Глава 8. Экономическая основа местного самоуправления

Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления

Комментарий к статье 49

1. Существование и развитие местного самоуправления невозможно при отсутствии материально-финансовой базы. Эффективное решение вопросов местного значения напрямую зависит от финансово-экономических возможностей муниципального образования. Поэтому правовое регулирование экономических основ местного самоуправления приобретает особую важность.

Закон 1995 г. определял финансово-экономические основы в самом общем виде, предполагая, что они будут урегулированы другими федеральными законами. В развитие данной части базового Закона был принят только Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации", который носил большей частью декларативный характер, не устанавливая, например, виды ответственности органов государственной власти за отсутствие финансирования отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кроме того, не были приняты федеральные законы, регулирующие механизмы формирования и управления муниципальной собственности, основы муниципального заказа, вопросы, связанные со средствами самообложения граждан, взаимодействия с предпринимательскими структурами и т.п. Следствием подобных правовых пробелов и недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований.

На решение данных проблем и были направлены изменения, внесенные комментируемым Законом в экономические основы местного самоуправления. В частности, в комментируемой статье закрепляется понятие экономических основ местного самоуправления. При этом федеральный законодатель определяет понятие экономической основы местного самоуправления значительно шире, чем понятие муниципальной собственности, включая в него:

- муниципальное имущество;

- средства местного бюджета;

- имущественные права муниципальных образований.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения, а также городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы.

Значение муниципальной собственности трудно переоценить, именно она:

- обеспечивает хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления;

- служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

- способствует решению вопросов местного значения;

- обеспечивает экономическое развитие муниципального образования;

- оказывает влияние на финансово-экономическое положение в стране в целом.

В состав экономической основы местного самоуправления, кроме имущества, находящегося в муниципальной собственности, также входят средства местных бюджетов. Согласно Конституции РФ (ст. 132) органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет (см. комментарий к ст. 52 Закона).

Также экономическую основу местного самоуправления составляют имущественные права муниципальных образований. Имущественные права муниципальных образований - это гражданско-правовой термин, имеющий сложную структуру и включающий в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления. В соответствии со ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления могут самостоятельно приобретать и осуществлять имущественные права.

2. Часть 2 комментируемой статьи повторяет конституционную норму о признании и защите равным образом наряду с частной, государственной и иными формами собственности муниципальной собственности (Конституция РФ ст. 8). Данный принцип был закреплен в Конституции страны как требование Европейской хартии местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления (ст. 9) приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;

3) по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

5) защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

6) порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

7) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

8) для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

В целях реализации данных принципов финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления органы государственной власти РФ и субъектов РФ обязаны осуществлять следующие мероприятия:

- регулировать законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и наоборот;

- передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных переданных им государственных полномочий;

- регулировать отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

- разрабатывать, принимать и реализовывать федеральные и региональные программы поддержки и развития местного самоуправления;

- компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Отстаивая свои права собственника, органы местного самоуправления вправе обращаться как в органы государственного управления, так и в суд. В частности, если право собственности муниципального образования было нарушено в результате действий или бездействия государственного органа или должностного лица, то защита муниципальной собственности может осуществляться двумя способами.

Во-первых, решением суда неправомерный акт государственного органа может быть признан недействительным. Кроме того, суд может принять решение о полном возмещении убытков муниципальному образованию. В этом случае компенсации будет подлежать не только реальный ущерб (т.е. затраты на восстановление утраченного или поврежденного муниципального имущества), но и упущенная выгода (т.е. доходы, которое муниципальное образование могло бы получить, если бы его право собственности не оказалось нарушенным).

Во-вторых, законом, прекращающим право собственности муниципального образования, должно быть предусмотрено полное или частичное возмещение убытков муниципальному образованию <73>.

--------------------------------

<73> Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2002. С. 51 - 52.

Таким образом, органы государственной власти создают все необходимые предпосылки и условия для развития основного экономического института местного самоуправления - института муниципальной собственности.

Статья 50. Муниципальное имущество

Комментарий к статье 50

1. Муниципальная собственность - это отношения между экономическими субъектами муниципального образования по совместному владению, пользованию и распоряжению объектами для обеспечения условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования и удовлетворению потребностей жителей местного сообщества. Муниципальная собственность - это та экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества.

К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:

- обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);

- служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;

- основной субъект - население муниципального образования;

- является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;

- возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;

- использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов <74>.

--------------------------------

<74> Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2001. С. 52.

Комментируемая статья в отличие от Закона 1995 г. содержит основные виды муниципального имущества:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленных комментируемым Законом. Отметим, что в ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи были определены перечни видов имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Соответственно, положения, устанавливающие данные перечни видов муниципального имущества, были предопределены положениями ст. ст. 14, 15 и 16 Закона, устанавливающими вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа соответственно. Однако ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи признаны утратившими силу. Соответственно, можно сделать вывод о том, что в собственности муниципального образования может находиться любое имущество, необходимое для реализации установленных Законом полномочий;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления:

- государственных полномочий: федеральных и субъекта РФ (см. комментарий к ст. 19);

- полномочий органов местного самоуправления, переданных от муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям второго уровня: в соответствии с Законом органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий (см. комментарий к ст. 15);

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, дополнительно закрепленных за определенными муниципальными образованиями законами субъектов РФ в соответствии с комментируемым Законом. В частности, речь идет о решении вопросов:

- местного значения, предусмотренных для городских поселений, но закрепленных законом субъекта РФ за сельскими поселениями в качестве дополнительных (по отношению к вопросам, решение которых на территории сельского поселения органами местного самоуправления сельского поселения прямо предусмотрено Законом (ч. 3 ст. 14 Закона);

- местного значения, предусмотренных для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений. Данные вопросы на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов (ч. 4 ст. 14 Закона);

- местного значения городских округов с внутригородским делением, дополнительно установленных для таких муниципальных образований законом субъекта РФ (ч. 3 ст. 16 Закона);

- местного значения городских округов, дополнительно закрепленных за внутригородскими районами (ч. 2 ст. 16.2 Закона);

- местного значения внутригородских районов, дополнительно разграниченных законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов (ч. 3 ст. 16.2 Закона).

В любом случае перераспределение решения вопросов местного значения между муниципальными образованиями разного вида осуществляется с передачей необходимых для реализации соответствующих полномочий финансовых средств и имущества.

Финансовые обязательства, возникающие у органов местного самоуправления в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, дотаций, субсидий предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ).

2. ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, как уже было отмечено, исключены ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи, в которых устанавливался конкретный перечень имущества, соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов, т.е. имущества, необходимого для решения соответствующих вопросов местного значения.

Отметим, что до вступления в силу ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в собственности поселений могли находиться 22 вида имущества в соответствии с их вопросами местного значения, в частности:

- имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

- автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог;

- имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка в границах поселения;

- жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

- пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- объекты культурного наследия (памятники истории и культуры);

- имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и пр.

В собственности муниципальных районов могло находиться имущество также в соответствии с конкретным перечнем в соответствии с вопросами местного значения муниципальных районов (ч. 3 комментируемой статьи). В собственности городских округов могли находиться объекты всех видов имущества, которое может находиться в собственности поселений и муниципальных районов (ч. 4 комментируемой статьи).

Отметим, что в соответствии с действовавшими ранее нормами комментируемой статьи, в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее вышеприведенному перечню, указанное имущество подлежало перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению.

Изначально данный перечень носил закрытый характер, подразумевая невозможность его расширения органами местного самоуправления. При этом перечень вопросов местного значения является открытым. В совокупности системное применение указанных норм приводило к выводу о невозможности увеличения числа вопросов местного значения муниципальных образований (в связи с тем, что для решения указанных дополнительных вопросов местного значения невозможно предусмотреть необходимое имущество).

Для исключения данных противоречий Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена частями 2.1 и 3.1, в соответствии с которыми в собственности муниципальных образований (поселений, муниципальных районов) может находиться иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения соответственно поселений и муниципальных районов.

Данные изменения сделали ненужным установление перечня конкретного имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с чем ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи были исключены ФЗ от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ.

С исключением ч. ч. 2 - 4 комментируемой статьи органы местного самоуправления вправе сами определять, какое конкретно имущество необходимо им для реализации тех или иных полномочий, установленных Законом, что представляется довольно логичным и обоснованным.

