2012-1blischenko

БРАЗИЛЬСКАЯ ИНИЦИАТИВА В ООН С ЦЕЛЬЮ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИМЕНЕНИЯ СИЛЫ В ОПЕРАЦИЯХ ПО ЗАЩИТЕ ГРАЖДАНСКОГО НАСЕЛЕНИЯ

Владимир Семенович Котляр

доктор юридических наук, член Международно-правового совета при МИД России,

международный арбитр ООН по морскому праву

Осенью 2011 г. делегация Бразилии на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке распространила документ под заголовком «Ответственность при защите. Основные положения для развития и продвижения концепции», который содержал предложение о разработке одноименной концепции и проект ее основных положений1. О нем уже кратко упомянул вчера профессор В. Карташкин, но он, на мой взгляд, заслуживает более детального анализа. В документе прямо не упоминается операция НАТО в Ливии в 2011 г., но из его текста нетрудно сделать вывод, что непосредственным толчком для появления этой бразильской инициативы стало откровенное извращение блоком НАТО и его «партнерами» мандата Совета Безопасности ООН, выданного этому блоку в соответствии с резолюцией 1973 СБ ООН от 19 марта 2011 г. о введении на территории Ливии зоны, запретной для полетов ливийских ВВС, которые использовались режимом Каддафи для подавления вооруженного восстания против него2.

В преамбуле этой резолюции СБ ООН содержалась ссылка на «ответственность ливийских властей за защиту ливийского населения» — термин, заимствованный из концепции «Ответствен-

1Док. ООН A/66/551-S/2011/701 от 11.11.2011.

2Док. ООН S/RES/1973 от 17.03.2011.

51

ность за защиту», ставшей объектом широкой дискуссии в кругах ООН и среди юристов-международников в начале 2000-х гг., которая была инициирована рядом политических деятелей и специалистов по международному праву Великобритании и США, представляющих англосаксонскую школу международного права. Она, в свою очередь, по существу явилась продолжением другой, не менее широкой дискуссии по вопросу о концепции «гуманитарной интервенции», которая была начата теми же инициаторами в 1980– 1990-х гг. для оправдания вооруженного вмешательства Запада с целью добиться распада Югославии, остававшейся в то время последним независимым геополитическим фактором на Балканах.

Поэтому есть смысл кратко напомнить об основных тезисах обеих концепций, прежде чем перейти к бразильской инициативе.

Суть концепции «гуманитарной интервенции» состояла в том, что если в какой-либо стране начинались преследования со стороны властей или части населения в отношении других групп населения, сопровождавшиеся масштабными нарушениями его прав (геноцид, этническая чистка и т.п.), и правительство этой страны не принимало мер для прекращения таких нарушений, то это давало другим государствам право вмешаться для защиты населения, в том числе военным путем без санкции СБ ООН. С прекращением существования СССР администрации Клинтона и Дж. Буша-младшего сделали эти взгляды государственной политикой США и блока НАТО, и стратегические доктрины НАТО 1999 г. и США — 2002 и 2006 гг. уже включали «право» США и НАТО осуществлять военное вмешательство в любом районе мира по решению соответственно президента СШАили Совета НАТО, независимо от позиции СБ ООН.

Но взятый США и НАТО курс на игнорирование норм международного права о применении силы в международных отношениях, а также войны, начатые во исполнение своих доктрин блоком НАТО против Югославии в 1999 г. и Вашингтоном — против Ирака в 2003 г. с катастрофическими последствиями для населения, вызвали вскоре кризис в отношениях между Европой и США и подорвали поддержку концепции «гуманитарной интервенции» даже на Западе, особенно в Европе и Канаде, а также среди юри- стов-международников этих стран.

52

Отражая эти настроения и стремясь установить международ- но-правовые рамки легитимных действий международного сообщества по прекращению гуманитарных катастроф и соотношение этих действий с уважением суверенитета государств, тогдашний генеральный секретарь ООН Кофи Аннан несколько раз на рубеже ХХ–ХХI вв. призывал СБ ООН обсудить вопрос о том, как поступать международному сообществу в случае угрозы геноцида или сравнимых с ним массовых нарушений прав человека, указав на то, что проведение в одностороннем порядке вооруженных «гуманитарных интервенций» вызвало беспокойство в мире. «Только СБ ООН, — заявил К. Аннан, — полномочен решать, что в том или ином государстве создалась угрожающая внутренняя ситуация, которая требует силового вмешательства»1.

