Лукашук И.И. - Современное право международных договоров. Том 1 (2004)

взносы за период со дня подписания Устава.

Вданном случае признание ретроактивного действия ратификации обоснованно, поскольку соответствующие государства с момента подписания пользовались правами членов организации. Однако в других случаях это положение едва ли применимо в отношении многосторонних договоров. Порой ратификация совершается по истечении десятков лет с момента подписания. Считать в таких случаях, что ратификация имеет обратную силу, едва ли правильно. Обратную силу ратификация обычно имеет в отношении двусторонних договоров. В доктрине не раз высказывались сомнения относительно обоснованности правила о ретроактивном действии ратификации

*(1300).

Доктрине известны взгляды, согласно которым помимо ясно выраженной, формальной ратификации существует молчаливая, подразумеваемая ратификация. Е. Улльман писал: "Ясно выраженная и формальная ратификация может быть заменена конклюдентными действиями, в которых контрагенты выражают свои договорные воли; одним из таких конклюдентных действий является исполнение сторонами договора" *(1301). К. Штрупп в качестве примера договоров, в отношении которых возможна молчаливая ратификация, приводит договоры о капитуляции и о перемирии *(1302).

Действительно, практике известны случаи молчаливого принятия обязательств путем их фактического исполнения. С ними приходилось встречаться и СССР. В 1923 г. было подписано соглашение с Румынией о мерах предупреждения конфликтов на реке Днестр. Соглашение подлежало утверждению правительствами. Правительство СССР утвердило соглашение, а правительство Румынии не приняло соответствующего акта. Тем не менее Румыния фактически проводила соглашение в жизнь, в частности, назначив своих представителей в центральную смешанную комиссию *(1303). Признавая возможность молчаливого принятия договора, следует вместе с тем рассматривать его как исключительное явление. Было бы неправильно приравнивать эти действия к ратификации или принятию, поскольку юридические последствия весьма различны.

Первоначально Комиссия международного права пыталась определить общее правило относительно ратификации. Текст, предварительно одобренный

в1962 г., содержал положение о том, что договоры в принципе подлежат ратификации за исключением перечисленных далее случаев. Однако ряд правительств в своих замечаниях высказались за противоположное решение вопроса с тем, чтобы ратификация требовалась лишь в том случае, если стороны об этом договорились.

Вдальнейшем Комиссия признала, что предложенный ею вариант, явившийся попыткой согласовать различные позиции государств по этому вопросу, может породить трудности при его применении, особенно в отношении договоров в упрощенной форме. Учитывая замечания правительств, а также то, что преобладающая часть договоров заключается без ратификации, Комиссия решила ограничиться перечислением случаев, когда в соответствии с международным правом ратификация необходима. По существу, решение вопроса о ратификации было оставлено на усмотрение сторон.

Соответствующее положение предоставляет правовую защиту каждому договаривающемуся государству в отношении его конституционных предписаний, поскольку оно может предусмотреть необходимость ратификации по соглашению с другими сторонами как в самом договоре, так и в сопутствующем ему соглашении. Наконец, государство может это сделать и в одностороннем порядке при подписании, оговорив это в полномочиях или изъявив такое намерение в ходе переговоров. При этом учтены и интересы государств, придерживающихся иной позиции, поскольку во всех случаях намерение выразить согласие путем ратификации должно стать предметом соглашения или доведено до их сведения. Эти моменты подчеркиваются в комментарии Комиссии к проекту статей *(1304).

Оживленная дискуссия по рассматриваемому вопросу имела место на Венской конференции 1968-1969 гг. Были высказаны явно противоположные точки зрения *(1305). Вопрос был сформулирован так: каким должно быть правило на тот случай, если в договоре ничего не говорится о форме выражения согласия? Группа стран Латинской Америки внесла поправку, согласно которой в качестве общего правила согласие должно даваться в форме ратификации. Обосновывалось это тем, что конституции стран Латинской Америки, а также большинства стран Африки и Азии предписывают ратификацию. Представитель Венесуэлы заявил, что если это предложение не будет принято, то указанные страны не смогут принять конвенцию.