Однако серьезным негативным правовым последствием рассматриваемых изменений представляется логичная в таком случае потеря возможности реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества, установленной п. 1 ч. 1 комментируемой статьи.

3. Согласно ч. 5 комментируемой статьи, если у муниципального образования возникает право собственности на имущество, не предусмотренное данной статьей, то оно либо подлежит перепрофилированию (т.е. изменяется его целевое назначение), либо отчуждается.

Закон 1995 г. (ст. 30) закреплял за органами местного самоуправления право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, и не устанавливал на это право ограничений. В отличие от него комментируемый Закон ограничивает права собственности органов местного самоуправления только решением вопросов местного значения, осуществлением переданных отдельных государственных полномочий и обеспечением деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. Таким образом, незаконной становится муниципальная практика по созданию предприятий, учреждений и организаций, не связанных с данными направлениями (например, организация органами местного самоуправления предприятий, осуществляющих производственную и торговую деятельность, связанную с реализацией винно-водочной, табачной, парфюмерно-косметической и другой продукции, а также посредническую и иную деятельность).

И наконец, в ч. 5 комментируемой статьи определяется, что порядок и сроки отчуждения подобного имущества устанавливаются только федеральным законодательством.

Статья 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом

Комментарий к статье 51

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет право органов местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом. Подобное право также закреплено в ГК РФ (ст. 215).

Несколько иначе данное право отражено в Конституции РФ (ст. 132), согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно только управляют муниципальной собственностью, т.е. владеют муниципальной собственностью не органы местного самоуправления, а население муниципального образования.

Данная конституционная норма получила свое отражение в Законе 1995 г. (ст. 29 п. 2), согласно которому права собственника муниципального имущества осуществляют не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования непосредственно.

Таким образом, в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, по некоторым вопросам управления муниципальной собственностью предусматривалась возможность проведения местного референдума. Следует отметить, что данная норма практически не реализовывалась, тем не менее теоретически такая возможность была предоставлена населению муниципального образования.

Данная норма в том или ином виде воспроизведена в ряде уставов муниципальных образований. Так, например, согласно Уставу муниципального образования городского округа "Сыктывкар" (принят Советом МО городского округа "Сыктывкар" 18 января 2006 г.) муниципальная собственность является достоянием населения городского округа, которое обладает всей полнотой прав собственника и осуществляет свои права через органы местного самоуправления. В Уставе городского округа - города Барнаула Алтайского края (принят решением Барнаульской городской Думы от 20 июня 2008 г. N 789) установлено, что от имени населения города права собственника осуществляют органы местного самоуправления в пределах своей компетенции. В соответствии с Уставом города Перми (см. решение Пермской городской Думы от 13 марта 1996 г.) население города обладает всей полнотой прав собственника в отношении имущества, которое в установленном законом порядке зарегистрировано в качестве муниципальной собственности города, и осуществляет эти права непосредственно через референдум, а также через органы и должностных лиц местного самоуправления. Аналогичные нормы содержатся и в ряде других муниципальных образований иных субъектов РФ.

Комментируемый Закон право управления муниципальной собственностью закрепляет только за органами местного самоуправления. Часть 1 комментируемой статьи вместе с тем содержит требование, согласно которому органы местного самоуправления должны действовать только от имени населения муниципального образования.

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности являются:

- муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);

- покупка;

- дарение;

- строительство новых объектов;

- передача по судебному решению;

- захват бесхозных объектов;

- изъятие для муниципальных нужд и т.п.

При формировании экономических основ местного самоуправления учитываются следующие принципы:

1) принцип необходимости определяет, что необходимо выделить в качестве муниципальной собственности, чтобы реализовать потребности населения;

2) принцип достаточности ресурсов муниципального образования устанавливает, что муниципальная собственность должна обеспечивать реализацию основных функций местного самоуправления;

3) принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования (ресурсы соседних муниципальных образований должны использоваться только в исключительном случае);

4) принцип инфраструктурной целостности (необходимо стремиться к максимальной завершенности технологического цикла, так как закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию);

5) принцип динамичности (с течением времени происходит изменение состава и размеров муниципальной собственности вследствие передачи, перераспределения, приватизации и т.п.);

6) принцип гибкости требует учитывать, что границы и размер муниципальной собственности изменяются при изменении условий хозяйствования, нормативно-правовой базы и других внешних факторов;

7) принцип невмешательства (формирование и развитие муниципальной собственности не должно препятствовать формированию и развитию иных форм собственности);

8) принцип экономической самостоятельности органов местного самоуправления и другие.

В качестве критериев формирования муниципальной собственности можно выделить следующие:

а) критерий обязательности, т.е. в состав муниципальной собственности обязательно должны входить объекты, обеспечивающие выполнение социальных, экономических прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять государственные органы;

б) критерий структурной связанности (для объектов муниципальной собственности характерна высокая степень технологически-функциональных взаимосвязей в рамках муниципального образования);

в) критерий значимости означает, что в состав муниципальной собственности должны входить наиболее значимые и приоритетные объекты для социально-экономического развития муниципального образования;

г) критерий возможности: в состав муниципальной собственности следует вносить те объекты, содержание и финансирование которых возможно за счет средств местного бюджета.

Право муниципальной собственности прекращается в следующих случаях: гибели или уничтожения имущества; при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации, в порядке разграничения муниципальной собственности; путем обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом РФ или договором; по иным основаниям, предусмотренным законами РФ.

Органы местного самоуправления могут утратить право на муниципальную собственность как в случае добровольной передачи муниципального имущества физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, так и на основе решения суда в случае нарушения законодательства.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет за органами местного самоуправления право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления других муниципальных образований. Данная норма присутствовала и в Законе 1995 г.

Передавать муниципальное имущество, а также отчуждать и совершать иные сделки органы местного самоуправления вправе только в соответствии с федеральными законами. К иным сделкам можно отнести:

- сдачу муниципального имущества в аренду;

- передачу в хозяйственное ведение;

- передачу в оперативное управление;

- приватизацию муниципального имущества;

- другие не запрещенные законодательством сделки.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что порядок и условия приватизации муниципального имущества осуществляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с данным Законом (ст. 1) под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц. Данный Закон (ст. 13) закрепляет, например, следующие способы приватизации муниципального имущества:

- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

- преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

- продажа муниципального имущества на аукционе;

- продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

- продажа муниципального имущества на конкурсе;

- продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

- продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли;

- продажа муниципального имущества посредством публичного предложения;

- продажа муниципального имущества без объявления цены;

- внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

- продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставной капитал которых вносится муниципальное имущество.

Важным документом в области приватизации муниципального имущества является местная программа приватизации. Местные программы приватизации могут вводить дополнительные условия, например:

- ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальной собственности;

- критерии выбора способа приватизации объектов муниципальной собственности;

- обоснование выбора объектов муниципальной собственности для приватизации;

- дополнительные льготы при приватизации муниципального имущества, предоставляемые определенным социальным группам;

- прогноз поступления средств от приватизации;

- направления использования денежных средств, поступивших от приватизации;

- иные положения.

Торги объектами муниципальной собственностью ведутся на конкурсной основе. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты и используются на решение вопросов местного значения: на целевые программы, поддержку здравоохранения, образования, ремонт дорог, развитие коммунальных предприятий и т.п.

Обратим внимание, что обязательным условием реализации отчуждения муниципального имущества путем приватизации является наличие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и условия приватизации муниципального имущества. С учетом того что основные требования к приватизации муниципального имущества содержатся в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", в муниципальных правовых актах должны устанавливаться, прежде всего, конкретизированный применительно к муниципальному образованию порядок приватизации: установление органов местного самоуправления, ответственных за те или иные действия и решения в процессе приватизации, средства массовой информации, в которых публикуются информационные сообщения, конкретные процессуальные действия.

Так, например, решением Совета депутатов муниципального образования Бокситогорский муниципальный район Ленинградской области от 13 сентября 2007 г. N 232 утверждено Положение о порядке и условиях приватизации муниципального имущества Бокситогорского муниципального района Ленинградской области. Данным Положением предусмотрен следующий порядок приватизации.

Совет депутатов Бокситогорского муниципального района Ленинградской области утверждает прогнозный план-программу приватизации с перечнем подлежащего приватизации муниципального имущества. Данный прогнозный план-программа приватизации муниципального имущества, отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества за прошедший год, решения об условиях приватизации муниципального имущества, информационные сообщения о продаже муниципального имущества подлежат опубликованию в газете "Новый путь", а также размещению на официальном сайте в сети Интернет (URL: www.boksitogorsk.ru).

