2.2. Бюджет и бюджетное устройство

\ Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном^субъ-ектов федерации)! и местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями и организациями,

30

а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов.'

\ Бюджет является формой образования и расходования де­нежных средств для обеспечения функций органов государст­венной власти. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюд­жете необходимо для успешной реализации финансовой поли­тики государства.¹

v Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными зве­ньями, организацию и принципы построения бюджетной си­стемы принято называть оюджетным устройством, i

Федеральные, региональные и местные органы государст­венной власти и управления посредством бюджетных отноше­ний получают в свое распоряжение определенную часть пере­распределяемого национального дохода, которая направляет­ся на строго определенные цели в зависимости от разграничения функций между уровнями управления.

Бюджетная система\РФ'состоит из трех звеньев:

• федерального бюджетам РФ;

• бюджетов национально-государственных и администра­ тивно-территориальных образований, называемых бюджета­ ми субъектов! Федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся: республиканские бюджеты! республик* в со­ ставе РФ, \ бюджеты краевые, областные, автономных обра­ зований, а также городские бюджеты! Москвы и Санкт-Пе­ тербурга;

• местных бюджетов.»

^ Бюджетная система призвана играть важную роль в ре­ализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой." При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учи­тывать происходящие в настоящее время изменения в практи­ке перераспределения финансовых ресурсов. Это перераспреде­ление все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из спроса на них и их предложения. Поэтому государственное финансовое регулирование рыночных отно­шений должно усиливаться через системы: налоговую, финан­совых санкций и льгот. Особенно важно обеспечивать над­лежащее выполнение (своевременное и в полном объеме) фи­нансовых обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами.

В последние годы в условиях создания Российского госуда­рства, развития рыночных отношений, многообразия форм собственности, усиления самостоятельности регионов произо-

31

шли принципиальные изменения и в бюджетном устройстве. В соответствии с действующим законодательством стали са­мостоятельными: республиканский бюджет РФ (он получил название федерального бюджета), республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально-государствен­ных и административно-территориальных образований. Это значит, что бюджеты вышестоящих уровней управления пере­стали включать доходы и расходы бюджетов нижестоящих уровней управления. Для обеспечения самостоятельности бюд­жетов и автономного функционирования им установлены со­бственные источники доходов и предоставлено право опреде­лять направления их использования и расходования. Одновре­менно совершенствуется механизм бюджетных взаимоотноше­ний между уровнями власти.

Сегодня бюджетная система России состоит из федераль­ного бюджета, 21 республиканского бюджета республик в со­ставе РФ, 56 краевых и областных бюджетов, включая одну автономную область, городских бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. Един­ство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бю­джетной документации, взаимодействие бюджетов всех уров­ней и согласование принципов бюджетного процесса.

* Бюджетный процесс представляет собой регламентирован­ную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, у

>Его составной частью является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.»

Свод бюджетов в целом по РФ или соответствующей тер­ритории носит название консолидированных бюджетов. Такой объединенный бюджет законодательными органами не утвер­ждается и используется для аналитических и статистических целей.

"* Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет органам государственной власти и управле­ния иметь финансовую базу для реализации своих полномо­чий. При этом очень важно, чтобы доходная и расходная части бюджетов по своему составу находились в полном соответст­вии с разграничением функций органов государственной вла­сти по уровням управления, а проблема бюджетных взаимоот­ношений центра и регионов успешно решалась.\ Дел о в том что

32

роль региональных и местных органов власти в регулировании экономических процессов и решении социальных проблем зна­чительно возросла, их функции существенно расширились. В условиях перехода к рыночной экономике меняются направ­ления вложений бюджетных средств и методы бюджетного

воздействия.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджет­ной классификации, в которой выделяются целевые направле­ния государственной деятельности, вытекающие из основных функции государства. Это четко просматривается на перечне расходов федерального бюджета, приведенном в табл. 2.1.

В зависимости от влияния на процесс расширенного восп­роизводства бюджетные расходы делятся на текущие (на обес­печение текущих потребностей) и капитальные (на инвестици­онные нужды и прирост запасов).

33

С целью дополнительной инвестиционной поддержки про­изводства в составе федерального бюджета в 1997 г. был образован Бюджет развития. В соответствии с Законом РФ «О федеральном бюджете Российской Федерации на 1997 год» (статья 84) Бюджет развития является специальным инст­рументом государственного стимулирования привлечения в дополнение к средствам федерального бюджета средств част­ных инвесторов и инвестиционных институтов на реализацию инвестиционных проектов, обеспечивающих структурную пе­рестройку экономики. Средства Бюджета развития использу­ются на конкурсной, возвратной, срочной и платной основах. Средства Бюджета развития формируются из связанных иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ, ин­вестиционных кредитов Мирового банка реконструкции и раз­вития и Европейского банка реконструкции и развития, а так­же средств из источников внутреннего заимствования. Общая

3-

Таблица 2.1 Расходы федерального бюджета на 1998 г.