Однако оказалось, что это не совсем так. Ряд представителей, в частности, латиноамериканских стран, в том числе и такой, как Бразилия, выступили против указанной поправки. С другой стороны, такие страны, как Франция и Швейцария, высказались в пользу ратификации. Показателен следующий факт: представители Чехословакии и Польши высказались в пользу подписи, представитель Болгарии - в пользу ратификации, а представитель Румынии поддержал проект Комиссии. Замечу, что представители СССР и США не участвовали в дискуссии, но проголосовали против указанной поправки. Поправка была отклонена 53 голосами, "за" голосовали 25, воздержались - 16. Такой результат свидетельствует о существенном расхождении позиций государств по рассматриваемому вопросу и о возможности возникновения споров в будущем. Все это подчеркивает значение компромиссного решения вопроса Венской конвенцией.

Теперь о принятии и утверждении договора. Оба эти действия представляют сравнительно новое явление. Они получили распространение в международной практике примерно в середине XX в. Термин "принятие" охватывает две различные процедуры. Если договор предусматривает, что он открыт для подписания с последующим принятием, то в международном плане это не отличается от случая, когда договор предусматривает необходимость его подписания с последующей ратификацией. Если же договором установлено, что он может быть "принят" без подписания, то процедура не отличается от присоединения. Анализ практики свидетельствует, что термины "ратификация" или "принятие" используются практически как равнозначные.

В практике встречается даже такая формулировка: "signature subject to approval followed by acceptance" *(1306). Переводится эта фраза так: "подпись

подлежит одобрению с последующим принятием". Если же перевести эту фразу с использованием русского текста Конвенции, то получится: "подпись подлежит утверждению с последующим принятием". С точки зрения юридической логики сомнительный вариант. Этот пример подтверждает необходимость высокой квалификации переводчиков юридических текстов, а также необходимость сверяться с текстами на других языках, особенно на тех, на которых проект договора разрабатывался.

Формула "подпись подлежит принятию" вошла в договорную практику в основном для установления упрощенной формы ратификации с тем, чтобы позволить правительству дополнительную возможность рассмотреть договор, когда оно не обязано подвергать его конституционной процедуре ратификации. В некоторых случаях, для того чтобы облегчить государствам с разными конституционными требованиями оформление участия, договор предусматривает возможность как ратификации, так и принятия. По этому поводу в комментарии Комиссии говорится, что при всех условиях "остается совершенно верным, что "принятие" обычно используется как упрощенная процедура ратификации" *(1307).

Все, что сказано о принятии, в общем относится и к утверждению. Использование этого термина на практике является еще более новым, чем использование термина "принятие". Наиболее часто этот термин используется в формуле "подпись подлежит утверждению". Договоры, предусматривающие утверждение без подписания, встречаются редко. В общем, введение обоих понятий объясняется растущим разнообразием конституционных процедур принятия договоров.

В отличие от положений о ратификации положения о принятии и утверждении практически не обсуждались на Конференции. В конечном счете статья была утверждена 99 голосами, против не голосовала ни одна делегация, одна - воздержалась.

"Статья 14. Согласие на обязательность договора, выраженное ратификацией, принятием или утверждением

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:

а) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

с) представитель государства подписал договор при условии ратификации; или

d) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

2. Согласие государства на обязательность для него договора выражается принятием или утверждением на условиях, подобных тем, которые применяются к ратификации".

С учетом расхождений в законодательстве и практике государств относительно выражения согласия на обязательность договора все большее

распространение получает положение примерно следующего содержания: "Каждая из Договаривающихся Сторон уведомляет другую Сторону о выполнении законодательной процедуры, необходимой для вступления в силу настоящего Соглашения. Соглашение вступит в силу со дня второго из этих уведомлений". Сказанное не относится к важным договорам, которые предусматривают ратификацию.

Сказанное ранее о международной процедуре осуществления ратификации в значительной мере относится к процедуре принятия и утверждения. Это касается, в частности, и отказа от одобрения. В июне 1922 г. СНК РСФСР отказался одобрить торговое соглашение с Италией, подписанное руководителями ведомств иностранных дел. В качестве основания было указано противоречие постановлению ВЦИК *(1308).