Администрация на основании утвержденного прогнозного плана-программы приватизации принимает решение о приватизации муниципального имущества. Информационное сообщение о продаже муниципального имущества подлежит опубликованию в газете "Новый путь", а также размещению на официальных сайтах в сети Интернет (URL: www.boksitogorsk.ru; URL: www.torgi.gov.ru) не менее чем за тридцать дней до дня осуществления продажи указанного имущества.

Претенденты - покупатели муниципального имущества представляют в администрацию заявку с необходимыми документами. В случае проведения продажи муниципального имущества в электронной форме заявка и иные представленные одновременно с ней документы подаются в форме электронных документов.

Претендент не допускается к участию в приватизации по следующим основаниям:

- представленные документы не подтверждают права претендента быть покупателем в соответствии с законодательством РФ;

- представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене муниципального имущества на аукционе), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ;

- заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий;

- не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счета, указанные в информационном сообщении.

Продажа муниципального имущества оформляется договором купли-продажи. Право собственности на приобретаемое муниципальное имущество переходит к покупателю в установленном порядке после полной его оплаты (право собственности на приватизируемое недвижимое имущество переходит к покупателю со дня государственной регистрации перехода права собственности на такое имущество. Основанием государственной регистрации такого имущества является договор купли-продажи недвижимого имущества, а также акт приема-передачи имущества).

Оплата приобретаемого покупателем муниципального имущества производится единовременно или в рассрочку. Срок рассрочки не может быть более чем один год. В случае нарушения покупателем сроков и порядка внесения платежей обращается взыскание на заложенное имущество в судебном порядке.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает право муниципальных образований создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (см. комментарий к ст. 68), необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

При этом функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК РФ). Муниципальные предприятия и учреждения управляют закрепленным за ними имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", в соответствии с которыми возможно создание муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления.

В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности. В отличие от комментируемого Закона, Закон 1995 г. (ст. 31 п. 1) также закреплял право органов местного самоуправления осуществлять регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом (см. п. 4 ст. 123.22 ГК РФ).

Что касается права муниципальных образований на создание коммерческих организаций, то здесь достаточно показательной представляется судебная практика (см., например, Постановление ФАС Московского округа от 2 февраля 2012 г. N Ф05-13491/11 по делу N А41-7444/2011).

5. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи органы местного самоуправления обязаны вести реестры имущества, находящегося в муниципальной собственности. Порядок ведения реестра муниципального имущества устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Во исполнение указанных полномочий Приказом Минэкономразвития РФ от 30 августа 2011 г. N 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества.

В соответствии с указанным Порядком объектами учета в реестрах являются:

- находящееся в муниципальной собственности недвижимое имущество (здание, строение, сооружение или объект незавершенного строительства, земельный участок, жилое, нежилое помещение или иной прочно связанный с землей объект, перемещение которого без соразмерного ущерба его назначению невозможно, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости);

- находящееся в муниципальной собственности движимое имущество, акции, доли (вклады) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества либо иное не относящееся к недвижимости имущество, стоимость которого превышает размер, установленный решениями представительных органов соответствующих муниципальных образований, а также особо ценное движимое имущество, закрепленное за автономными и бюджетными муниципальными учреждениями и определенное в соответствии законодательством;

- муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, хозяйственные общества, товарищества, акции, доли (вклады) в уставном (складочном) капитале которых принадлежат муниципальным образованиям, иные юридические лица, учредителем (участником) которых является муниципальное образование.

Органы местного самоуправления также вправе принимать муниципальные правовые акты о реестре муниципального имущества.

Цель ведения реестра заключается в пообъектном выделении муниципальной собственности, разграничении ее с другими формами собственности, расположенными на территории муниципального образования. Соответственно, задачами ведения реестра являются:

а) анализ состояния, экономической и социальной эффективности использования имущества по целевому назначению в соответствии с распоряжениями главы администрации города и интересами граждан;

б) выработка рекомендаций по более рациональному использованию объектов муниципальной собственности в зависимости от изменений состояния экономики;

в) учет всех объектов муниципальной собственности;

г) оперативное решение вопросов приватизации объектов муниципальной собственности в соответствии с действующими программами;

д) информационно-справочное обеспечение процесса подготовки и принятия решений по вопросам, касающимся муниципальной собственности и реализации прав собственника на эти объекты;

е) централизованное обеспечение информацией об объектах муниципальной собственности заинтересованных государственных, местных органов власти и управления, общественных организаций, других юридических лиц и граждан при возникновении правоотношений в связи с этими объектами, в том числе при заключении гражданско-правовых сделок.

Совершение любых юридических действий над объектом муниципальной собственности возможно только после включения его в реестр муниципальной собственности.

Кроме того, в реестре важна детализация по жилым и нежилым помещениям, которая осуществляется только на уровне муниципального образования. Благодаря реестру возможно оперативное получение информации о приватизации жилищного фонда, наличии и способах использования муниципального имущества, что в итоге способствует увеличению доходов от его использования. Ведение органами местного самоуправления единого реестра муниципального имущества приведет к более эффективному управлению и распоряжению этим имуществом и, соответственно, к более качественному решению вопросов местного значения.

Статья 52. Местные бюджеты

Комментарий к статье 52

1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. В соответствии с комментируемым Законом наличие местного бюджета является одним из обязательных признаков муниципального образования (см. комментарий к ст. 2). В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления используют местный бюджет как инструмент управления, что повышает эффективность и результативность их работы. Формирование местных бюджетов - это проявление бюджетной децентрализации и налоговой автономии муниципальных образований как важного условия обеспечения эффективности в использовании общественных бюджетных средств для решения вопросов местного значения (то есть для более полного удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах).

БК РФ (ст. 15) закрепляет, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Дореволюционный юрист Л. Велихов определял местный бюджет как "составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением баланса" <75>.

--------------------------------

<75> Велихов Л. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995.

К функциям местного бюджета относятся:

а) правовая функция (бюджет муниципального образования представляет собой местный нормативный акт);

б) функция покрытия потребностей (главная задача бюджета муниципального образования состоит в предоставлении достаточных средств для решения вопросов местного значения);

в) функция контроля (местный бюджет предусматривает формы контроля не только со стороны контрольных органов, но и со стороны населения муниципального образования);

г) общехозяйственная функция (при составлении бюджета учитываются требования общехозяйственного баланса);

д) политическая функция (местный бюджет отражает политические интересы, определяя приоритетные направления и объем использования бюджетных средств);

е) функция перераспределения финансовых ресурсов (через местный бюджет перераспределяются финансовые ресурсы в целях обеспечения социальной справедливости и экономического роста);

ж) плановая функция (каждый местный бюджет составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) следовательно, является примером срочного планирования) <76>.

--------------------------------

<76> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009.

Местные бюджеты как часть бюджетной системы РФ основываются на общих принципах:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

- полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- прозрачности (открытости);

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств;

- подведомственности расходов бюджетов;

- единства кассы.

В соответствии с БК РФ (ст. 10) к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя;

- бюджеты городских и сельских поселений, бюджеты внутригородских районов.

Таким образом, БК РФ и комментируемый Закон устанавливают двухуровневую систему местных бюджетов, когда бюджет верхнего уровня имеет бюджетные полномочия по регулированию бюджетов низшего уровня. Данная система реализуется в межбюджетных отношениях:

- бюджет муниципального района - бюджеты городских и сельских поселений;

- бюджет городского округа с внутригородским делением - бюджеты внутригородских районов.

Бюджеты городских округов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения остаются одноуровневыми.

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

В соответствии с БК РФ консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет муниципального района - важный финансово-экономический документ регионального и муниципального управления. Органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления муниципального района на его основе получают полную информацию об общем объеме финансовых ресурсов, аккумулированных в местных бюджетах, источниках их образования и направлениях расходования, а также об уровне сбалансированности местных бюджетов. На основе полученной информации строится региональная и муниципальная политика межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.

Часть 1 комментируемой статьи предусматривает возможность в качестве части бюджетов поселений (городских и сельских) составлять сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями и входящими в состав данных поселений.

В соответствии с БК РФ смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, - утвержденный органом местного самоуправления городского, сельского поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией городского, сельского поселения осуществлять в данном населенном пункте (на другой территории), входящем (входящей) в состав территории городского, сельского поселения, отдельные функции местной администрации.

