7.2. Функции государства.

Понятие и система функций государства. В современном мире придается большое значение проблеме функций государства, от правильного решения которой во многом зависят взаимоотношения между государством, обществом и личностью, роль государства в цивилизованной организации жизнедеятельности людей как внутри страны, так и на международной арене.

Проблема эта освещается в трудах многих авторов. Хотя между ними наблюдаются некоторые различия трактовки функции государства, тем не менее, есть достаточное основание понимать под ними главные, магистральные направления деятельности как внутри страны, так и на международной арене, определяемые предназначением государства на том или ином этапе развития общества.

Функции государства не следует отождествлять с конкретными функциями (задачами) отдельных его органов. В осуществлении общегосударственных функций, так или иначе, участвуют различные органы государства. Это особенно наглядно, когда речь идет, например, о социальных, экономических и некоторых иных других внутренних функциях, выполняемых посредством и принятия законов, и организации их исполнения, и разрешения различных споров в соответствующих сферах жизнедеятельности людей.

Функции государства, как генеральные направления его деятельности в целом, складываются из разносторонней работы всего государственного механизма, носят комплексный, собирательный характер, выполняются при помощи различных средств, методов и форм, включая сюда и правотворчество, организацию претворения в жизнь принятых законов и подзаконных нормативно-правовых актов, контроль и надзор за процессами правореализации, разрешение возникающих правовых споров, борьбу с отклоняющимся поведением, привлечение к юридической ответственности виновных, повышение правовой культуры и правового сознания людей. Эти функции распространяются на самые разнообразные отношения экономической, социальной, политической и духовной жизнедеятельности общества, нуждающиеся в государственном воздействии.

В современной отечественной литературе встречаются различные классификации функций государства. Некоторые авторы видят перспективу в выделении четырех функций: экономическая, политическая, социальная и идеологическая (5,с.241). Однако нетрудно видеть, что при таком подходе функции государства полностью растворяются в основных сферах его деятельности.

Представляется более плодотворным выделение, прежде всего, внутренних и внешних функций государства. Первые из них охватывают основные направления деятельности по организации «внутренней» жизни страны, на ее территории, вторые - деятельность на международной арене, направленную на защиту национальных интересов, налаживание и поддержание взаимного сотрудничества с «внешним» миром, т.е. с другими государствами, международными и региональными организациями.

При всех взаимосвязях внутренней и внешней политики государства это деление, давно утвердившееся в науке, не теряет своего значения.

Система внутренних функций определяется тем, что каждое современное государство решает множество важных экономических, социальных, политических, контрольных и охранительных задач, активно участвует в охране окружающей среды на своей территории. Соответственно она включает экономическую, социальную, природоохранительную, контрольную и защитную функции.

Система внешних функций государства детерминируется задачами по поддержке мира и защите национальных интересов, сотрудничеству со всем «внешним» миром, в совместном решении экономических, социальных, политических, духовных, экологических и иных общих задач цивилизации. Поэтому она включает в себя такие направления деятельности, как поддержание мира и защита национальных интересов страны, международное сотрудничество в различных областях за пределами ее территории.

В связи с обострением глобальных проблем человечества, осознанием нарастающего приоритета общечеловеческих интересов над региональными, классовыми, национальными постепенно, поэтапно происходит понимание в перераспределении, более тесном и глубоком переплетении, увязывании систем внутренних и внешних функций государства. Если на прежнем историческом этапе истории человеческой цивилизации внешние функции государства преимущественно рассматривались как механическое продолжение внутренних его функций, внутренняя политика имела приоритеты и предопределяла внешние функции государства, то в последний период иное видение внешних функций государства все настойчивее требует соответствующей корреляции внутренней политики в зависимости от внешних задач, с которыми сталкивается международное сообщество в целом и вырабатывает совместными усилиями пути их разрешения. На практике это выражается в том, что все больше государств начинает рассматривать международное право как часть национальной правовой системы, в том, что международные обязательства страны все активнее направляют внутреннюю политику в определенных плоскостях и т.д.