Глава 4. Согласие на обязательность договора, выраженное присоединением

Присоединение означает согласие на обязательность договора субъекта, который его не подписал и, как правило, не принимал участия в его подготовке

*(1309).

Известны немногочисленные многосторонние договоры, согласие на которые может быть выражено только путем присоединения. В 1928 г. Ассамблея Лиги Наций приняла Генеральный акт о мирном разрешении международных споров. В нем говорилось: "Настоящий Генеральный Акт вступит в силу на девяностый день после получения Генеральным Секретарем Лиги Наций присоединений не менее двух Договаривающихся Сторон" (ст. 44). Соответствующий порядок предусмотрен Конвенцией о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г. (ст. 34). СССР присоединился к Конвенции путем направления ноты Генеральному секретарю *(1310).

В литературе издавна проводилось различие между "accession" "adhesion". Первый термин обозначал принятие не подписавшим договор государством всех его постановлений, т.е. полное участие в договоре, второй - принятие лишь некоторых его положений *(1311). К. Штрупп писал: "Присоединение означает участие во всем договоре, принятие - признание отдельных его положений" *(1312).

Многие юристы полагали, что такое различие "лишено юридического значения. Правильнее говорить о различных формах присоединения к договору" *(1313). В докладе Комитета Лиги Наций по прогрессивной кодификации международного права говорилось: "Международная практика, особенно в настоящее время, не признает этого теоретического различия и, как правило, не принимает во внимание" *(1314).

Однако практика не подтвердила это мнение. Сегодня можно констатировать наличие в практике различных видов того, что относится к присоединению. Во-первых, это присоединение, выражающее согласие на обязательность договора в целом. Во-вторых, присоединение в том смысле, что государство принимает и применяет положения договора без оформления

участников" *(1321).

В практике возникает вопрос: является ли извещение о присоединении достаточным основанием? Порой в извещении говорится, что оно подлежит ратификации. Вопрос рассматривался Ассамблеей Лиги Наций в 1927 г., которая сочла, что документ о присоединении является окончательным, если в нем не оговорено иное *(1322). Генеральный секретарь ООН заявил, что он занимает аналогичную позицию. Заявление о присоединении свидетельствует о намерении правительства присоединиться. Если оно не включает положения о последующей ратификации, то оно является окончательным и депозитарий сообщает о нем другим участникам *(1323).

Учитывая развитие процедуры присоединения, Комиссия международного права ограничилась установлением наиболее общих положений. На Венской конференции проблема присоединения не вызвала особой дискуссии. Присоединение осуществляется, если: а) это предусмотрено договором; б) иным образом установлено, что участники переговоров договорились об этом; в) все участники впоследствии договорились об этом (ст. 15).

Как видим, все предоставляется на усмотрение договаривающихся сторон. Уже и после заключения Венской конвенции договаривающиеся стороны нередко включают в договоры положения, устанавливающие особый порядок относительно присоединения. Конвенция, посвященная международному частному праву, 1980 г. определила: "Любое иное государство может присоединиться к данной Конвенции. Такое присоединение будет иметь силу только в отношениях между присоединившимся государством и теми Договаривающимися государствами, которые не заявят о своем возражении против данного присоединения в течение двенадцати месяцев после получения сообщения...." (ст. 32) *(1324).

Таким образом, присоединение является массовым случаем выражения согласия на обязательность договора, и его значение растет по мере увеличения числа государств и количества заключаемых многосторонних конвенций.

Глава 5. Оговорки

1.Понятие оговорки

Сразвитием многосторонних договоров, с расширением их влияния на международные отношения, а также на внутреннее право государств приобретает серьезную роль институт оговорок. Институт оговорок связан с выражением согласия на обязательность договора. В Венской конвенции 1969 г. говорится: "....Акт, выражающий согласие государства на обязательность для него договора и содержащий оговорку:" (ст. 20 (4)с).

Оговорка - одностороннее заявление государства или международной организации под любым названием, сделанное при выражении согласия с договором, призванное исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки *(1325).