Таким образом, смета доходов и расходов отдельных населенных пунктов - это инструмент управления отдаленными территориями, входящими в состав сельского или городского поселения. Смета обеспечивает оперативность в решение отдельных вопросов местного значения и развитие территориального самоуправления.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса в отношении местного бюджета.

В соответствии с БК РФ бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс - последовательное осуществление управленческих действий участниками бюджетного процесса, сгруппированных в отдельные этапы, обеспечивающее законное и эффективное формирование и использование бюджетного денежного фонда.

Этапами бюджетного процесса на муниципальном уровне являются:

- составление проекта местного бюджета;

- публичные слушания по проекту местного бюджета;

- рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета представительным органом местного самоуправления;

- исполнение местного бюджета;

- составление бюджетной отчетности;

- публичные слушания по проекту отчета об исполнении местного бюджета;

- внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

- рассмотрение и утверждение годового отчета об исполнении местного бюджета представительным органом местного самоуправления.

Участники бюджетного процесса на муниципальном уровне:

- глава муниципального образования;

- представительные органы местного самоуправления;

- исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;

- органы муниципального финансового контроля;

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и утверждают правовой акт о бюджетном процессе в конкретном муниципальном образовании, который учитывает территориальные особенности (в том числе структуру органов местного самоуправления, распределение между ними компетенции, сложившуюся практику управления, обычаи и т.д.). В то же время должны соблюдаться требования общего характера к осуществлению бюджетного процесса, установленные БК РФ.

3. Бюджетные полномочия - установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В соответствии со ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Муниципальные районы и городские округа с внутригородским делением наделяются дополнительными бюджетными полномочиями в сфере межбюджетных отношений, в том числе правом установления дополнительных нормативов отчислений доходов от налогов и сборов в бюджеты поселений и бюджеты внутригородских районов соответственно и правом установления порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов в данные нижестоящие бюджеты.

4. Правовой базой организации информационного обмена между органами местного самоуправления и налоговыми органами являются следующие правовые документы:

- Постановление Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов";

- Приказ Минфина РФ и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2008 г. N 65н/ММ-3-1/295@;

- письмо ФНС РФ от 28 марта 2011 г. N ЗН-4-1/4781@.

Налоговые органы представляют в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:

- о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с бюджетным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований доходы местных бюджетов (по каждому муниципальному образованию);

- сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с бюджетным законодательством доходы бюджетов субъектов РФ (по каждому муниципальному образованию).

Налоговые органы, финансовые органы субъектов РФ и финансовые органы местных администраций обеспечивают передачу и прием информации в электронном виде.

5. Квалификационные требования к руководителю финансового органа местной администрации установлены Постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации". В том числе они включают:

- уровень профессиональной подготовки,

- стаж и опыт работы по специальности,

- знание Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

К руководителю финансового органа местной администрации муниципального района, городского округа либо внутригородской территории города федерального значения предъявляются следующие квалификационные требования:

- наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки "экономика" или по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук;

- наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита - не менее 3 лет, в том числе стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов РФ, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее 2 лет.

К руководителю финансового органа местной администрации городского или сельского поселения предъявляются следующие квалификационные требования:

- наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки "экономика" или по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук, либо наличие образования, полученного по основной образовательной программе высшего профессионального образования в объеме не менее 3 лет обучения по указанному направлению, при условии продолжения обучения по этому направлению в высшем учебном заведении, имеющем государственную аккредитацию, либо наличие среднего профессионального образования по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца;

- наличие опыта профессиональной деятельности в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов РФ, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее одного года.

6. В ч. 6 комментируемой статьи устанавливается, что проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. В данной норме реализуется принцип гласности деятельности органов местного самоуправления и принцип прозрачности местных бюджетов. Кроме того, бюджет муниципального образования, как и любой местный нормативный акт, вступает в силу только после его опубликования (обнародования).

В случае невозможности опубликования данных документов и сведений органы местного самоуправления поселения должны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с ними. Неслучайно данная норма распространяется только на городские и сельские поселения, так как предположительно именно в них возникнут затруднения с опубликованием местных нормативных актов (в том числе и местных бюджетов). Несмотря на то что ст. 50 комментируемого Закона за поселениями закрепляется имущество, предназначенное для опубликования официальной информации, слабая материальная база не позволяет большей части поселений содержать собственную типографию. В этом случае органы местного самоуправления обязаны предусмотреть иные способы обнародования официальных документов, например, через доски объявлений у зданий местных администраций, через радиоточки, через газету муниципального района, через депутатский корпус, через социальных работников и т.п.

Статья 53. Расходы местных бюджетов

Комментарий к статье 53

1. Расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Прежняя редакция данной статьи, по сути, повторяла отдельные положения БК РФ. Но так как бюджетное законодательство более детально и глубоко регламентирует вопросы формирования расходов, то предыдущее содержание данной статьи было весьма ограниченным и неточным по отношению к бюджетному законодательству. Новая редакция комментируемой статьи более краткая, но при этом более корректная, так как отсылает к нормам БК РФ.

Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с правовыми актами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления <77>.

--------------------------------

<77> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2007. С. 489.

В силу значительного разнообразия всевозможных бюджетных трат, в том числе в соответствии с принципом самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, законодательно описать всю систему расходов местных бюджетов просто невозможно. Поэтому БК РФ только определяет порядок установления расходных обязательств муниципальных образований, то есть устанавливает единые методологические подходы к формированию расходов местных бюджетов, которые заключаются в следующем.

В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств. Таким образом, для формирования расходов местного бюджета следует определить весь перечень действующих расходных обязательств, то есть в соответствии со ст. 87 БК РФ составить и вести реестр расходных обязательств.

Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

В соответствии со ст. 86 БК РФ, расходные обязательства муниципального образования можно разделить на следующие группы:

- расходные обязательства, связанные с решением вопросов местного значения и вопросов, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления;

- расходные обязательства, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

- расходные обязательства, возникающие в результате деятельности муниципальных казенных учреждений.

Расходы местных бюджетов на решение вопросов местного значения формируются в соответствии со статьями 14, 15, 16, 16.2, 17 комментируемого Закона.

Федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ устанавливается порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Таким образом, финансовое обеспечение и регулирование осуществляется тем уровнем, с которого были переданы полномочия.

К государственным полномочиям, передаваемым на муниципальный уровень, относятся:

- создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий;

- социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей;

- организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;

- государственная поддержка сельскохозяйственного производства и др.

В соответствии с п. 4 ст. 86 БК РФ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных БК РФ. Статьей 136 БК РФ предусматривается, что высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ устанавливаются нормативы формирования расходов на оплату труда в местных бюджетах муниципальных образований, в которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (без учета отдельных видов доходов), в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% собственных доходов местного бюджета.

Формирование расходов местного бюджета осуществляется на основе единой бюджетной классификации. В соответствии со ст. 21 БК РФ едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами классификации расходов бюджетов являются:

1) общегосударственные вопросы;

2) национальная оборона;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

4) национальная экономика;

5) жилищно-коммунальное хозяйство;

6) охрана окружающей среды;

7) образование;

8) культура, кинематография;

9) здравоохранение;

10) социальная политика;

11) физическая культура и спорт;

12) средства массовой информации;

13) обслуживание государственного и муниципального долга;

14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Следует отметить, что значительная часть расходов местных бюджетов представлена в форме бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг. В соответствии со ст. 69.2 БК РФ объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Более половины всех расходов местных бюджетов приходится в настоящее время на образование и жилищно-коммунальное хозяйство (далее также - ЖКХ). В сфере образования учреждения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования находятся в муниципальной собственности. Их количество и размеры, число занятых в них работников, уровень оплаты труда определяются представительными органами местного самоуправления в ходе формирования муниципального задания на оказание муниципальных образовательных услуг. При этом расходы на оплату труда, на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы финансируются за счет субвенций из бюджета субъекта РФ.

Расходы на ЖКХ являются наиболее затратными и проблемными ввиду высокой степени изношенности основных фондов (зданий, сооружений, оборудования и инженерных коммуникаций). Значительные финансовые потребности муниципалитетов связаны с необходимостью их дорогостоящего ремонта и реконструкции.

В разрезе экономических издержек основные расходы местных бюджетов это - выплата заработной платы с начислениями и оплата коммунальных услуг.