В ответ на призыв К. Аннана правительство Канады создало в 2000 г. Международную комиссию по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (ее еще называют комиссией Эванса — Сахнуна, по именам ее сопредседателей), которая в 2001 г. представила на рассмотрение генерального секретаря и членов ООН доклад «Ответственность за защиту»2, расходившийся в подходе к осуществлению «гуманитарных интервенций» с доктринальными документами США и НАТО, поскольку он содержал более сбалансированные критерии их легитимности и практического осуществления, особо подчеркивая, что они могут проводиться лишь по решению СБ ООН. Однако К. Аннан явно стремился форсировать выработку официальной позиции ООН по проблематике применения силы для защиты населения в других странах, подчеркнув в ней ключевую роль СБ ООН. Соответственно

1Аннан К. Размышления о проблеме вмешательства: Лекция 26.07.1998 в Дитчли Парке (Великобритания) // Проблема вмешательства: Сб. выступлений Генерального Секретаря ООН. — С. 11–12.

2«The Responsibility to Protect». Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. 2001, ICBN: 0-88936-960-7, 110 pg. URL: http://www.idrc.ca/EN/Resources/Publications/Pages/IDRCBookDetails.aspx? PublicationID=240. См. также: Док. ООН А/57/303 от 14.08.2002. (От Рос-

сии в состав комиссии вошел нынешний Уполномоченный по правам человека в России В.П. Лукин.)

53

этот вопрос был включен им в программу работы созданной в ООН в 2004 г. «Группы мудрецов» — комиссии экспертов на высоком уровне, готовившей рекомендации о путях дальнейшего развития и реформы ООН и ее Устава.

Доклад этой Группы, опубликованный в 2004 г.1, по существу повторяет основные положения концепции «Ответственность за защиту» и исходит из того, что главное внимание следует уделять прекращению насилия во внутренних конфликтах в государствах с помощью посредничества и других мирных методов, а также защите людей с применением таких мер, как направление гуманитарных, правозащитных и полицейских миссий. Сила, если она требуется, должна применяться в качестве крайнего средства, причем по решению СБ ООН, подчеркивали авторыдоклада (пп. 200–201).

Сформулированные в докладе «Группы мудрецов» достаточно сбалансированные тезисы, касающиеся «Ответственности за защиту», были положены в основу соответствующих положений проекта Итогового документа саммита государств — членов ООН о путях развития ООН в ХХI столетии, который согласовывался в трудных дебатах в Специальном комитете ООН в течение нескольких месяцев, вплоть до открытия саммита в начале юбилейной 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2005 г. После трех дней работы саммит без голосования одобрил его резолюцией ГА ООН2. Пункты 138–139 Итогового документа заявляют об «обязанности каждого государства защищать3 свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности», принимая необходимые меры для

1Док. ООН А/59/565 от 02.12.2004. (От России в эту Группу входил Е.М. Примаков.)

2Док. ООН A/RES/60/1 от 24.10.2005.

3Следует иметь в виду, что ко времени принятия этой резолюции термин «ответственность за защиту» еще не устоялся в русскоязычных документах ООН, как и в российской международно-правовой литературе в целом. Поэтому в русском тексте данной резолюции употребляются термины «обязанность защищать», «обязанность по защите» и т.д. применительно к государствам, международному сообществу, ООН и региональным организациям.

54

«предотвращения таких преступлений, в том числе подстрекательств к ним». В этих целях международное сообщество, «действуя через ООН», обязано использовать дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства. Но одновременно Итоговый документ говорит о готовности по решению СБ ООН применить силу, «если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население» (п. 139). Но обращаю ваше внимание на то, что вопрос о военном вмешательстве извне ставится на случай вышеупомянутых четырех наиболее бесчеловечных и массовых нарушений прав человека, а не просто на случай любых нарушений их.

Однако семимесячная военная операция НАТО против законного правительства Ливии 2011 г. показала, что даже при наличии мандата СБ ООН ведущие страны НАТО вполне способны на деле извратить смысл мандата, полученного альянсом от СБ ООН в резолюции СБ 1973 (2011) как раз в соответствии с концепцией «Ответственности за защиту», а также смысл самой этой концепции, и использовали этот мандат как ширму для продвижения своих геополитических интересов. Более того, госсекретарь США Х. Клинтон в интервью 31 октября 2011 г. заявила, что война с Ливией «является реальной моделью того, как мы намерены поступать («what we mean»). …Мы должны действовать более энергично и гибко в отношении стоящих перед нами вызовов, и нам нечего этого стесняться, ведь нет единой модели для каждой ситуации»1.