Из этого следует, что решающим условием для определения акта в качестве оговорки является не его название (заявление, понимание и т.п.), а его цель, объект - исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к автору оговорки. Поэтому главное значение имеет не название акта, а его цель для определения того, имеем ли мы дело с оговоркой или, например, с заявлением о его толковании.

Оговорка может быть сделана при любой форме выражения согласия с договором: при подписании, ратификации, официальном подтверждении, принятии или утверждении договора, присоединении или уведомлении о правопреемстве в отношении договора (случай оговорки при правопреемстве предусмотрен Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г.).

ВРуководстве по международным договорам ООН говорится, что "в исключительных случаях Генеральный Секретарь может принять оговорку или заявление не при подписании, ратификации, принятии, утверждении или присоединении" *(1326). Этот исключительный случай нашел отражение в проекте Комиссии международного права в статье "Последующее формулирование оговорки". При этом устанавливается, что последующее формулирование оговорки считается принятым договаривающейся стороной, если она не высказала возражений по истечении 12 месяцев с даты получения ею соответствующего уведомления. Если договаривающаяся сторона возражает против последующей оговорки, то договор сохраняет свою силу в первоначальном виде *(1327). Практика принятия последующих оговорок крайне редка.

Внаше время международное право развивается широким кругом государств. Одним из наиболее важных инструментов этого процесса являются многосторонние договоры. Задача института оговорок состоит в том, чтобы облегчить наиболее широкое участие государств в многосторонних договорах. Речь идет о случаях, когда государство признает цели и принципы договора, но не согласно с отдельным положением, изменение которого не влияет на объект договора. Комиссия международного права сочла, что "в современную эпоху изменений и вызовов традиционным концепциям, правило, рассчитанное на расширение возможно более широкого принятия общего соглашения, которое может быть достигнуто и выражено в многостороннем договоре, может быть лишь такое, которое в наибольшей мере отвечает непосредственным потребностям международного сообщества" *(1328).

Особое значение имеет то обстоятельство, что широкое участие государств облегчает превращение постановлений договора в общепризнанные принципы и нормы международного права.

Из сказанного следует, что объектом оговорок могут быть лишь многосторонние договоры. В проекте Комиссии международного права соответствующий раздел так и именовался - "Оговорки к многосторонним договорам". В ходе Венской конференции в 1968-1969 гг. редакционный комитет снял упоминание о многосторонних договорах. Раздел стал именоваться "Оговорки". При этом председатель редакционного комитета заявил, что такое изменение не касается вопроса оговорок к двусторонним договорам *(1329).

Такое изменение едва ли можно признать достаточно обоснованным. Более того, по содержанию статьи об оговорках касаются именно многосторонних договоров. Не предрешая вопрос в целом, председатель Конференции Р. Аго заявил, что процедура, предусмотренная статьями об оговорках, свидетельствует, что Конференция считает, что она неприменима к двусторонним договорам *(1330).

Практике США известны неоднократные случаи оговорок к двусторонним договорам, что объясняется особенностями процедуры ратификации. Не зря в США Сенат именуют "кладбищем договоров". Тем не менее американские юристы издавна утверждали, что при двустороннем договоре различие между оговоркой и поправкой носит чисто формальный характер. При соглашении между двумя державами может существовать только один договорный акт.

После анализа большого числа случаев, когда США делали оговорки к двусторонним договорам, Х. Миллер в 1919 г. пришел к выводу: "Единственное заключение, опирающееся на все вышеупомянутые прецеденты, состоит в том, что как декларация, носящая характер объяснения, условия, толкования, так и оговорка любого вида должна быть согласована с другой стороной в договоре"

*(1331).

Гарвардский проект 1935 г. допускал право государства делать оговорки к двустороннему договору, если другое государство дает на это свое согласие. "....При отсутствии такого согласия договор не может состояться...." В комментарии Комиссии к проекту статей о праве договоров 1966 г. соответствующее положение было сформулировано достаточно четко: "Оговорка к двустороннему договору не представляет проблемы, поскольку она представляет собой новое предложение возобновить переговоры между двумя государствами в отношении условий договора" *(1332). Иными словами, оговорка к двустороннему договору представляет собой нечто юридически отличное от оговорки к многостороннему договору.