В соответствии со ст. 179.4 БК РФ в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в местных бюджетах формируются муниципальные дорожные фонды.

В соответствие с п. 4 ст. 21 БК РФ целевые статьи расходов местных бюджетов формируются в соответствии с муниципальными программами. Таким образом, в целях повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р осуществляется переход к "программному" бюджету, основная часть расходов которого предназначена для финансирования целевых программ. Тем самым происходит внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. Методология подготовки "программного" бюджета представлена в письме Министерства финансов РФ от 30 сентября 2014 г. N 09-05-05/48843 "О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ".

2. Исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета - проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством.

В соответствии со ст. 219 БК РФ исполнение местного бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном муниципальным финансовым органом с соблюдением требований БК РФ.

В соответствии со ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, связанные с решением вопросов местного значения и вопросов, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст. 140 БК РФ.

В случае если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

В соответствии со ст. 83 БК РФ если органами местного самоуправления принимается нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств.

Министерство финансов РФ ежегодно подготавливает мониторинг местных бюджетов (см. URL: http://minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring), в котором дается анализ структуры и объемов их расходов.

Статья 54. Закупки для обеспечения муниципальных нужд

Комментарий к статье 54

1. Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд регулируется ст. ст. 525 - 534 ГК РФ, ст. ст. 72 - 73 БК РФ и ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. В основе таких отношений лежит приобретение ресурсов (товаров, работ, услуг) за счет бюджетных средств на рынке на условиях сделки купли-продажи. При этом покупателями являются органы местного самоуправления, муниципальные учреждения, другие получатели средств местного бюджета, использующие приобретаемые ресурсы в своей деятельности. Продавцы - любые юридические и физические лица (в том числе коммерческие организации и индивидуальные предприниматели), занимающиеся производством и реализацией различного вида товаров, работ, услуг с целью извлечения прибыли.

Изложение комментируемой статьи в новой редакции связано с созданием специальной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и вступлением в силу ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. Кроме того, в новом законодательстве используется другая терминология и вместо понятия "муниципальный заказ" применяется понятие "закупка товара, работы, услуги для обеспечения муниципальных нужд".

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, являясь одним из видов "контрактных отношений", обусловливают возникновение "контрактных" расходных обязательств на основании муниципальных контрактов (договоров купли-продажи). Объем расходов на закупки товаров, работ, услуг в общем объеме расходов местных бюджетов составляет приблизительно 20 - 30%.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ муниципальный заказчик - это муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки. Заказчиком также может выступать муниципальное бюджетное учреждение, осуществляющее закупки за счет субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ определены следующие этапы "закупочного цикла":

1) планирование закупок товаров, работ, услуг;

2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с ч. ч. 1, 4 и 5 ст. 15 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ;

4) исполнение контрактов (с учетом отдельных особенностей);

5) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;

6) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроль в сфере закупок.

Статья 24 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ определяет следующие способы определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей:

- открытый конкурс;

- конкурс с ограниченным участием;

- двухэтапный конкурс;

- закрытый конкурс;

- закрытый конкурс с ограниченным участием;

- закрытый двухэтапный конкурс;

- электронный аукцион;

- закрытый аукцион;

- запрос котировок;

- запрос предложений;

- закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии со ст. 22 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта и цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусмотрено создание Единой информационной системы, в которой будут содержаться: планы закупок; планы-графики; информация о реализации планов закупок и планов-графиков; информация о закупках, об исполнении контрактов; реестр контрактов, заключенных заказчиками; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотека типовых контрактов и (или) типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; перечень международных финансовых организаций, созданных в соответствии с международными договорами, участником которых является РФ, а также международных финансовых организаций, с которыми РФ заключила международные договоры; результат мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля; отчеты заказчиков; каталоги товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; иная информация и документы.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ предусмотрено формирование в структуре органов местного самоуправления, муниципальных казенных учреждений, иных юридических лиц контрактных служб (или контрактных управляющих). В рамках организации данного процесса заказчикам следует утвердить правовые акты (регламенты), устанавливающие порядок реализации контрактными службами возлагаемых на них функций, а также обеспечить требуемый уровень квалификации муниципальных служащих и работников учреждений.

Оптимизация бюджетных расходов на муниципальные закупки должна обеспечиваться централизацией полномочий заказчика, а также передачей отдельных полномочий заказчика уполномоченному органу (учреждению). По мнению специалистов, предусматриваются следующие модели централизации <78>:

--------------------------------

<78> См.: Серова О.А., Архалович О.В. Переход к федеральной контрактной системе в России: централизация закупок и повышение их эффективности // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2014. Вып. 3. С. 130 - 136.

- ведомственная централизация: например, один орган местного самоуправления принимает решение об осуществлении им самим полномочий заказчика в отношении его территориальных органов и учреждений;

- территориальная централизация: муниципальные образования на основании совместного с субъектом РФ решения могут передать свои функции по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) субъекту РФ;

- предметная централизация: например, один орган исполнительной власти централизованно приобретает какую-то конкретную специализированную продукцию для нескольких заказчиков.

Возможность централизации закупок в муниципальных образованиях установлена ч. ч. 8 и 9 ст. 26 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ на основе специальных соглашений между субъектом РФ и муниципальными образованиями, и на основе соглашений между муниципальным районом (городским округом) и поселениями (внутригородскими районами).

Таким образом, особое правовое регулирование осуществления закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд направлено на повышение эффективности и результативности расходов местных бюджетов.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета. Для этого необходимо данные расходы предусмотреть в местном бюджете в форме соответствующих бюджетных ассигнований. В соответствии со ст. 16 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения:

1) планов закупок;

2) планов-графиков.

Планы закупок формируются на срок, соответствующий сроку действия муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете. Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается местной администрацией с учетом требований Постановления Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1043 "О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг".

Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. Порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается местной администрацией с учетом требований Постановления Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1044 "О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов-графиков закупок товаров, работ, услуг".

С 1 января 2016 г. закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены.

Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ вводит нормирование. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов. Общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны быть установлены Правительством РФ.

Статья 55. Доходы местных бюджетов

Комментарий к статье 55

1. Доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Виды, структура и фактические объемы доходов местных бюджетов определяют финансовые возможности органов местного самоуправления по реализации возложенных на них полномочий.

Новая редакция комментируемой статьи не содержит никаких специальных норм в отношении доходов местных бюджетов и полностью ссылается на бюджетное законодательство РФ, что, безусловно, более целесообразно и правильно для устранения ненужного дублирования и законодательных противоречий.

Сложившаяся система формирования доходов местных бюджетов имеет следующие характеристики. Значительная часть полномочий, определяющих фактические доходы местных бюджетов, отнесена к компетенции Российской Федерации и субъектов РФ (ст. ст. 7 и 8 БК РФ и ст. 12 НК РФ). В то же время в рамках, установленных федеральными и региональными законами, органы местного самоуправления могут осуществлять управление отдельными видами доходов, к которым в первую очередь относятся местные налоги, доходы от использования муниципального имущества и средства самообложения граждан.

Доходы местных бюджетов определяются ст. ст. 39, 41, 42, 46, 47, 58 и специальной главой 9 БК РФ. Видами доходов местных бюджетов являются налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

БК РФ устанавливает налоговые доходы для каждого из видов местных бюджетов в соответствии с принципом их соответствия объему расходных обязательств. Таким образом, муниципальные образования с более затратными полномочиями наделяются более значительным объемом налоговых доходов в целях сбалансирования местных бюджетов.