Внутренние функции. Внутри страны государство выполняет, прежде всего, экономическую функцию. Это - важнейшее, исходное направление в его деятельности, заключающееся в разностороннем и многообразном воздействии на экономические процессы, начиная с организации отношений собственности и кончая распределением финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, аккумулируемых в распоряжении государства и его территориальных (национально-территориальных) образованиях на местах.

Следует отметить, что различные политические режимы неоднозначно решают означенный вопрос; от прямого и монопольного, командного, планово-директивного административного управления экономической жизнью национального сообщества (пример, страны социалистического типа) спектр возможных подходов простирается до косвенного, мягкого регулирования, осуществляемого с упором на воздействие, прежде всего, на интересы основных субъектов экономической жизнедеятельности общества (страны западной демократии).

В годы советской власти такая функция рассматривалась как хозяйственно-организаторская. За этим скрывалось не только искаженное понимание роли государства в регулировании экономических отношений, но и полное доминирование в стране государственной собственности, при которой государство на предельно централизованных планово-распределительных началах директивно подчиняло себе почти всю хозяйственную деятельность. Будучи собственником всех сырьевых ресурсов и более 96 процентов имущества, закрепленного за хозяйствующими субъектами в лице предприятий и организаций, государство добивалось выполнения своих «команд», оставляло в своем распоряжении созданную продукцию и полученные доходы, распределяло их по своему усмотрению. По сути, на тех же началах строилась и внешнеэкономическая деятельность, основанная на государственной монополии. Все это привело к тому, что государство, превратив себя в монопольного «хозяйственника», не смогло справиться ни с этой искусственной функцией, ни с более многогранными экономическими задачами страны.

Подлинная экономическая функция государства отнюдь не олицетворяется хозяйственной работой. Она выражается:

• в организации и защите отношений разных, но равноправных форм собственности; в установлении правового режима природных и иных материальных ресурсов, мерах по возобновлению и рациональному использованию;

• в выработке стратегии и тактики экономического развития, разработке в соответствии с ними целевых программ и в усилиях по претворению их в жизнь;

• в целенаправленных мерах по совершенствованию структуры производства, обмена и потребления, конверсии и технико-технологическому обновлению производственной инфраструктуры;

• в разработке, принятии и организации бюджета;

• в оказании помощи участникам экономических отношений, поддержании их сбалансированных инициатив;

• в управлении государственными (казенными) предприятиями и пакетами акций других хозяйствующих субъектов, принадлежащими государству, ради наращивания экономического потенциала страны;

• в введении и поддержании единой системы оценок количества, качества и цен экспортируемых товаров, квот и лицензий на такие товары;

• в ограничении монополизма, поощрении конкуренции и защите интересов потребителя;

• в согласовании интересов производственных, посреднических и коммерческих структур, координации их усилий в разрешении возникающих между ними противоречий и споров;

• в инвестировании собственных средств и поощрении других инвестиций в приоритетные сектора экономики;

• в установлении общих правил поведения участников экономических отношений и обеспечении их соблюдения;

• в организации подготовки, переквалификации и аттестации кадров, научных исследований и разработки целевых программ для экономической сферы;

• в создании благоприятных условий для экономической деятельности на международной арене, заключении необходимых для этого договоров и соглашений с другими государствами;

• в формировании и оптимальном распределении сырьевых, финансовых, кредитных и иных материальных ресурсов, необходимых для успешного выполнения этих и других задач в стране;

• в создании свободных и офшорных экономических зон и т.д.

В ходе осуществления рассматриваемой функции используются различные способы воздействия на экономические процессы, но, как сами указанные выше задачи, связанные с экономической функцией, так и оптимальные способы их решения посильны государству только в условиях рыночных отношений, основанных на многообразии и равенстве форм собственности, свободе и инициативе производителей, коммерсантов и потребителей, конкуренции между ними и т.д.

Практика развитых стран запада показывает, что в странах с налаженными рыночными отношениями государство выполняет такую экономическую функцию во всей полноте.

