Розділ ііі шляхи оптимізації діяльності органів самоорганізації населення в м.Києві

3.1. Формування та впровадження місцевих ініціатив як перспективний напрям діяльності осн

Як зазначають А. Євгенієва та Ю. Шкурлат, “відсутність віри у те, що голос громадянина “може бути почутим”, є однією із найбільш складних проблем, які вимагатимуть найбільше часу і зусиль для вирішення. Формальний характер участі громадськості у процесі прийняття рішень, свідками якого є суспільство протягом тривалого часу, підірвав довіру до цього інституту” [20, с. 7].

Ця проблема має бути вирішеною. Чинним законодавством, зокрема, ст.9 ”Місцеві ініціативи” Закону України ”Про місцеве самоврядування в Україні” передбачено, що: члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування; порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади; місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов’язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи [22].

Наведені вище положення Закону розвивають зміст статті 140 Конституції України, яка декларує право територіальної громади здійснювати місцеве самоврядування як через обрані органи, так і безпосередньо. Важливість цієї статті полягає в тому, що вона дає право членам територіальної громади ініціювати розгляд у місцевій раді будь-якого питання, що відноситься до її компетенції, яке є важливе для громади, але яке не виноситься на розгляд ради через будь-які інші обставини.

Ефективний захист громадянських прав, гарантованих Конституцією України, можна здійснювати лише знаючи повноваження органів влади і враховуючи розподіл сфер відповідальності [51, с. 7].

Так, законодавець, виписуючи норми зазначеної вище статті, передбачив одне небезпечне, на нашу думку, застереження, що: ”...порядок внесення ініціативи на розгляд ради визначається місцевим нормативним актом (рішенням ради або статутом місцевої територіальної громади)”. Виходячи з такої волі законодавця, місцева рада, ухвалюючи місцевий нормативний акт, самостійно встановлює правила, що регулюють порядок ініціювання, оформлення ініціативи та порядок участі членів ініціативної групи в розгляді ініціативи радою.

Але, потреба в здійсненні кроків місцевої ініціативи може виникнути у випадку певного протистояння між радою та частиною територіальної громади. При цьому вимоги ініціаторів місцевої ініціативи можуть бути необґрунтованими, переслідувати вузькогрупові інтереси тощо, але можуть бути дійсно справедливі й важливі для всієї громади.

Тому, на нашу думку, доцільно змінити п.2. ст. 9 Закону України ”Про місцеве самоврядування в Україні”, виклавши його у такій редакції: ”Єдиний порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається Кабінетом Міністрів України”, а Кабінету Міністрів України розробити й прийняти окремий нормативно-правовий акт з порядком визначення шляхів ініціювання та підготовки письмових пропозицій територіальної громад. з нагальних питань діяльності органів самоорганізації населення, порядок проведення загальних зборів з цих питань, прийняття їх рішень, а також порядок реалізації цих рішень тощо. Реальне впровадження такого порядку має соціальне значення, оскільки воно розв’яже більшість питань, що виникають при реалізації права громадян на ініціювання розгляду у раді питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.

Метою вдосконалення нормативно-правового регулювання місцевих ініціатив є: чітка регламентація всіх етапів процесу реалізації права місцевої ініціативи в інтересах як реалізації самого права ініціативи, так і недопущення використання цього права на шкоду громади; визначення дійових осіб процесу; встановлення послідовної процедури; захист дійових осіб від тиску одна на одну через певні процедурні ускладнення та розтягнутість процесу в часі.

Звичайно, такий порядок має передбачати багатоетапний процес. На першому етапі у більшості чинних на місцях положень про місцеві ініціативи передбачається збирання підписів мешканців, за допомогою якого рада має змогу визначити ступінь громадської підтримки запропонованих ініціатив. Але тут виникає питання: ”Чи можна віднести ініціативну групу до числа органів самоорганізації населення”? Якщо відповідь ствердна й ініціативна група оформиться у вигляді ОСН, то сама процедура збирання підписів втрачає свій сенс і має бути замінена іншою процедурою (проведення громадських обговорень, зборів населення за місцем проживання тощо).

На другому етапі, як правило, чинний порядок передбачає експертизу. Доцільність ініціативи може бути визнана радою у повному обсязі або частково, що тоді ліквідує необхідність продовження процесу. Крім того, на цьому етапі провадяться інтенсивні переговори та консультації, під час яких іні­ціа­тори процесу можуть дійти висновку про неможливість або недоціль­ність здійснення своїх ідей і відмовитися від продовження процесу. В даному разі доцільно визначити повноваження ОСН щодо участі в такій експертизі.

Третій етап, який, власне, вже виходить за межі місцевої ініціативи – розгляд питань порушених місцевою ініціативою відповідною радою, проте ще до початку розгляду сторони можуть скласти достатньо чітку уяву про його можливі результати (що, скоріш за все, вплине на результати голосування на сесії). Але й можливість представника суб’єктів ініціювання брати участь у цьому процесі має бути передбачена.