Подготовленное в соответствии с Венской конвенцией. положение об оговорках в кодификации Американского института права уточнило соответствующее постановление Конвенции. В нем говорится: "Государство может делать оговорку к многостороннему международному соглашению...." Что же касается оговорок к двусторонним договорам, то о них говорится в комментарии. Они рассматриваются как приглашение к возобновлению переговоров *(1333).

Тем не менее США продолжали активно прибегать к оговоркам к двусторонним договорам. Показательна в этом плане история с подготовкой договора о Панамском канале в 1970-е гг. В резолюции Сената о ратификации договора говорилось, в частности: "Президент включит все оговорки и понимания, включенные Сенатом в настоящую резолюцию о ратификации, в документ о ратификации, который подлежит обмену с Правительством Республики Панамы". Соответствующий документ о ратификации был подготовлен и опубликован в официальном издании депозитария - Генерального секретаря ООН *(1334). Одновременно были признаны недействительными контроговорки Панамы в ее ратификационной грамоте к договору о Панамском канале *(1335).

Касаясь этого вопроса, известный американский юрист Р. Бакстер писал: "Оговорка" Сената к рассматриваемому двустороннему договору представляет собой предложение изменений "эквивалетно контрпредложению в отношении положения, содержащегося в самом договоре. Если Панама принимает оговорку, то изменение делается в договоре. Если Панама отклоняет оговорку, то вопрос должен быть улажен дипломатическими представителями двух государств, так как договор не может вступить в силу с различным комплексом прав и обязательств для каждой из двух сторон" *(1336). В данном случае Р. Бакстер раскрывает особенность оговорок США к двусторонним договорам - они призваны создать для них дополнительные права и возможности.

Двусторонний договор - единый акт, согласованный между сторонами и предоставляющий им взаимные права и обязанности. Поэтому последующая оговорка наносит ущерб взаимной договоренности, нарушает саму идею двустороннего соглашения. При оговорке к многостороннему договору порождается как бы дополнительное соглашение с автором оговорки, которое существует наряду с многосторонним договором. Все это не дает возможности признать оговорку к двустороннему договору частью института оговорок. Речь идет о дополнительной поправке к согласованному тексту.

Современный институт оговорок - сравнительно новое явление в праве договоров. До середины XX в. существовал принцип полного единогласия сторон. Ф.Ф. Мартенс писал: "Для действительности трактата необходимо, чтобы предложение, сделанное одной из сторон, было принято другою. Только при этом условии можно говорить о единстве воли контрагентов, которое предполагается договором" *(1337). Видные ученые того времени Нис, Оппенгейм, Ривье и другие твердо настаивали, что ни один государственный договор не терпит оговорки.

Оговорки начали появляться в практике государств в связи с многосторонними договорами, устанавливающими общие нормы международного права. Так, первые крупные многосторонние конвенции, такие, как Гаагские конвенции о законах и обычаях войны 1899 и 1907 гг., сопровождались рядом оговорок. К Конвенции 1907 г. было заявлено почти 70 оговорок. И это несмотря на то, что участниками были довольно близкие по правовой культуре государства.

"Чемпионами" в этой области всегда были США *(1338). Так, в апреле 1930 г. США ратифицировали подписанную ими в 1919 г. Конвенцию о пересмотре генерального акта Берлинской конференции и генерального акта, а также декларации Брюссельской конференции с оговорками. Депозитарий - правительство Франции заявило, что оно не может принять ратификационную грамоту, содержащую оговорки к конвенции, пока эти оговорки не получат согласия других государств, подписавших конвенцию *(1339).

Возникшие спорные вопросы относительно оговорок породили дискуссию в доктрине *(1340). В конечном счете в Гарвардском проекте был сделан следующий вывод: "Хотя ясно выраженное согласие всегда желательно, но в некоторых случаях согласие может с полным основанием рассматриваться как предоставленное молчаливо или как подразумеваемое, когда обстоятельства таковы, что не оставляют сомнения в том, что молчание означает отсутствие