Соответственно, в настоящее время ряд ведущих членов НАТО, особенно Франция и Великобритания, при поддержке монархий Персидского залива ведут дело к тому, чтобы эту отработанную в Ливии «модель» смены режима под «гуманитарным» предлогом и как бы в рамках концепции «Ответственности за защиту» применить к Сирии. В западных научных журналах можно проследить стремление некоторых юристов-международников включить новые элементы в концепцию «Ответственности за защиту», соответствующие геополитическим интересам Запада, а

1 Clinton: Libya showed U.S. leadership to be «essential» // The Washington Post. — 2011. — October 31. URL: http://www.washingtonpost.com/world/ national-security/Clinton-libya-showed-us-lead.

55

именно — приоритет военных операций и «свержение коррумпированного лидера», которые «становятся скорее правилом, чем исключением при проведении гуманитарных интервенций»1.

Однако похоже, что «ливийская модель» вызывает большие сомнения в международном сообществе, которые как раз и нашли отражение в бразильском проекте основных положений концепции «Ответственность при защите», распространенном на 66-й сессии ГА ООН осенью 2011 г. По существу бразильская инициатива о разработке новой концепции предлагает создать свод правил, которые удерживали бы международное сообщество в будущем от принятия поспешных решений о проведении военных операций с целью защиты гражданского населения, а в случае признанной СБ ООН необходимости таких операций — побуждали бы международное сообщество строго придерживаться этой концепции и мандата СБ ООН на всем протяжении конфликта.

Бразильский документ подчеркивает, что применение силы, в том числе при исполнении ответственности за защиту, должно происходить во всех случаях с санкции ООН. На всем протяжении разрешенного периода применения силы военные действия должны осуществляться строго в соответствии с мандатом ООН и с международным правом и должны быть разумными, пропорциональными и ограниченными лишь целями, установленными ООН. Наконец, Бразилия предложила, чтобы СБ ООН разработал «новые, расширенные процедуры для контроля и оценки метода толкования и исполнения резолюций с целью обеспечить реализацию ответственности при защите» и обеспечил подотчетность тех, кому даны полномочия применить силу.

** *

Представляется, что предложенная Бразилией новая концепция отвечает интересам России, поскольку идея ужесточить на будущее правила проведения санкционированных СБ ООН военных операций для защиты гражданского населения и обеспечить более

1 Jon Western and Joshua S. Goldstein. Humanitarian Intervention Comes of Age // Foreign Affairs. — 2011. — November-December. — Р. 48–49.

56

эффективный контроль за ними со стороны СБ ООН позволила бы в случае ее принятия ограничить возможности «активистов» на Западе и Ближнем Востоке чуть что хвататься за оружие, игнорируя мирные способы урегулирования разногласий, манипулировать мандатом СБ ООН, превращая его, как образно выразился министр иностранных дел России С.В. Лавров, в «полигон», где штампуются документы по смене режимов в суверенных государствах, и осуществлять собственные геополитические проекты, прикрываясь флагом ООН, как это произошло в Ливии. Она также отвечает постоянно проводимой внешнеполитическим руководством России линии на то, чтобы добиваться взаимоприемлемых решений конфликтных ситуаций политическими методами, поскольку именно они, в отличие от силовых методов, приводят к долгосрочным решениям внутренних конфликтов1.

Однако, на мой взгляд, бразильский проект требует доработки. В частности, он допускает военную интервенцию по решению ГА ООН, если СБ ООН будет не в состоянии принять соответствующее решение вследствие разногласий между его постоянными членами. Хотя профессор В.А. Карташкин поддержал эту идею, я не считаю ее правильной, поскольку она противоречит Уставу ООН, наделившему именно СБ главной ответственностью за поддержание международного мира и безопасности. Ну и что, считает профессор В.А. Карташкин, Устав ООН можно изменить, это предусмотрено в самом Уставе. Это, однако, напоминает мне методику нашей «перестройки» по принципу Наполеона — «главное ввязаться в бой, а там будет видно». Но для самого Наполеона это окончилось тюрьмой на о. Святой Елены, а для автора нашей «перестройки» — личной политической катастрофой и крахом вели-

1 Российская газета. — 2012. —2 марта. URL: //http://www.mid.ru/ brp_4.nsf/0/659599BB9047685A442589B5001D1219; Лавров С.В. Между-

народные отношения в зоне турбулентности — где точки опоры? // Ди-

пломатический ежегодник. — 2011. URL: http://www.ln.mid.ru/brp_4.nsf/ newsline/263/A1015041B1B BA4425797500416F7A; Рейтер. — 2011. — December 23. URL: http://www.ln.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/ 49987BA9D1E0FB894425796F0046558F.