В современной России на это направлены разгосударствление и приватизация, структурная перестройка экономики и конверсия военной промышленности, развитие предпринимательства и крестьянских (фермерских) хозяйств, либерализация цен, демонополизация внешнеэкономических связей и многие другие усилия по переходу к рыночным отношениям.

В Конституции РФ 1993 г. указывается, что в России «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности», каждый вправе использовать свое имущество и способности для предпринимательской деятельности (ст.ст.8,3). Новый ГК РФ закрепляет неприкосновенность собственности, свободу договора, равенство его участников. Федеральные законы «О Центральном Банке РФ», «О банках и банковской деятельности», «О бюджетной классификации», «О энергоснабжении», «О железнодорожном транспорте», «О бухгалтерском учете», «О рынке ценных бумаг» (СЗ, 1996, 6,15,17, 34,35,48) и т.д. однозначно свидетельствуют о том, что вся экономическая функция современной России нацелена на рыночную экономику.

Все это, в свою очередь, создает условия, чтобы государство из монопольного «хозяйственника» превратилось в организатора экономических отношений всеми цивилизованными методами, зарекомендовавших себя в современном мире.

Другая центральная функция демократического государства - это социальное направление его деятельности. Она заключается в разносторонней поддержке и совершенствовании той сферы жизни людей (общества), которая имеет своим основным назначением продолжение человеческого рода на Земле.

Эта функция тоже многогранна. Она выражается в усилиях государства по оптимальной организации семейных, демографических и миграционных отношений, в создании системы охраны здоровья и образования людей, в улучшении условий их быта, труда и отдыха, в поддержке безработных, инвалидов, больных, пенсионеров и других лиц, остро нуждающихся в помощи государства, всего общества. От того, какое внимание уделяется этой функции и насколько успешно она осуществляется, зависит не только социальность самого государства, но и общий уровень жизни народа страны, его настоящее и историческое будущее.

Государства ряда западных стран давно придают социальной функции первостепенное значение. В качестве примера назовем Швецию, где власти не ограничились конституционным объявлением себя социальным государством, а на деле выполняют задачи, вытекающие из социальной функции. Есть и наглядный результат - по качеству, уровню, продолжительности и другим показателям жизни населения страна занимает одно из первых мест в мире.

Конституция РФ 1993 г. тоже провозгласила, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», что в ней «охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст.7).

Кое-что из провозглашенного делается. Выплачиваются государственные пенсии, хотя не без серьезных задержек. Созданы службы социальной защиты. Сформирована Межведомственная комиссия Правительства РФ по вопросам социального обслуживания населения. Выделяются пособии многодетным семьям, одиноким матерям, инвалидам и некоторым другим слабозащищенным слоям населения. Определяются минимальные размеры оплаты труда, пенсий и пособий. Принят Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» (СЗ,1996,14). Утверждены целевые программы содействия занятости, развития социального обслуживания семьи и детей, оказании помощи в улучшении жилищных условий некоторых групп граждан. Президентом РФ издан Указ от 14 мая 1996 года «Об основных направлениях государственной семейной политики (СЗ,1996,21).

Тем не менее, однако, пока нельзя сказать, что страна отказалась от остаточного принципа обеспечения социальной сферы жизни общества, что в ней разработана и реально осуществляется такая целостная социальная политика, которая позволяет считать нынешнее российское государство социальным, осуществляющим успешно свою социальную функцию.

Вся социальная жизнь населения страны, включая сюда здравоохранение, образование, условия труда, быт и досуг, остается в тяжелейшем положении, выход из которого вряд ли возможен без полнокровной социальной функции государства.

Среди внутренних функций государства важное место занимает природоохранительная функция, значение которой в современных условиях все более возрастает. Если социальная функция сориентирована на создание условий для достойного продолжения человеческого рода, т.е. «второй» природы, то рассматриваемая функция - на сохранение самой «первичной» природы на Земле.

