1.2 Становлення інституту Омбудсмена в Україні

За час здобуття незалежності правозахисний рух в Україні зазнав кординальних змін, які деякі дослідники визначають як кризу. До кінця 1980х років він здійснювався у формі боротьби з тоталітарним режимом за політичні, релігійні та національні права людини, і зокрема, використовувалися такі методи як відстеження порушень, нелегальне поширення відповідної інформації, в окремих випадках проводилися акції протесту.

Нова хвиля правозахисту пов’язана з впровадженням створення в Україні міжнародних об’єднань на кшталт Міжнародного товариства прав людини, а також розробка програм для підтримки такої діяльності. Останній фактор зіграв ключову роль. Основними формами такої діяльності стали просвітницькі заходи та консультації щодо легальних можливостей втілення прав, меншою мірою провадження справ у судах. Найсуттєвішою перешкодою громадським організаціям є те, що вони не мають жодних повноважень представляти інтереси людей. Ефективність правозахисної роботи залишається сумнівною, оскільки прикладів результативного поновлення прав було не багато. Крім того цьому сприяло і чинне законодавство, яке і до останнього часу не відповідає належною мірою міжнародним стандартам. В таких ситуаціях громадські організації залишаються безпорадними. Можливості лобіювання змін до законодавства виникають лише у випадках об’єднання чи координації правозахисного руху, а оскільки конкуренція залишається досить напруженою, то така ідея залишається примарою.

Набуття повноважень для здійснення ефективного захисту прав громадян, порушених органами влади, можливе на основі концепції розподілу влади та здійснення парламентського контролю за дотриманням їх. Таку альтернативу було реалізовано у створені інституту Омбудсмена. Ідея запровадження в Україні інституції парламентського Уповноваженого з прав людини не мала джерелом державний правозахисний рух. У пострадянському просторі вперше ця концепція розглядалась політиками в РФ після того, як вона була реалізована ще у соціалістичній Польщі.

За твердженням першого Уповноваженого Н. І. Карпачової, яка є одним з ініціаторів запровадження інституту Омбудсмена в Україні, саме польський досвід став ключовим для нашої держави. Тим не менш, враховуючи родинну подібність російського та нашого чинного законодавства, можна говорити про утвердження «російської» моделі вищезазначеної посади.

Нормативне втілення цієї ідеї було закріплено в Конституції України та прийнятому 23 грудня 1997р. Законі, який набрав чинності 15 січня 1998р.

14 квітня того ж року Верховна Рада України обрала першого в історії нашої держави Уповноваженого – Ніну Іванівну Карпачову.

1.3 Загальна порівняльна характеристика інституту Уповноваженого з Омбудсменами інших країн

На сьогодні інститут Омбудсмена відіграє надзвичайно важливу роль серед механізмів ефективного контролю за додержанням прав і законних інтересів людини і громадянина з боку органів державного управління.

У зв’язку з цим зростає інтерес до вивчення ролі і правового статусу даної посади у світі. Однак слід зауважити, що в наукових працях вітчизняних і зарубіжних учених недостатньо уваги приділялося порівняльно-правовим дослідженням становлення і розвитку інституту омбудсмена. Через це актуальним та таким, що має безпосереднє практичне значення, є проведення порівняльного аналізу національних моделей вищезазначеного органу.

На даний момент правозахисний інститут функціонує більш ніж у 100 країнах світу. В одних державах ця посадова іменується омбудсменом, в інших – посередником або парламентським уповноваженим з прав людини. Це пояснюється насамперед різним історичним середовищем, неоднаковою правовою культурою, впливом конституційно-правових систем.

Можна виділити певні ознаки, що об’єднують усіх омбудсменів. Вони полягають у тому, що статус такої особи характеризується:

1. незалежним становищем в системі державних органів;

2. незмінюваністю протягом усього строку повноважень парламенту, який її призначив;

3. відкритістю та доступністю для усіх громадян, які потребують захисту своїх прав і свобод;

4. відсутністю формалізованих процедур розгляду скарг і звернень;

5. безоплатного надання допомоги;

6. зв’язаністю не тільки правовими нормами, а й уявленнями про справедливість, добро та зло.