57

кой страны. Так стоит ли крушить Устав ООН? Или все же разумнее проявить больше осмотрительности?

Надо сказать, в то же время, что можно заметить определенную настороженность в отношении бразильской инициативы среди части российских специалистов-международников, высказывающих опасения, что ее активная поддержка может иметь обратный эффект и как бы окончательно узаконить концепцию «Ответственность за защиту», которая была выдвинута ранее Западом в своем стремлении легитимизировать вооруженное вмешательство во внутриполитические конфликты в других странах, но которая не была оформлена в ООН в качестве полновесной концепции.

Действительно, концепция «Ответственность за защиту» не носит характера международного договора и на данном этапе она содержит лишь основные тезисы и не разработана до последней детали. Но, при всем при том, резолюция ГА ООН с текстом Итогового документа, содержащая эти основные тезисы и принятая без голосования после трехдневных заседаний глав государств — членов ООН осенью 2005 г., выражает согласованное мнение всех членов ООН и поэтому имеет достаточно большой моральный и политический вес. Не надо также забывать, что представители России В. Лукин и Е. Примаков участвовали в ее разработке, что делегация России не выступила с какими-либо оговорками при принятии Итогового документа в 2005 г., это сделали только Венесуэла и Куба, а от имени стран ШОС выступил только Китай, но в его выступлении не было ни слова критики. Именно на концепции «Ответственность за защиту» построена фраза об «ответственности ливийских властей за защиту ливийского населения», которая включена в преамбулу резолюции СБ ООН 1973 (2011) в качестве юридического основания для выдачи мандата на применение силы для операции в Ливии. Эта концепция содержит целый ряд важных положений — прежде всего о главной ответственности СБ ООН в вопросах сохранения международного мира и безопасности, которые могут быть успешно использованы уже сейчас с выгодой для укрепления стабильности в мире, и работу над ней следовало бы продолжать, к чему, собственно, и призывает бразильская инициатива.

58

То есть де-факто концепция «Ответственность за защиту» работает уже сейчас, нравится это кому-то или нет, и поэтому выбор перед международным сообществом вообще, и перед Россией в частности, стоит простой: или устраниться от развития и закрепления бразильской инициативы в официальном документе ООН и тем самым упустить возможность получить международноправовой инструмент для ограничения геополитической инженерии Запада и возможностей злоупотреблять концепцией «Ответственность за защиту» с целью замены политически неугодных ему режимов на угодные, или же принять в работе над бразильским проектом активное участие и получить такой инструмент.

Конечно, как уже упоминалось, бразильский документ в ряде случаев требует определенной доработки, но дело стоит того, чтобы заняться ею.

59

РОССИЙСКО-ТУРЕЦКОЕ ПОЛИЦЕЙСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

Дмитрий Дмитриевич Шалягин

кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры прав человека и международного права

Московский университет МВД России

Российско-турецкое сотрудничество в различных сферах за последние два десятилетия совершило значительный рывок вперед. Такие области взаимодействия как торговля, строительство, туризм, энергетика и промышленная кооперация заложили основу не только для долговременного поддержания отношений, но и для развития сотрудничества в других сферах, где до сих пор прогресса не наблюдалось. Кроме того, поступательное политическое и дипломатическое взаимодействие между Российской Федерацией и Турецкой Республикой, складывающееся в последние годы, позволяет надеяться на расширение сфер взаимодействия. Отношения России и Турции по многим направлениям вышли на уровень продвинутого, многопланового партнерства.

Между тем, активное международное экономическое и гуманитарное сотрудничество неизбежно порождает и новые проблемы, одной из которых, можно считать возросшую преступность, успешно пользующуюся либерализующимися отношениями. Адекватная реакция на данный феномен — это расширение и усиление сотрудничества в правоохранительной сфере.

Оживленные попытки наладить двухстороннее взаимодействие правоохранительных органов предпринимались еще около 20 лет назад, когда в 1992 году было заключено межведомственное соглашение о сотрудничестве между МВД Российской Федерации

60