Это - жизненно важная функция, от которой во многом зависит будущее всего живого на нашей планете. Земля, леса, все природные ресурсы, истощенные из-за варварской эксплуатации на протяжении тысячелетий, крайне нуждаются в рациональном, заботливом и глубоко продуманном отношении к себе.

В большинстве стран, где государство занимается природоохранительной функцией, разрабатываются и реализуются целевые программы и законодательные акты по охране окружающей среды (земли, водоемов, лесов, животного мира, растений, атмосферы и др.) от вредных отходов производства и других источников загрязнения, по ограждению ее от отрицательного влияния людей, по оздоровлению и восстановлению всей «первичной» природы. В числе этих стран - США, Канада, Великобритания, Франция, Швеция, Финляндия, Япония и др.

В России ныне тоже функционируют специализированные государственные структуры в центре и на местах, выполняющие эти задачи. Принят ряд нормативно-правовых актов, таких, как Положение о порядке государственной экологической экспертизы, Положение об охранных зонах и охране геодезических пунктов на территории РФ, Постановление о порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, федеральная целевая Программа предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий (СЗ,1996,26,40,42,44) и т.д. С некоторыми странами (например, со Швейцарией) заключены межправительственные соглашения о финансовом содействии по программам по управлению окружающей средой (СЗ,1996,44). Установлены также в достаточной степени жесткие меры ответственности за правонарушения в этой области.

Но, тем не менее, это направление деятельности государства остается еще малоэффективным. Предстоит сделать многое, чтобы на деле добиться реальных результатов в сохранении и оздоровлении всей окружающей нас природы.

Любое государство, оказывая воздействие на те или иные общественные отношения, не может не следить за тем, как претворяется в жизнь вырабатываемая им политика, принимаемые целевые программы, законы и подзаконные акты и т.д. Оно должно осуществлять контрольную функцию, суть которой состоит в целенаправленном наблюдении за процессами правореализации, проверке фактического состояния выполнения тех или иных государственных установок всеми участниками регулируемых отношений. Это и парламентский, и финансовый, и налоговый, и санитарный, и метеорологический, и противопожарный, и другие разновидности государственного контроля. Контрольными полномочиями обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и их органы на местах. Существуют специализированные контрольные службы, такие, как Главное контрольное управление Президента РФ, контрольно-ревизионное управление Министерства финансов, налоговые инспекции, федеральные и республиканские комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, службы надзора за страховой деятельностью, федеральная служба по обеспечению монополии на алкогольную продукцию, государственная хлебная инспекция, аудиторские организации, вневедомственная пожарная охрана и т.д. Надзор за состоянием законности в стране в целом возложен на прокуратуру, действующую в соответствии с Конституцией РФ (ст.129) и федеральным конституционным законом «О прокуратуре РФ».

Контрольная функция государства выражается не только в проверках исполнения правовых актов, но и в выдаче лицензии на определенные виды деятельности, ведении реестров юридических, акционеров, ценных бумаг и прав на недвижимость, аттестации специалистов и т.д. Она не может быть заменена общественным контролем, хотя и должна всячески на него опираться. Тем более в нынешних условиях, когда распространены коррупция, злоупотребления служебным положением, стяжательство, уклонение от уплаты налогов и других обязательных платежей, нарушения договорных обязательств и многие другие негативные явления.

Важна также защитная функция государства, которая состоит в обороне страны, в обеспечении неприкосновенности ее границ и целостности территории, в поддержании конституционного строя, правопорядка и дисциплины, в предупреждении и пресечении любого отклоняющегося поведения, в принятии мер восстановления и ответственности по основаниям и в порядке, указанным в законе. Конституционный строй определен Основным законом страны, государственные границы - Законом РФ «О государственной границе» от 1 апреля 1993 года, правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства - Законом РФ «О безопасности», действующим с изменениями от 25 декабря 1992 года. Кроме того, есть федеральные законы «Об обороне» от 31 мая 1996 года, «О милиции» от 18 апреля 1991 года, «О внутренних войсках МВД РФ» от 24 сентября 1992 года, «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ» от 13 марта 1992 года, «Об оружии» от 20 мая 1993 года, Таможенный кодекс 1993 года и ряд других законов и подзаконных нормативно-правовых актов, непосредственно связанных с осуществлением защитной функции российского государства. В таких документах подробно раскрываются содержание этой функции, формы и методы ее осуществления.