У світовій практиці відомо кілька моделей інституту Омбудсмена, які розрізняються за порядком призначення, підзвітністю тій чи іншій гілці влади, обсягом контрольних повноважень, доступністю для населення, тому існують і різні підходи щодо їх класифікації [6, с.5].

Зокрема, за місцем правозахисного органу в державно-правовій системі та сферою компетенції можна виділити парламентського (Швеція, Великобританія), виконавчого (Франція, США, Італія) та незалежного (Португалія, Намібія, Нідерланди) Омбудсменів. Проте цей поділ є досить умовним, оскільки при наявності загальних рис організація і способи функціонування відомства даної посади в кожній країні має свої національні особливості.

Аналіз положень Закону свідчить про врахування в них основних традицій та досягнень досвіду різних держав світу. Проте особливості перехідного періоду реформування політико-правової, соціально-економічної системи України зумовили національну специфіку законодавчого регулювання діяльності Уповноваженого. Виходячи з наведеної вище класифікації моделей інституту омбудсмена у світі науковці вважають, що при формуванні посади нашої країни враховувалися основні риси парламентської «сильної» моделі. Аналіз мети його функціювання, яка визначена у Законі, свідчить про призначення Уповноваженого бути засобом парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України. Однак порівнюючи з російським законодавством, можна зауважити, що мета діяльності Омбудсмена РФ сформульована дещо ширше – забезпечення гарантій державного захисту, прав і свобод громадян [2, ст.1].

Як і в багатьох країнах світу, Уповноважений в Україні призначається і звільняється з посади парламентом держави. Однак порівнюючи з РФ, то її законодавство передбачає більш ускладнений порядок висунення кандидата на дану посаду – дві третіх від загальної кількості депутатів Державної Думи РФ, тоді як в нашій країні необхідно не менше однієї четвертої конституційного складу Верховної ради України [ 5, ст.8; 2, ст.6].

Аналіз Закону свідчить про відсутність чітких кваліфікаційних вимог до кандидата на дану посаду, хоча, наприклад, шведський закон передбачає обов’язкову юридичну освіту омбудсмена, а в Данії та Норвегії він повинен відповідати кваліфікаційним вимогам посади судді. Закон Угорщини закріплює, що парламент обирає Уповноваженого із числа юристів, які мають видатні теоретичні знання і не менше ніж 10-річну практику роботи з даної професії, великий досвід у проведенні та контролю провадження у справах про захист конституційних прав чи наукові знання в цій галузі. Омбудсменом Македонії призначається особа, яка має вищу юридичну освіту і не менш ніж дев’ять років досвіду роботи на посаді юриста [ 14, c.90].

Сфера компетенції як українського, так і російського, уповноважених поширюється на органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. При виконані своїх повноважень омбудсмени країн наділені досить широкими правами, оскільки можуть вимагати необхідні їм акти для перевірки; невідкладного прийому найвищими посадовцями держави, керівниками інших органів; вимагати пояснення від посадових осіб і громадян; звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини. Крім того,Закон закріплює право українського Уповноваженого бути присутнім і брати участь у засіданнях судів усіх інстанцій. Такий підхід щодо повноважень даної посадової особи відповідає світовій практиці [ 2, cт.13].

Проте оцінка компетенції омбудсменів у Великобританії, Канаді, Франції, Швеції свідчить, що вони наділені значно ширшими функціями. Зокрема, повноваження Речника громадянських Прав у Польщі за своєю юридичною значущістю наближається до прокурорських: він може виступати в адміністративному та цивільному процесі на правах прокурора [ 12, c.301].

Також однією з переваг зарубіжних Омбудсменів є те, що вони наділені правом законодавчої ініціативи. Саме це, на думку науковців, значно обмежує вплив українського Уповноваженого на законотворення, ініціювання реформ у сфері прав людини.