34

(по разделам функциональной классификации)

сумма источников формирования Бюджета развития на 1998 г. составляет 16380,4 млн руб.

\ Бюджетная классификация представляет собой обеспечение адресного выделения финансовых ресурсов, с ее помощью решается проблема, кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из федерального бюджетам Поэтому пере­численные в табл. 2.1 расходы федерального бюджета на 1997 г. конкретизированы по направлениям, получателям средств и целям в приложениях к федеральному бюджету.

\ Бюджетная классификация должна обеспечивать воз­можность экономического анализа государственных расхо-довл С этой целью в декабре 1994 г. Минфин РФ направил финансовым органам, казначействам, министерствам и ведо­мствам «Указания по применению экономической классифика­ции расходов бюджетов в Российской Федерации». Согласно экономической классификации все затраты разграничиваются в соответствии с предметной (экономической) структурой бю­джета, т. е. по направлениям расходования (на оплату труда государственных служащих, капитальные вложения в основ­ные фонды, выплату различных субсидий и т. д.).

Расходы государства в сфере материального производства занимают наибольшую долю в расходной части как федераль­ного бюджета, так и бюджетов субъектов федераций и мест­ных бюджетов. Могут выделяться бюджетные расходы на выполнение целевых общегосударственных или региональных программ. Так, в федеральном бюджете на 1998 г. предусмот­рены значительные затраты на конверсию оборонной промы­шленности.

Состав затрат на социально-культурные мероприятия включают ассигнования на образование и науку, здравоох­ранение и физическую культуру, на культуру и искусство, средства массовой информации, на реализацию социальной политики.

Размер бюджетных ассигнований на оборону зависит от международной обстановки, проводимой политики и экономи­ческих возможностей государства.

v Расходы на управление включают бюджетные ассигнова­ния на содержание органов государственной власти и управле­ния, суда и прокуратуры, правоохранительных органов.'

В приложениях к федеральному бюджету на 1998 г. некото­рые его разделы конкретизированы по направлениям, получа­телям средств и целям, приводится перечень федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 1998 г. В приложении 3 представлена Федеральная адресная инвестиционная программа на 1998 г.

3* 35

Среди других расходов федерального бюджета особое ме­сто занимают затраты по текущему обслуживанию государст­венного внутреннего и внешнего долга. Они возникают при использовании государственного кредита для покрытия бюд­жетного дефицита (его появление связано с превышением бюд­жетных расходов над его доходами). Это значит, что государ­ство становится заемщиком финансовых средств у населения, банков и предприятий (внутренний государственный долг) или у другого государства, или международных финансовых ор­ганизаций (внешний государственный долг). Формами привле­чения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обяза­тельств и различные займы (Центрального банка РФ, коммер­ческих банков, внебюджетных фондов и т. д.).

В соответствии с Законом Российской Федерации «О государ­ственном внутреннем долге Российской Федерации» в целях активного привлечения средств населения для финансовой ста­билизации российской экономики и обеспечения гарантий со­хранности сбережений населения с сентября 1995 г. поступили в обращение облигации государственного сберегательного займа. Срок обращения каждой серии займа составляет один год. Процентный доход, начисляемый к номинальной стоимо­сти облигаций сберегательного займа, превышает уровень до­ходности по другим видам государственных ценных бумаг.

\В составе доходов и расходов федерального бюджета 1998 глв соответствии с законом о нем выделены следующие целевые бюджетные фонды: а

Федеральный дорожный фонд\ Российской Федерации;

Фонд развития таможенной системы! РФ;

Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;!

Фонд развития Федеральной пограничной службы РФ;

Фонд^Министерства\РФ\по атомной энергии;

Федеральный фонд Государственной налоговой службы | РФ\ и Федеральной службы налоговой полиции[РФ.

Федеральный экологический фонд\РФ;

Государственный фонд борьбы с преступностью.? ¹ Целевые бюджетные фонды гарантируют с большей надеж­ностью их использование по назначению.\

С переходом на рыночные отношения меняется не только система бюджетного финансирования и расходная часть бюд­жета, но и его доходная часть (табл. 2.2).

При переходе к рыночным отношениям доходная часть бюджета формируется в основном из налогов.

Налоговые доходы — это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета.

36

1998 г.

Таблица 2.2 Налоговые доходы федерального бюджета на

Виды налоговых расходов	Сумма, млн руб.
Налог на прибыль (доход) предприятий и организа­ций Налог на добавленную стоимость Акцизы Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностран­ной валюте Платежи за пользование природными ресурсами Таможенные пошлины Лицензионные сборы Прочие налоги, пошлины и сборы	48140,6 141270,2 78700,4 1924,6 8448,4 27091,5 400,0 1000,0
Всего 374649,5

Через налоговые платежи мобилизуются денежные средст­ва в распоряжении органов государственной власти. В соответ­ствии с Законом Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» налоги подразделяются на прямые, которые платит непосредственно налогоплательщик (например, налог на прибыль с юридических лиц и подоход­ный налог с физических лиц), и косвенные, оплачиваемые потребителем товаров и услуг (например, налог на добавлен­ную стоимость и акцизы), поскольку они входят в цену этих

товаров и услуг.

Ведущее место среди налоговых доходов федерального бю­джета занимает налог на добавленную стоимость. Вместе с таможенными пошлинами и налогом на прибыль он превы­шает две трети налоговых доходов федерального бюджета.

Среди неналоговых доходов федерального бюджета на 1998 г, главными являются доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, от реализации государственных запасов и доходы от внешнеэкономической деятельности, а также доходы от имущества, находящегося в федеральной собственности, в том числе прибыль Централь­ного банка Российской Федерации.

37

Кроме того, в доходах федерального бюджета учитываются средства целевых бюджетных фондов, за счет которых финан­сируется значительная часть социальных расходов.

Налоги и сборы являются основными источниками фор­мирования федерального, региональных и местных бюджетов.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится про­ект Налогового кодекса, который определяет концепцию нало­говой политики государства. Им предусматривается разделение полномочий в системе налогообложения федеральных, реги­ональных и местных органов власти. При этом существенно сокращается без ущерба для казны общее количество налогов.

Налоги, поступающие в соответствующие бюджеты, назы­ваются закрепленными доходами. Кроме того, нижестоящему бюджету для покрытия его расходов из вышестоящего бюд­жета могут перечисляться сверх закрепленных за ним доходов

шх

дополнительные средства в различных формах. Они называ-ются регулирующими доходами.

Регулирующие доходы позволяют региональным и мест­ным органам власти иметь необходимые для выполнения их функций финансовые ресурсы, сбалансировать доходную и расходную части бюджетов.

При утверждении федерального бюджета устанавливаются ставки отчислений от соответствующих федеральных налогов и доходов в бюджеты субъектов РФ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов федерации. В 1998 г. этот фонд формируется за счет 14% общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключени­ем доходов от таможенных пошлин, таможенных сборов и иных таможенных платежей, а также доходов целевых бюд­жетных фондов.

Данный фонд предназначен для оказания финансовой по­мощи (трансфертов) регионам, имеющим душевой бюджет­ный доход ниже среднедушевого по всем субъектам Федера­ции. Такие регионы получают статус «нуждающихся в под­держке». Если же и с учетом предоставляемого трансферта не хватает средств для покрытия предстоящих расходов (без ка­питальных вложений), то таким регионам устанавливается статус «особо нуждающихся в поддержке». В этом случае регионам предусматривается дополнительная помощь.

Передаваемые средства вышестоящего бюджета, использу­емые на финансирование целевого мероприятия, называются субвенциями. Инвестиции и другие капитальные расходы про-изводятся за счет средств федерального бюджета, когда их значимость выходит за рамки региональных интересов.

38

Решение проблемы налогового федерализма состоит в оп­тимальном сочетании интересов РФ, регионального и мест­ного уровней. Поэтому принципы формирования межбюджет­ных отношений между Федерацией и ее субъектами следует распространить и на взаимоотношения между региональными и местными бюджетами.

Созданию правовых гарантий финансовой самостоятель­ности муниципальных образований способствует Федеральный закон, принятый Государственной Думой 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации»^. Закон, в частности, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресу­рсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Каждое муниципальное об­разование в соответствии с законом имеет собственный бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъ­екта Российской Федерации. Тем самым местные бюджеты наделяются гарантированной долей от федеральных налогов. К средствам бюджетного регулирования местных бюдже­тов относятся:

• нормативные отчисления от регулирующих доходов;

• дотации и субвенции местным бюджетам;

• средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований;

• средства, поступающие по взаимным расчетам из федераль­ ного бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджетах субъектов Российской Федерации и рас­пределяется по формуле, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возрастов в общей численности населения, душе­вой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования и др.

К нормативным отчислениям от регулирующих доходов относятся доли федеральных налогов и доли налогов субъек­тов Российской Федерации, закрепленные за местными бюд­жетами на постоянной основе. Они наряду с местными нало­гами и сборами относятся к собственным доходам местных

бюджетов.

Что касается дефицита федерального бюджета на 1998 г., то на его покрытие направляются источники внутреннего и внешнего финансирования. Среди них — кредит Централь-

¹ Российская газета. — 1997. — 30 сент. — С. 7.

39

ного банка РФ на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета, до­ходы от эмиссии государственных ценных бумаг, государст­венные внешние заимствования РФ.

В управлении бюджетным процессом принимают участие практически все органы государственной власти и управле­ния РФ. Однако центральное место среди них занимает си­стема органов государственного управления финансами: Министерство финансов России, министерства финансов рес­публик, финансовые управления и другие территориальные органы управления финансами, органы федерального казна­чейства.

Министерство финансов Российской Федерации как феде­ральный орган исполнительной власти и его органы на местах обеспечивают управление финансами и разработку финансо­вой политики государства.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации согласно Положению о нем¹ являются:

• совершенствование бюджетной системы Российской Фе­ дерации, развитие бюджетного федерализма;

• разработка и реализация единой финансовой, бюджет­ ной, налоговой и валютной политики в РФ;

• концентрация финансовых ресурсов на приоритетных на­ правлениях социально-экономического развития РФ;

• разработка проекта федерального бюджета и обеспече­ ние исполнения в установленном порядке федерального бюд­ жета; составление отчета об исполнении федерального бюд­ жета и консолидированного бюджета РФ;

• разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени РФ; упра­ вление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

• разработка и реализация единой политики в сфере раз­ вития финансовых рынков в РФ;

• участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресу­ рсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

• разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;

• осуществление в пределах своей компетенции государст­ венного финансового контроля;

• обеспечение методологического руководства бухгалтерс­ ким учетом и отчетностью (кроме бухгалтерского учета и от­ четности в Центральном банке РФ и кредитных организациях),

¹ См.: Российская газета. — 1998. — 19 марта.

40

а также в соответствии с законодательством РФ аудитом в РФ (кроме аудита в банковской системе).

В соответствии с возложенными на него задачами Минфин РФ наряду с другими функциями организует работу по состав­лению проекта федерального бюджета, прогноза консолидиро­ванного бюджета государства; представляет проект федераль­ного бюджета в Правительство страны. После одобрения Пра­вительством проекта федерального бюджета он рассматри­вается и принимается Государственной Думой и Советом Фе­дерации Федерального Собрания.

Консолидированный бюджет никем не утверждается. Конт­роль за бюджетами субъектов федерации со стороны цент­ральных органов ограничивается только общими параметра­ми их бюджетов.

Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Минфин РФ контролирует поступление и целевое использование средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям. По истечении года, на который был составлен бюджет, он составляет отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представляет их в Правительство РФ.

Федеральное казначейство является структурным подраз­делением Минфина РФ. Оно меняет сложившуюся практику исполнения федерального бюджета, которой ранее занимались Государственный банк СССР и его звенья.

В условиях создания двухуровневой банковской системы РФ и расширения самостоятельности региональных и местных бюджетов произошло ослабление контроля за исполнением бюджета. В настоящее время органы казначейства отслежива­ют движение средств на бюджетных счетах в банковской систе­ме, собирают и анализируют информацию о состоянии госу­дарственных финансов, обслуживают совместно с Централь­ным банком РФ государственный долг и т.д., что позволяет восстановить необходимый контроль за исполнением бюджета.

28 августа 1997 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета»К Этим постановлением предусматривается Министерству финан­сов Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и при участии Центрального банка РФ осуществить централизацию доходов и средств феде­рального бюджета на счетах органов федерального казначейства Министерства финансов РФ; эти счета открывать в установлен-

Российская газета. — 1997. — 10 сент. — С. 3.

41

ном порядке на счетах Центрального банка РФ, а при их отсутствии — в коммерческих банках, привлекаемых для об­служивании этих счетов на конкурсной основе.

В целях рационального управления кассовыми средствами федерального бюджета, создания необходимых предпосылок для внедрения принципа единого счета федерального казначейст­ва Министерства финансов РФ указанным постановлением пред­лагается Минфину РФ и Государственной налоговой службе РФ к началу 1998 г. завершить передачу счетов по учету доходов федерального бюджета в управление территориальных органов федерального казначейства Минфина РФ. К этому же времени будут разработаны и утверждены правила взаимодействия ор­ганов федерального казначейства и налоговых органов в воп­росах исполнения федерального бюджета по доходам.