 и статья 19 Федерального закона соответствуют Конституции РФ. Мотивы решения.

Неприкосновенность (парламентский иммунитет) - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности, которая по своему содержанию является гарантией более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет

публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт парламентского иммунитета. Даже если в ходе осуществления своей деятельности депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности.

В связи с этим оспоренные законоположения о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности, а также о внесении Генеральным прокурором РФ представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия признаны конституционными.

Вместе с тем законодатель не может игнорировать общий смысл и цели правового института депутатской неприкосновенности. Неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных статьей 98 Конституции РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК РФ, КоАП без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. В соответствии с этим Конституционный Суд счел положения статей 18 (часть первая) и 20 (часть вторая) Федерального закона применительно к действиям, не связанным с осуществлением депутатской деятельности, не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения препятствуют возбуждению уголовного дела, проведению дознания и предварительного следствия, досудебному производству по административным правонарушениям. Применение таких мер, как задержание, арест, обыск, личный досмотр, в любом случае и независимо от стадии процесса производится в соответствии с требованиями статьи 98 Конституции РФ.

Неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной неприкосновенностью, а распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Из рассмотрения во взаимосвязи положений статей 51 и 98 Конституции РФ был сделан вывод, что парламентарий вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им депутатских обязанностей. Однако данное право не допускает расширительного толкования и отказа от дачи свидетельских показаний об обстоятельствах, не связанных с осуществлением им депутатской деятельности, но необходимых в интересах правосудия.

2. Отсутствие в статье 450 УПК РФ прямого указания на согласие соответствующей палаты Федерального Собрания как на обязательное условие применения в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы домашнего ареста не может, однако, расцениваться как обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии необходимости получения такого согласия в случае применения к этим лицам данной меры пресечения (см. Постановление от 29 июня 2004 года N 13-П).

Статья 99

Комментарий к статье 99

Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, определяется в статье 99 (часть 1) Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы

гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном статьей 111 Конституции РФ, также одновременно с назначением Председателя Правительства РФ) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено статьей 109 (часть 2) Конституции. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент РФ в свою очередь вправе созвать заседание вновь избранной Государственной Думы не ранее чем на тридцатый день после ее избрания (статья 99 (часть 2) Конституции РФ).

Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется, кроме того, невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными статьей 109 Конституции РФ запретами на роспуск Государственной Думы в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции (часть 3); с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4); в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (часть 5). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента РФ (статья 92 (часть 3) Конституции РФ) (см. Постановление от 11 ноября

1999 года N 15-П).

Статья 101

Комментарий к статье 101

Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 29. Ст. 2860).

Правовые категории в Постановлении.

Федеральный бюджет и контроль за его исполнением; статус военнослужащих; право граждан на социальное обеспечение; право граждан участвовать в управлении делами государства; компетенция Конституционного Суда РФ.

Заявители.

Группа членов Совета Федерации (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ), гражданин А.В. Жмаковский (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ).

Предмет рассмотрения.

Нормы бюджетных законов, которыми приостанавливается действие положений Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", предусматривающих ее полномочие по оперативному контролю за исполнением федерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, а также нормы данных законов и приложений к ним, приостанавливающие выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях.

Позиция заявителей.

Группа членов Совета Федерации утверждает, что оспариваемые нормы, приостанавливающие действие положений Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", препятствуют реализации Федеральным Собранием конституционного права осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета и тем самым ограничивают право граждан участвовать в управлении делами государства и получать информацию по вопросам,

непосредственно затрагивающим их права и свободы, а потому не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 3 (часть 2), 15 (часть 4), 24 (часть 2), 32 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).

Гражданин А.В. Жмаковский полагает, что оспариваемые законоположения нарушают условия контракта, заключенного им с Министерством обороны РФ, отменяют и умаляют права и свободы человека и гражданина, не обеспечивают социальную защиту граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, не гарантируют право каждого на жилище, а потому противоречат Конституции РФ, ее статьям 2, 7 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18, 39, 40, 45 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).

Итоговый вывод решения.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 71 (пункт "з"), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт "а"), оспоренные нормы, касающиеся приостановления полномочий Счетной палаты.

Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и 2), нормы, приостанавливающие выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или невозможности временного размещения этих граждан в других жилых помещениях; этим не исключается правомочие Федерального Собрания - при соблюдении требований Конституции РФ и настоящего Постановления - приостанавливать посредством федерального закона о федеральном бюджете действие отдельных положений федеральных законов, связанных с расходами РФ.

Мотивы решения.

(а) По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции РФ и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Федеральный закон о федеральном бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более лишать их юридической силы.

Из статьи 101 (часть 5) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "з"), 94, 102 (пункт "и" части 1), 103 (пункт "г" части 1) и 106 (пункт "а") следует, что определение организации, полномочий и порядка деятельности Счетной палаты, в том числе по вопросам оперативного контроля за ходом исполнения федерального бюджета и представления Федеральному Собранию соответствующих отчетов, не относится к вопросам, составляющим предмет регулирования федерального закона о федеральном бюджете.

(б) Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривает ряд государственных гарантий и компенсаций, в том числе для тех граждан, которые увольняются, прослужив длительное время, с военной службы и не имеют при этом жилища или нуждаются в улучшении жилищных условий. Федеральный законодатель, как следует из статей 59 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "е", "з"), 37 (часть 3), 40 и 55 (часть 3) Конституции РФ, может, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией РФ целей и ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила, касающиеся условий возникновения и порядка реализации данных прав (в том числе посредством временного регулирования), в частности в связи с недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на обеспечение жильем граждан, увольняющихся с военной службы.

При внесении подобных изменений должны соблюдаться положения Конституции РФ, из которых вытекает, что в России, как в правовом и социальном государстве, осуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе социальных прав, основано на принципах справедливости и равенства, а также положения, запрещающие издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55), и положения, устанавливающие, что ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55).