Наконец, на любое государство возлагается функция выполнения общих дел на своей территории, о которой уже говорилось при рассмотрении исторической миссии государства.

Внешние функции. На международной арене государство осуществляет две основные функции - функцию поддержания мира на Земле и функцию международного сотрудничества.

Функция поддержания мира имеет своим назначением обеспечение такой международной атмосферы, при которой, с одной стороны, не ущемляются национальные интересы членов мирового сообщества, с другой - исключаются вооруженные конфликты между ними, предотвращаются войны и кровавые столкновения. Только за один двадцатый век мир пережил две мировые войны и сотни региональных военных конфликтов, в ходе которых погибли десятки миллионов безвинных людей.

Современный уровень международных отношений позволяет успешно бороться с этим кровавым злом, причиняющим лишения и страдания целым народам.

Суверенные государства, как известно, имеют свои внешнеполитические ведомства, посольства и представительства в других странах, проводят между собой различные консультации, заключают двусторонние договоры и соглашения, содействуют взаимному общению и т.д. Большинство из них стремятся сочетать свои национальные интересы с поддержанием мира на базе «баланса сил», но необязательно при помощи военных блоков и акций. Конечно, в современном мире образовались своеобразные центры «силы», такие, как США, Западная Европа, Япония, Китай.

Не исчезла и тенденция к мировой гегемонии, дающая о себе знать в некоторых внешнеполитических акциях США. Но это обстоятельство указывает как раз на то, что надо еще больше усиливать осуществление функции поддержания мира и защиты национальных интересов другими государствами, в том числе и Россией.

Функция международного сотрудничества дополняет рассмотренное выше направление в деятельности государства.

Она охватывает экономическую, социальную, культурную и иные области жизнедеятельности как каждой отдельной страны, так и мирового сообщества в целом.

Экономическое сотрудничество объективно обуславливается международным разделением труда, необходимостью специализации и кооперирования, обмена технологией, развития кредитно-финансовых связей и координации товарообмена. Оно выражается в создании благоприятных условий для внешнеэкономических отношений, в образовании совместных предприятий, в взаимных инвестициях, кредитах, в выработке согласованных правил ввоза и вывоза продукции, сырья и капитала, порядка банковских расчетов, налогообложения и т.д.

Для этого заключаются двусторонние и региональные договоры, соглашения или конвенции, такие, как Соглашение между Правительствами РФ и США о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, Соглашение между Правительствами РФ и Швеции о поощрении и взаимной защите капиталовложений, Конвенция между Правительствами РФ и Швеции об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы (СЗ,1996,15,47).

Значительную работу в том же направлении проводят специализированные учреждения ООН (например, Совет по торговле и развитию, Экономический комитет, Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития), а также региональные организации, как, скажем, Европейский Союз, устранивший все ограничения в торговле, свободном передвижении предпринимателей, капитала и услуг между странами-членами Совета.

Сотрудничество в социальной, культурной и научно-технической областях происходит путем взаимной подготовки учащихся, студентов, аспирантов и стажеров, обмена информацией, произведениями искусства, достижениями музыкальной и сценической культуры, командирования друг другу работников науки, образования, здравоохранения и культуры, организации выставок, фестивалей и симпозиумов, оказания гуманитарной помощи. Это делается как на основе межправительственных соглашений, так и посредством многочисленных международных организаций, таких, как МАГАТЭ, Международный союз студентов, Международный совет научных советов и т.д.

Немаловажное значение имеют также непосредственные контакты между бизнесменами, деятелями науки, культуры, образования и здравоохранения, - контакты, поддерживаемые всеми демократическими государствами.