В соответствии с БК РФ в местные бюджеты зачисляются следующие виды налогов:

- местные налоги, к которым относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц. Данные налоги зачисляются в местные бюджеты в полном объеме и являются основой их налоговой автономии. Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 382-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" с 2015 г. также вводится торговый сбор. Установление и взимание местных налогов регулируется гл. 31, 32 и 33 НК РФ;

- отчисления от федеральных налогов, установленные БК РФ. В настоящее время к таким налогам относятся НДФЛ, ЕСХН, ЕНВД, налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, отдельные виды государственной пошлины. Анализ налоговых поступлений показывает, что основным бюджетообразующим налогом местных бюджетов остается налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов составляет 70%. Зачисление в местные бюджеты налогов от малого бизнеса является хорошим стимулом для органов местного самоуправления содействовать его развитию на местной территории;

- дополнительные отчисления от федеральных и региональных налогов, передаваемые из регионального бюджета в пользу местных бюджетов в рамках региональной политики межбюджетных отношений в соответствии со ст. 58 БК РФ и законом субъекта РФ. Практика дополнительного закрепления субъектами РФ за местными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов широко распространена в более половине субъектов РФ. Субъекты РФ, помимо отчислений от НДФЛ, устанавливают на постоянной основе единые нормативы отчислений по следующим видам федеральных и региональных налогов: налог на имущество организаций, налог на прибыль организаций, транспортный налог, налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых, налог на игорный бизнес, налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на добычу прочих полезных ископаемых, акцизы. Закрепление единых нормативов отчислений является реальным инструментом усиления заинтересованности муниципальных образований в расширении налогооблагаемой базы;

- дополнительные отчисления от федеральных, региональных и местных налогов передаваемые из бюджета муниципального района (городского округа с внутрирайонным делением) в пользу бюджетов поселений (внутригородских районов) в рамках муниципальной политики межбюджетных отношений в соответствии со ст. ст. 63 и 63.1 БК РФ и правовыми актами муниципального района и городского округа с внутрирайонным делением.

Неналоговые доходы местных бюджетов определяются ст. 62 БК РФ. К ним относятся:

- доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

- доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением движимого имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

- доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;

- часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

- плата за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности;

- часть платы за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%.

В соответствии со ст. 42 БК РФ к доходам местных бюджетов от использования муниципального имущества также относятся:

- доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства";

- средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;

- средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании), в залог, в доверительное управление;

- плата за пользование бюджетными кредитами;

- доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В соответствии с п. 3 ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам местных бюджетов также относятся:

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

- средства самообложения граждан.

Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют порядка 50 - 60% в общем объеме неналоговых доходов местных бюджетов.

Следует согласиться с мнением специалистов, что в настоящее время правовое регулирование неналоговых доходов осуществляется различными нормативными актами, которые не систематизированы и не дают целостной картины правового статуса названных платежей <79>. На муниципальном уровне также наблюдается размытость границ прав и ответственности за установление, взимание и регулирование неналоговых доходов местных бюджетов. Администраторами неналоговых доходов местного бюджета могут быть различные органы местного самоуправления, но основные полномочия возложены на органы по управлению муниципальным имуществом.

--------------------------------

<79> См.: Крохина Ю.А. Неналоговые платежи в структуре бюджетных доходов: проблемы законодательного регулирования, планирования и администрирования // Регион: системы, экономика, управление. 2014. N 3. С. 172 - 177.

В целях наиболее полного и эффективного привлечения неналоговых доходов в бюджет должна быть создана комплексная система управления муниципальным имуществом, которая бы учитывала состав муниципального имущества, его физические характеристики, степень износа, варианты перепрофилирования, рыночную стоимость, методические подходы к определению величины арендной платы и иных рентных платежей и т.д.

Важной законодательной базой, на которой основывается поступление неналоговых доходов в местные бюджеты, являются ГК РФ, устанавливающий содержание права муниципальной собственности, и Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В соответствии с п. 4 ст. 41 БК РФ к безвозмездным поступлениям в доходах местных бюджетов относятся:

- дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

- субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

- иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Данные средства зачисляются в местные бюджеты в рамках межбюджетных отношений и бюджетного регулирования.

Министерство финансов РФ ежегодно подготавливает мониторинг местных бюджетов (см. URL: http://minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring), в котором дается анализ структуры и объемов их доходов.

Статья 56. Средства самообложения граждан

Комментарий к статье 56

1. В контексте комментируемой статьи средства самообложения граждан выступают как один из источников собственных доходов местных бюджетов. С этой точки зрения они относятся к числу неналоговых доходов бюджета в соответствии с п. 3 ст. 41 БК РФ. Среди видов доходов местного бюджета средства самообложения граждан определяются как самостоятельный источник, отличный от добровольных пожертвований.

Под средствами самообложения граждан понимаются платежи, которые уплачивают жители муниципального образования из собственных средств, для решения вопросов местного значения, возникающих на конкретной территории муниципального образования. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет ряд критериев, которым должны соответствовать платежи, введенные в форме самообложения:

- разовый характер, т.е. нельзя устанавливать регулярный порядок их уплаты или уплату в несколько сроков;

- обязательность уплаты данных платежей распространяется только на граждан РФ, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (следовательно, средства самообложения не могут быть установлены в отношении иностранцев, лиц без гражданства, а также в отношении юридических лиц);

- целевой характер, т.е. собираются для решения конкретного вопроса местного значения, который рассматривался в ходе референдума (или схода граждан);

- размер платежа должен быть установлен в абсолютной величине, т.е. в твердой сумме (например, 200 р.), а не в процентах от получаемого дохода или иного экономического показателя;

- размер платежа одинаков для всех плательщиков;

- предусмотрена возможность уменьшения размера платежа для отдельных граждан.

Размер платежей установлен в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, но размер данных платежей может быть уменьшен для отдельных категорий граждан, численность которых не превышает 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования.

При реализации комментируемых норм возникают организационные вопросы, не регламентируемые данной статьей:

- сложность проведения (дороговизна процедуры местного референдума);

- отсутствие критериев определения граждан, для которых размер платежа может быть уменьшен;

- неопределенность статуса органов, осуществляемых сбор платежей, их хранение и контроль за их использованием и т.п.

Так как комментируемая статья предусматривает сбор средств жителей всего муниципального образования, то в крупных муниципальных образованиях (городских округах и муниципальных районах) данные организационные вопросы будут очень актуальны и также, в свою очередь, потребуют финансовых затрат.

2. Введение и использование разовых платежей граждане решают на местном референдуме, а в малочисленных муниципальных образованиях - на сходах. Согласно комментируемому Закону сход граждан проводится только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (см. комментарий к ст. 25). Соответственно, сходы в большей части муниципальных образований РФ (численность жителей которых должна быть, как правило, более 1000 человек, а на территориях с высокой плотностью - 3000 человек) не могут быть проведены.

В муниципальном образовании следует разработать и принять специальный правовой акт о самообложении граждан. Глава муниципального образования должен дать заключение по вопросу введения разовых платежей, которое содержит:

- обоснование необходимости введения разовых платежей;

- смету расходов, необходимых для решения конкретного вопроса местного значения;

- смету расходов, необходимых для организации и проведения местного референдума;

- сведения об общем числе граждан - жителей муниципального образования, которые могут быть плательщиками разовых платежей;

- смету расходов на организацию сбора разовых платежей;

- расчет числа жителей, относящихся к категориям граждан, для которых размер разовых платежей предполагается уменьшить;

- сумму, которую предполагается собрать в порядке самообложения.

Средства самообложения граждан также являются инструментом поддержи и финансирования местных инициатив. В этом случае решение острых бытовых и социальных проблем на местном уровне осуществляются совместно органами власти и населением за счет средств самообложения и целевых субсидий из региональных и местных бюджетов.

Статьи 57 - 59. Утратили силу. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 165-ФЗ.

Статья 60. Выравнивание бюджетной обеспеченности поселений

Комментарий к статье 60

1. ФЗ от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ в соответствующие статьи Закона, регламентирующие отдельные вопросы финансовой основы деятельности органов местного самоуправления, внесены изменения, отдельные статьи (57 - 59, 62) признаны утратившими силу.

Вызвано это в первую очередь необходимостью приведения норм Закона в соответствие с требованиями бюджетного законодательства, исключения дублирования соответствующих норм с нормами БК РФ. В связи с чем многие статьи гл. 8 Закона содержат отсылочные нормы к БК РФ.

В частности, комментируемая статья в редакции до вступления в силу ФЗ от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ содержала достаточно подробное описание способа выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселения: путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Статья содержала порядок, условия и размер предоставления дотаций из указанного фонда.

В редакции ФЗ от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ комментируемой статьей предусмотрены следующие способы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений:

- путем предоставления бюджетам поселений дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета субъекта РФ;

- путем предоставления бюджетам поселений дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района в случае наделения законом субъекта РФ органов местного самоуправления муниципального района полномочиями органов государственной власти субъекта РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджета субъекта РФ в соответствии с БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта РФ;

- путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района в соответствии с БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района.

Таким образом, единственной формой осуществления выравнивания бюджетной обеспеченности поселений является дотация, представляемая из разных источников (бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального района).

В соответствии с БК РФ дотации - это межбюджетные трансферты (т.е. средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Порядок предоставления бюджетам поселений дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета субъекта РФ регулируется ст. 137 БК РФ. Отметим, что указанный порядок распространяется и на предоставление дотаций для выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских районов (примечательно, что в этом отношении в Закон, в частности в комментируемую статью, изменения не внесены).

Предоставление указанных дотаций осуществляется в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений (внутригородских районов).

Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также порядок определения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов утверждается законом субъекта РФ.

Право на получение указанных дотаций имеют все городские поселения (включая городские округа), сельские поселения, внутригородские районы субъекта РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов. При этом уровень расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом городского поселения (включая городские округа), сельского поселения, внутригородского района, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по городским поселениям (включая городские округа), сельским поселениям, внутригородским районам данного субъекта РФ с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Так, например, в соответствии с Областным законом Ленинградской области от 8 августа 2005 г. N 67-оз "О фондах финансовой поддержки муниципальных образований Ленинградской области" расчет налогового потенциала поселения на очередной финансовый год и на плановый период производится исходя из уровня социально-экономического развития и налоговой базы поселения, ожидаемой оценки поступлений по соответствующим доходным источникам и изменений, вносимых в бюджетное и налоговое законодательства РФ.

При расчете налогового потенциала бюджета поселения по отдельным налоговым доходам учитываются: размер погашения недоимки, исчисляемый в соответствии с решением рабочей группы (подкомиссии) при Правительстве Ленинградской области по вопросам формирования доходов бюджета Ленинградской области; данные о предоставленных льготах по местным налогам, а также сведения о суммах недоимки, поступившей по результатам мер, принятых представительными органами местного самоуправления по совершенствованию налогового администрирования на подведомственной территории. Расчетная оценка налогового потенциала поселения определяется путем суммирования налогового потенциала по всем закрепленным налогам данного поселения.

Однако, как указано выше, указанные дотации бюджетам поселений могут предоставляться не напрямую из бюджета субъекта РФ, а через бюджеты муниципальных районов в случае, если такое право представлено законом субъекта РФ.

В частности, исходя из вышеуказанной методики расчета налогового потенциала поселений в бюджете Ленинградской области предусмотрены субвенции бюджетам муниципальных районов на осуществление отдельных государственных полномочий Ленинградской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств областного бюджета (в частности, на 2014 год в размере 918270,8 тыс. руб., на 2015 год - 973035,8 тыс. руб., на 2016 год - 1029320,2 тыс. руб.). При этом сам порядок (методика) обоснования и расчета размера указанных субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных районов из областного бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, установлен Областным законом Ленинградской области от 10 декабря 2012 г. N 92-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств областного бюджета".

2. Еще одним способом выравнивания бюджетной обеспеченности поселения, как уже отмечалось выше, может быть предоставление дотаций бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов. Порядок предоставления указанных дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений установлен ст. 142.1 БК РФ, в соответствии с которой в бюджетах муниципальных районов могут формироваться районные фонды финансовой поддержки поселений.

Порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района, за исключением дотаций, предоставляемых в порядке, установленном п. 5 ст. 137 БК РФ, предоставляются городским и сельским поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений данного муниципального района.

Расчетная бюджетная обеспеченность поселений определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом городского и сельского поселения исходя из налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по поселениям данного муниципального района с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется по городским и сельским поселениям по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов городских и сельских поселений, перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя, по поселениям и может устанавливаться отдельно для городских и сельских поселений.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных поселений не допускается.

Статья 61. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов)

Комментарий к статье 61

1. В новой редакции, предусмотренной ФЗ от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ, комментируемая статья содержит только способы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), и исключен сам порядок предоставления.

Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов в целом аналогичен механизму выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений (см. ст. 60 Закона). Различаются в данном случае фонды, из которых предоставляется финансовая помощь.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления бюджетам муниципальных районов (городских округов) дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) из бюджета субъекта РФ в соответствии с БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта РФ.

Порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) регулируется положениями ст. 138 БК РФ, которая согласно Федеральному закону от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" изложена в новой редакции, применяющейся к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2015 г. (на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.)

При этом следует учесть, что в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ при составлении и исполнении бюджетов субъектов РФ на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. допускается изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, установленных в соответствии со ст. ст. 137 и 138 БК РФ (в редакции Федерального закона от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ), а также изменение размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) бюджету каждого муниципального образования, в том числе утвержденных на 2015 и 2016 гг. в бюджете субъекта РФ на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.

2. Итак, согласно ст. 138 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также порядок определения критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) утверждаются законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период и определяется исходя из необходимости достижения критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), установленного законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период.

При определении объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) на очередной финансовый год и плановый период не допускается снижение критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) по сравнению со значением критерия, установленным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на текущий финансовый год и плановый период.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) субъектов РФ, за исключением дотаций, указанных в п. 4 ст. 138 БК РФ, предоставляются муниципальным районам (городским округам, городским округам с внутригородским делением), уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) или консолидированным бюджетом муниципального района (бюджетом городского округа, консолидированным бюджетом городского округа с внутригородским делением) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам (городским округам, городским округам с внутригородским делением) данного субъекта РФ с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя, по муниципальным районам (городским округам, городским округам с внутригородским делением).

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) не допускается.

В составе дотаций, указанных в настоящем пункте, могут быть выделены дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением). Особенности расчета указанных дотаций определяются методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением). Законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти субъекта РФ могут быть установлены особенности перечисления и использования указанных дотаций.

Часть дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) может предоставляться муниципальным районам (городским округам, городским округам с внутригородским делением), за исключением муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), указанных в п. 1 ст. 142.2 БК РФ, исходя из численности жителей муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Законом субъекта РФ может быть предусмотрен различный порядок расчета указанных дотаций для бюджетов муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) от налога на доходы физических лиц.

Указанный дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) муниципальному району (городскому округу, городскому округу с внутригородским делением) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц.

Дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц устанавливаются на срок не менее трех лет. Изменение указанных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) в течение текущего финансового года не допускается.

Средства, полученные муниципальным районом (городским округом, городским округом с внутригородским делением) по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.

Потери бюджета муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц ниже расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) компенсации из бюджета субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) между муниципальными районами (городскими округами, городскими округами с внутригородским делением) и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период.

Допускается утверждение на плановый период не распределенного между муниципальными районами (городскими округами, городскими округами с внутригородским делением) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) в размере не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) бюджету каждого муниципального района (городского округа, городского округа с внутригородским делением) на очередной финансовый год и первый год планового периода не может быть меньше размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), утвержденного соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в бюджете субъекта РФ на текущий финансовый год и плановый период, за исключением случаев внесения федеральными законами изменений, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов субъектов РФ.

Статья 62. Утратила силу. - Федеральный закон от 23.06.2014 N 165-ФЗ.

Статья 63. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий

Комментарий к статье 63

1. В соответствии с комментируемой статьей органы местного самоуправления имеют право на получение субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ на осуществление отдельных государственных полномочий (соответственно федеральных полномочий и субъекта РФ). В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями лишь с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Федеральным законом о федеральном бюджете и законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ ежегодно по каждому из указанных государственных полномочий раздельно должен определяться общий размер субвенций. Данное условие защищает местные бюджеты от необеспеченных финансовых мандатов.

При этом в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи при передаче федеральных государственных полномочий финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований происходит не напрямую из бюджета РФ в бюджет соответствующего муниципального образования, а путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (в который поступают средства из федерального бюджета также в виде субвенций) в соответствии с БК РФ.

В соответствии со ст. 133 БК РФ, под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Напомним, что до мая 2013 года совокупность субвенций бюджетам РФ из федерального бюджета (в том числе для субвенций муниципальным образованиям) именовалась Федеральным фондом компенсаций, однако в бюджете 2014 года данный Фонд уже не предусматривается.

Субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета распределяются между субъектами РФ в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством РФ, отдельно по каждому передаваемому полномочию.

Так, распоряжением Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. N 1331-р утверждена Методика распределения субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для бюджетов муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, городских и сельских поселений на реализацию Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации".

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в силу п. 1 ст. 140 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязанность органов государственной власти субъекта РФ при передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления финансировать обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении указанных государственных полномочий за счет средств бюджетов субъектов РФ путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ. Ранее общая совокупность данных субвенций именовалась региональным фондом компенсаций. Порядок предоставления субвенций бюджетам муниципальных образований из бюджета субъекта РФ регулируется ст. 140 БК РФ.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ формируются в бюджете субъекта РФ за счет:

1) субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях.

Использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.

В части, касающейся распределения субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, предоставляемых за счет субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, указанные методики должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, наделяющих органы местного самоуправления отдельными полномочиями федеральных органов государственной власти.

В случае наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления городских, сельских поселений (внутригородских районов) законом субъекта РФ органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению субвенций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов).

Указанным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) субвенций из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) на осуществление соответствующих государственных полномочий.

Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) распределение указанных субвенций между бюджетами городских, сельских поселений (внутригородских районов) утверждается решением представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением) о бюджете муниципального района (городского округа с внутригородским делением).

Начиная с бюджетов на 2015 г. (на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.), допускается утверждение на плановый период не распределенного между муниципальными районами (городскими округами с внутригородским делением) объема субвенций на исполнение полномочий органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотации бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) в размере не более 20% общего объема указанных субвенций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных субвенций, утвержденного на второй год планового периода.

При этом допускается утверждение не распределенной между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ в объеме, не превышающем 5% общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между местными бюджетами в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, на те же цели в процессе исполнения бюджета субъекта РФ без внесения изменений в закон субъекта РФ о бюджете субъекта РФ.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, расходуются в порядке, установленном Правительством РФ.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, расходуются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Статья 63.1. Субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 63.1

1. Комментируемая статья является логическим дополнением, внесенным ФЗ от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ, направленным на приведение норм комментируемого Закона в соответствие с требованиями бюджетного законодательства.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи бюджеты муниципальных образований могут пополняться за счет субсидий, предоставляемых из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Примечательно, что и до введения в действие комментируемой статьи бюджетное законодательство предусматривало такой вид доходов бюджетов муниципальных образований, однако в Законе указанные нормы не были предусмотрены.

Порядок предоставления субсидий устанавливается ст. 139 БК РФ (в 2013 году совокупность субсидий, предоставляемых из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам, составлял региональный фонд софинансирования расходов).

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Таким образом, субсидии местным бюджетам предоставляются для реализации собственных, муниципальных, полномочий, по решению вопросов местного значения, установленных Законом.

При этом цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Так, например, Постановлением Правительства Ленинградской области от 19 мая 2014 г. N 186 утверждено Положение о порядке предоставления и расходования в 2014 году субсидий из областного бюджета Ленинградской области бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на оказание поддержки гражданам, пострадавшим в результате пожара муниципального жилищного фонда, в рамках подпрограммы "Оказание поддержки гражданам, пострадавшим в результате пожара муниципального жилищного фонда" государственной программы Ленинградской области "Обеспечение качественным жильем граждан на территории Ленинградской области", утвержденной Постановлением Правительства Ленинградской области от 14 ноября 2013 года N 407.

В соответствии с указанным Положением, субсидии предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения в части обеспечения проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда.

Субсидии направляются на строительство жилых помещений и (или) долевое участие в жилищном строительстве при условии ввода жилого дома в эксплуатацию до 30 ноября 2015 года, на приобретение жилых помещений для создания муниципального жилищного фонда в целях оказания поддержки гражданам (семьям), пострадавшим в результате пожара.

Уровень софинансирования расходного обязательства муниципального образования, источником финансового обеспечения которого является субсидия, устанавливается не выше 95 процентов от расчетного размера субсидии.

Критериями отбора муниципальных образований для предоставления субсидий являются:

- наличие в муниципальных образованиях граждан, пострадавших от пожара муниципального жилищного фонда муниципальных образований в результате пожара, произошедшего до 1 января 2012 года, и при отсутствии в пожаре вины нанимателя жилого помещения;

- соответствие представленных администрациями муниципальных образований документов требованиям, указанным в Положении.

Аналогичные положения принимаются ежегодно в целях предоставления субсидий по различным направлениям: для софинансирования муниципальных программ поддержки и развития субъектов малого и среднего предпринимательства, на развитие воспитательного потенциала системы общего образования в рамках соответствующей государственной программы и пр.

2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет право субъектам РФ устанавливать случаи и порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов муниципальным бюджетам.

В частности, в соответствии со ст. 139.1 БК РФ местным бюджетам могут быть предоставлены межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ в форме дотаций в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций) и (или) расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений.

Статья 64. Муниципальные заимствования

Комментарий к статье 64

Муниципальные заимствования играют существенную роль при формировании финансовых основ местного самоуправления, так как позволяют даже при дефиците местного бюджета финансировать отдельные социальные программы и решать вопросы местного значения. Заем - это финансовая операция, в результате которой происходит получение в долг денег, ценностей на определенных условиях <80>.

--------------------------------

<80> Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Под ред. С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой. М., 2001. С. 204.

Согласно п. 7 ст. 103 БК РФ под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемых на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Муниципальный кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом и регулируется определенной системой правовых норм. Муниципальный кредит осуществляется путем привлечения заемных средств. К видам кредита муниципального образования в зависимости от источника получения финансовых средств можно отнести бюджетный кредит, банковский кредит и т.п.

Согласно БК РФ (ст. 6) бюджетный кредит - это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Муниципальные займы осуществляются также путем выпуска муниципальных ценных бумаг. В данном случае заемщиком по договору муниципального займа выступает муниципальное образование, а заимодателем - гражданин или юридическое лицо.

Порядок заключения договора данного муниципального займа (в соответствии с п. 3 ст. 817 ГК РФ) состоит в приобретении заимодателем выпущенных муниципальных облигаций либо муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право заимодателя на получение от заемщика предоставленных ему в займы денежных средств или в зависимости от условий займа другого имущества, установленных процентов, других имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение. В соответствии с ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, и муниципальные займы являются добровольными.

При выпуске муниципальных ценных бумаг под обособленное имущество, находящееся в муниципальной собственности, исполнение обязательств по таким ценным бумагам осуществляется путем передачи в собственность владельцев этих муниципальных ценных бумаг имущества, явившегося обеспечением их выпуска <81>.

--------------------------------

<81> Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2000.

Порядок возникновения в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения устанавливаются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Развитие рынка муниципальных заимствований является важным фактором укрепления финансовой основы местного самоуправления, позволяющим органам местной власти сосредоточивать значительные финансовые средства, предназначенные для погашения долга, на реализацию муниципальных программ и проектов или на решение вопросов местного значения.

Статья 65. Субсидии, иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов

Комментарий к статье 65

1. ФЗ от 23 июня 2014 г. N 165-ФЗ предусмотрена новая редакция комментируемой статьи с введением полномочий по обеспечению межбюджетных трансфертов из бюджета муниципальных образований в иные бюджеты бюджетной системы РФ.

Напомним, в ранее действовавшей редакции комментируемая статья устанавливала порядок реализации местных бюджетов.

В частности, комментируемая статья предусматривает следующие виды межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального образования:

- предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из бюджетов поселений;

- предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из бюджетов муниципальных районов (городских округов);

- предоставление бюджету муниципального района межбюджетных субсидий из бюджета поселения, входящего в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- предоставление бюджетам поселений иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района;

- предоставление бюджетам муниципальных районов иных межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений.

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов) в соответствии с требованиями БК РФ.

Порядок предоставления субсидий бюджету субъекта РФ из местных бюджетов установлен ст. 142.2 БК РФ, в соответствии с которой бюджету субъекта РФ могут выделяться субсидии из бюджетов городских, сельских поселений (внутригородских районов) и (или) муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Указанный уровень не может быть установлен ниже 1,3-кратного среднего соответственно по городским, сельским поселениям (внутригородским районам) или муниципальным районам (городским округам с внутригородским делением) данного субъекта РФ уровня в расчете на одного жителя.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи поселения, входящие в состав муниципального района, перечисляют в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера.

В соответствии со ст. 142.3 БК РФ городские, сельские поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона, перечисляют в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в случаях, установленных уставом муниципального района.

К таким вопросам, в частности, можно отнести:

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района и обеспечение безопасности дорожного движения на них;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Цели, порядок (методика) расчета, перечисления и использования указанных межбюджетных субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района.

Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов городских, сельских поселений о местных бюджетах по единой методике, установленной для всех городских, сельских поселений данного муниципального района.

3. Части 3 и 4 комментируемой статьи устанавливает возможность перечисления иных межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов и наоборот.