Зміст останнього етапу залежить від рішення, прийнятого радою. Якщо питання порушені місцевою ініціативою, відповідна рада підтримала, прийняла рішення щодо їх розв’язання, виникає питання: ”Чи припиняє свою роботу ініціативна група”? На нашу думку, якщо ініціативна група оформилася у вигляді ОСН, вона повинна мати повноваження щодо подальшої участі в реалізації прийнятого радою за її ініціативою рішення.

Якщо суб’єкт ініціювання не задоволений рішенням ради, процедура ініціативи може бути поновленою, аж до ініціювання місцевого референдуму або організації проведення загальних зборів громадян за місцем проживання. Що, на нашу думку, також є формами самоорганізації населення.

На всіх етапах сторони мають можливість через засоби масової інформації, зустрічі з громадянами, в інший спосіб висловити свої міркування щодо проблем, що їх порушує місцева ініціатива.

Зрозуміло, що місцеві ініціативи можуть стати ”зброєю” опозиції проти політичних сил, що прийшли до влади в даній громаді в результаті виборів. Втім, демократичні суспільства не передбачають можливостей заборони опозиції використовувати всі законні засоби і механізми для відстоювання своїх інтересів. Проте механізм порядку внесення та розгляду місцевих ініціатив має обмежувати їх необґрунтовану навалу.

Ще деякі особливості мають бути передбачені в порядку внесення та розгляду місцевих ініціатив: при визначенні предмету місцевої ініціативи слід брати до уваги, що ним можеь бути лише питання, віднесене відповідно зо законодавства України до відання місцевого самоврядування, яке перебуває у сфері компетенції відповідні ради. А в разі внесення ініціативи від ОСН – також компетенцією відповідного ОСН; право на участь у місцевій ініціативі, як і в ОСН, надається лише повнолітнім громадянам України; крім власно жителів міста, порушити питання про місцеву ініціативу можуть також органи самоорганізації населення, місцеві осередки політичних партій та об’єднань громадян, легалізованих відповідно до законодавства. Цей перелік є вичерпним, інші суб’єкти територіальної громади реалізують своє право на участь в місцевій ініціативи переважно через вищезазначених ініціаторів. При порушенні місцевої ініціативи ОСН має бути передбачений спрощений (без збирання підписів) порядок її подальшого розгяду радою; слід обумовити мінімальні вимоги до документу, що висвітлює предмет ініціативи.

Як засвідчує досвід реалізації подібних вимог у зарубіжній та вітчизняній практиці, підготовка такого документу не вимагає від ініціаторів особливих зусиль чи матеріальних витрат. До того ж у розгляді місцевої ініціативи не може бути відмовлено з причини її неналежного оформлення. Однак ініціатори і члени територіальної громади, які підтримали ініціативу, насамперед, самі мають чітко уявляти предмет ініціативи і донести його зміст до відповідної ради у зрозумілому й прийнятному для розгляду формулюванні. Потребу у фінансово-економічному обґрунтуванні ініціативи не слід розуміти як необхідність ретельного обрахунку доходів або видатків місцевого бюджету. Такі обрахунки може зробити лише фахівець. При визначенні умовно ”вартості” ініціативи ініціатори повинні, насамперед, самі для себе оцінити її реалістичність й доцільність. При надходженні ініціативи від ОСН доцільно також передбачити указання міри участі самого ОСН в наступній реалізації цієї ініціативи.

У разі виникнення складностей з оформленням документу, що висвітлює предмет ініціативи, ОСН має право звернутися за консультацією до посадових осіб та депутатів відповідної ради.

Оскільки підготовка проекту рішення відповідної ради з питань місцевої ініціативи є складним і відповідальним процесом, саме на цьому етапі за дорученням голови відповідної ради до опрацювання місцевої ініціативи залучаються відповідальні посадові особи, фахівці з порушеного ініціативою питання. В тому числі саме на цьому етапі при потребі здійснюються детальні фінансово-економічні обрахунки. Однак, процес підготовки рішення ради є відкритим і прозорим, протягом всієї процедури до нього можуть бути (за згодою) залучені представники суб’єктів ініціювання. У цьому процесі первинне формулювання пропозиції, яку містить місцева ініціатива може бути відкориговане та погоджене з представниками суб’єктів ініціювання, але так, щоб її зміст при цьому не змінився. В той же час, не слід забувати, що, як зазначала відома дослідниця Керол Г. Вайс, розв’язання соціальних проблем є важкою й виснажливою справою, яка вимагає наявності значних фінансових і людських ресурсів, тривалого часу, плідних ідей та політичної волі. Більшість соціальних проблем … не мають простих рішень [8, с. 11].

Підкреслимо, що будучи формально внесеною, місцева ініціатива стає надбанням всієї територіальної громади, і процедура її розгляду має бути повністю виконана й завершена. В разі відхилення місцевою радою відповідної ініціативи за ініціаторами залишається право реалізувати інші засоби безпосереднього самоврядування територіальної громади, якими є місцевий референдум та збори громадян за місцем проживання. Відхилення місцевою радою ініціативи ОСН не означає, що ОСН в межах чинного законодавства не може реалізувати цю ініціативу власними силами.

Одним із провідних механізмів залучення громадськості до прийняття рішень та внесення ініціатив є функціонування при органах державної влади та органах місцевого самоврядування громадських рад [15, с. 5].