Доступ до омбудсмена як в нашій державі, так і в РФ, має кожен без обмежень, що свідчить про демократичність та доступність цього правозахисного органу. Порівняльний аналіз умов звернення до даних органів в інших країнах свідчить, що у Великобританії право подання скарги мають особа або група осіб, у Франції та Іспанії – фізична або юридична особа, у Польщі – громадяни, органи місцевого самоврядування, політичні, професійні та інші громадські організації. Однак буде доцільним зауважити, що у Франції та Великобританії скарги подаються не особисто Омбудсмену, а через одного з членів парламенту, який офіційно звертається до нього з проханням про проведення розслідування. Закон також закріплює право звернення до українського Уповноваженого і через народних депутатів, але вже як додатковий засіб отримання вищезазначеною посадою інформації про порушення прав людини [ 2, ст.16; 6, c.54-55; 12, c.302].

Потребує вдосконалення і механізм організації роботи правозахисного зі зверненнями. Частина 2 ст. 17 Закону передбачає подання їх громадянами лише в письмовій формі, що дещо обмежує можливості. Хоча в більшості країн допускається подання скарг омбудсмену в різних формах, наприклад, у США їх приймають по телефону, при цьому переговори ведуться за рахунок офісу правозахисного органу, що сприяє розширенню відкритості служби для всіх соціальних груп суспільства.

Крім того, в Законі передбачено умову щодо обов’язкового повідомлення заявника про прийняття або про відмову в прийнятті звернення до розгляду Уповноваженим, проте не встановлюється конкретний термін, протягом якого надсилається це повідомлення особі, хоча, наприклад, законодавство РФ встановлює для цього десятиденний термін [2, ст.17; 5, ст.20].

Важливо зауважити, що перевагою українського Омбудсмена є те, що він має право вжити заходи щодо захисту прав і свобод людини з власної ініціативи, у той час, як, наприклад, парламентський комісар з адміністративних питань у Великобританії таким повноваженням не наділений.

Це дає підстави, на думку науковців, віднести Уповноваженого нашої країни до групи «ініціативного Омбудсмена».

Перевагою правозахисника РФ, порівняно з українським, є організація ним роботи «виїзних приймалень», що дає змогу отримувати оперативну інформацію про ситуацію з прав людини на містах. Також привертає увагу досвід Великобританії та Нідерландів, де в міністерствах і департаментах введені спеціальні посади державних службовців для підтримання зв’язку з омбудсменом, що сприяє налагодженню більш ефективної роботи.

Функціонування діяльності українського Уповноваженого, як і в більшості країн світу, забезпечується у межах виділених коштів, затверджених Верховною Радою України , що забезпечує їх незалежність [ 2, ст.11].

Порівнюючи наближеність правозахисних органів зарубіжних держав до населення з нашою, слід зауважити, що в них запроваджені і регіональні Омбудсмени, зокрема, вони діють у Великобританії, Франції, Канаді, Швейцарії, Бельгії, США, Індії і т.д. Так, наприклад, у РФ регіональні уповноважені з прав людини утворені у 20 із 89 суб’єктів країни. Російські науковці, прогнозуючи тенденції розвитку правозахисного інституту, не виключають подальшу децентралізацію його функцій і утворення спеціалізованих органів даної сфери діяльності, наприклад, з прав людини, військовослужбовців [12, c.304].

Отже, Закон України у цілому відповідає основним демократичним принципам і нормам, які утвердилися у практиці багатьох країн світу. Однак він також виявив і низку проблем, що потребують законодавчого регулювання. Це стосується, насамперед, розширення можливостей впливу Уповноваженого на посадових осіб, модернізації його діяльності. Подальше вдосконалення правового статусу вищезазначеного органу підвищить ефективність його роботи, як посередника між громадянами й державним управлінням, сприятиме демократизації системи нашої країни, і є одним із засобів забезпечення права людини на якісну владу.

Розділ2. Конституційно-правовий захист Уповноваженого Верховною Радою України з прав людини: