5.2. Взаимосвязь реформ государственного управления

Реформа государственной службы

Реформа государственной службы началась в 2003 г., раньше других реформ в

сфере государственного управления. Реформирование государственной службы, наряду

с проводимыми в стране административной, судебно-правовой, правоохранительной,

военной, образовательной реформами, рассматривается как приоритетное направление

в области современного государственного строительства.

С начала нынешнего столетия в Российской Федерации началась масштабная

работа по реформированию сложившегося с середины 1990-х гг. института

государственной службы.

Реформирование государственной службы Российской Федерации

осуществляется для повышения эффективности государственного управления,

формирования и развития системы государственной службы, ее отдельных видов,

качественной подготовки и рационального использования кадрового состава

государственных органов Российской Федерации.

Государственная служба Российской Федерации – важнейший инструмент

проводимых в обществе и государстве преобразований, связанных с развитием

экономики, социальной сферы, укреплением исполнительной вертикали, национальной

безопасности, формированием институтов гражданского общества и правовой культуры

российских граждан.

Следует отметить, что Концепцией реформирования системы государственной

службы Российской Федерации было впервые констатировано отсутствие в Российской

Федерации целостной и комплексной системы правового обеспечения государственной

службы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, что обусловлено

следующими основными обстоятельствами: 1) действующее законодательство РФ о

государственной службе внутренне противоречиво, поскольку правовые основы видов

федеральной государственной службы урегулированы различными законодательными

актами РФ, которые не соответствуют друг другу; 2) в субъектах РФ по вопросам

государственной службы приняты различные законодательные акты, которые в ряде

случаев противоречат законодательству РФ; 3) в целом, законодательство РФ о

государственной службе характеризуется неполным законодательным регулированием

государственно-служебных отношений.

Такие весьма критические выводы, имеющие тем не менее объективный

характер, потребовали принятия мер комплексного характера по изменению

сложившейся ситуации, что нашло весьма оперативное выражение в законодательстве

РФ.

Для решения задачи реформирования государственной службы Указом

Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 была утверждена федеральная программа

«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)».

Целью Программы является повышение эффективности государственной службы в

целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и

развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Безусловно, что для

достижения данной цели необходимо, прежде всего, решить задачу оптимального

организационно-правового обеспечения государственной службы. В этой связи

названным Указом Президента РФ установлено, что одним из главных направлений

реформирования государственной службы Российской Федерации является создание

комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы

Российской Федерации, которая в полной мере обеспечивала бы выполнение

возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с

Конституцией и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Федеральной программойконстатировананеобходимостьразра-ботки и принятия

ряда приоритетных федеральных законов и иных нормативных правовых актов (о

системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной

службы, о муниципальной службе и др.). Как предполагается, эти законодательные и

нормативные правовые акты в комплексном действии должны обеспечить единый

подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной

службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных

служащих, открытости государственной службы в интересах развития гражданского

общества и укрепления государства, внедрению современных методов

прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-

технического обеспечения государственной службы, управлению государственной

службой.

На современном этапе формирования системы управления государственной

службой Российской Федерации необходимо предложить и реализовать оптимальную

модель управления. Должны быть сформулированы альтернативные модели, показаны

их преимущества и недостатки, возможности реализации в российских условиях. Из

альтернативных моделей следует выбрать наиболее оптимальную. Оптимальная

модель, во-первых, должна основываться на положениях нового законодательства о

государственной службе Российской Федерации. Во-вторых, данная модель должна

сообразовываться с иными направлениями административной реформы и новой

системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, принятой в

соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре

федеральных органов исполнительной власти». Серьезным препятствием к внедрению

новых механизмов государственной службы стали ограничения, связанные с

неразвитостью других элементов результативного государственного управления

(бюджетного планирования, технологий эффективного исполнения функций, порядком

планирования и оценки деятельности органов исполнительной власти и их

подразделений).

Служебные контракты, установленные в рамках реформы государственной

службы, например, требуют четких показателей результативности работы

государственных служащих. Эти показатели, в свою очередь, могут быть получены

лишь с учетом целей, задач, индикаторов деятельности государственного органа в

целом, его подразделений. Если таких индикаторов нет, то индивидуальные показатели

результативности будут субъективны, их не удастся сбалансировать ни с фондом

оплаты труда, ни с показателями деятельности смежных подразделений, органа в

целом.

Административные ________регламенты и стандарты

В качестве инструментов повышения результативности государственного

управления предполагается использовать административные регламенты и стандарты.

Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания

государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и

сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов.

Административные регламенты утверждаются органами исполнительной власти наряду

с должностными регламентами.

С административными регламентами неразрывно связаны стандарты

государственных функций и услуг. Стандарты задают конечные качественные и

количественные характеристики административно-управленческих процессов,

устанавливают требования к уровню доступности и качества взаимодействия

исполнительных органов государственной власти, их структурных подразделений и

должностных лиц с гражданами и организациями. В настоящее время отсутствие

стандартов не позволяет конкретизировать обязательства органов власти перед

обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный

набор требований к качеству оказания услуг органом власти или уполномоченной

организацией, определенный исходя, с одной стороны, из потребностей и пожеланий

клиентов, с другой – учитывающий технологические, материально-технические,

финансовые и иные ресурсные ограничения государственного органа. Государственная

услуга – нормативно установленный способ обеспечения прав и свобод, а также

законных интересов граждан и организаций государственными органами власти,

осуществляемый во взаимодействии физического или юридического лица

(пользователя, клиента) с органом исполнительной власти или государственным

служащим.

Наряду со стандартами услуг предполагается внедрять стандарты обслуживания

органов государственной власти, которые содержат требования к общей процедуре

взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные

к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как:

своевременность и полнота ответа на звонки, письма; периодичность обновления

сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления

информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень

контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы.

Основная цель стандартизации состоит в минимизации издержек взаимодействия

между гражданами (юридическими лицами) и органами власти в процессе оказания

государственных услуг. Стандартизации подлежит взаимодействие, а не

содержательное наполнение услуги (размер пособия, качество питьевой воды,

количество учебных часов по определенной дисциплине). Внедрение стандартов и

регламентов позволит ориентировать деятельность органов исполнительной власти на

интересы пользователей.

В настоящее время подготовлены проекты федеральных законов «Об

административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг»,

разработаны пилотные стандарты и регламенты ряда административно-управленческих

процессов в Министерстве информационных технологий и связи РФ, в Федеральном

агентстве по управлению федеральным имуществом.

Бюджетная реформа

Одной из основных задач административной реформы является внедрение

принципов управления по результатам. Ключевой аспект здесь – реформа бюджетного

процесса. Минэкономразвития России совместно с Минфином России разработал

Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—

2006 гг., которая была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г.

№ 249. Концепция предполагает несколько важных направлений реформирования

бюджетного процесса:

1) переход на среднесрочную перспективу бюджетного планирования – с

годового плана на трехлетний план;

2) переход от сметного финансирования к программно-целевым методам

финансирования;

3) расширение полномочий субъекта бюджетного планирования и руководителя

государственного органа, которые должны иметь больше свободы в распределении

бюджетных средств, но при этом их ответственность за использование бюджетных

средств повысится;

4) усиление контроля за достижением конечных результатов государственными

органами, т. е. предполагается финансирование на основе оценки достижения этих

результатов. По сути, осуществляется переход от контроля затрат к контролю по

результатам.

Таким образом, можно выделить три глобальные стадии данной работы:

1) формулирование стратегических целей;

2) конкретизация и декомпозиция этих целей и постановка задач;

3) определение показателей достижения этих целей.

Все перечисленные выше направления реформирования можно отнести к

первому этапу административной реформы. Второй этап административной реформы

связывают с подготовкой, принятием и реализацией Концепции административной

реформы в Российской Федерации в 2006—2008 г.

В конце 2005 г. было констатировано, что реализация первого этапа

административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для

дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и

местного самоуправления. Проведен анализ функций федеральных органов

исполнительной власти и даны предложения по устранению избыточных и

дублирующих функций. Сформирована новая структура федеральных органов

исполнительной власти, подготовлены доклады о результатах и основных

направлениях их деятельности. Началась реформа государственных унитарных

предприятий и государственных учреждений. Разрабатываются проекты типовых

административных регламентов, ведутся пилотные проекты по созданию реестров и

стандартов государственных услуг. Подготовлены нормативные акты, направленные на

обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного

самоуправления, реформирование системы закупок для государственных и

муниципальных нужд.

В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно

небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном

реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Мероприятия по

продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены

преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной

власти в их новой конфигурации.

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не

начаты или приостановлены. Прежде всего это касается механизмов реализации

полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В

частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и

надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и

структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий

государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация

деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем

информационно-технологического обеспечения административных процессов.

Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень

исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа

реализуется лишь в немногих экспериментах.

Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы

самими органами исполнительной власти в рамках сложившихся моделей деятельности.

Для их создания требуется комплексный проектный подход, реализуемый в рамках

федеральной целевой программы.

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р была

одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—

2008 гг. и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской

Федерации в 2006—2008 гг. Этим же распоряжением Правительства РФ органам

исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано подготовить собственные

программы и планы мероприятий по проведению административной реформы.

Необходимость реализации комплексной программы обусловлена следующими

фактами.

По свидетельству международных экспертов, по эффективности

государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация

находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом

развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной

практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству

стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной

конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год

Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов»

опустилась с 81 на 89 место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator

Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным Банком и

оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким

показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства,

верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По

индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией

«Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90 место.

Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и

бизнеса. По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия

среди 48 крупнейших держав занимает 40 место. При таком уровне непрозрачности

дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением

рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов,

сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с

увеличением среднегодового ВВП на душу населения на 986 долларов США, прямых

иностранных инвестиций по отношению к ВВП на 1% и сокращением инфляции на

0,46%.

Результаты российских исследований состояния системы государственного

управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти,

коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к

государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов,

проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в семи субъектах РФ,

свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных

служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76%

опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате.

В названной Концепции определяются цели и задачи реформы, выраженные, в

частности, в необходимости внедрения стандартов государственных услуг, повышения

прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

В 2006 г. намечено введение механизма досудебного обжалования гражданами и

организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных

лиц, разработка типовых программ административной реформы для федеральных

органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов

исполнительной власти субъектов РФ.

В 2007 г. в рамках административной реформы планируется внедрение практики

антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов,

реализация программ проведения административной реформы в субъектах РФ.

В 2008 г. будут внедрены основные стандарты государственных услуг и

административные регламенты. Кроме того, в 2008 г. планируется завершение

ликвидации избыточных функций федеральных и региональных органов

исполнительной власти. В Концепции приводятся показатели достижения целей

административной реформы, к которым, в частности, отнесены: оценка гражданами

деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг,

уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, место

Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества

государственного управления.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 гг.

являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение

вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов

предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного

регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной

власти.

Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач:

1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур

управления по результатам;

2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых

органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах

исполнительной власти;

3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение

механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов

исполнительной власти;

4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и

гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов

исполнительной власти;

5) модернизация системы информационного обеспечения органов

исполнительной власти;

6) формирование необходимого организационного, информационного,

ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование

механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные мероприятия административной реформы должны быть реализованы в

2006—2008 гг.

Административная реформа предусматривает реализацию мероприятий по шести

основным направлениям.__

Билет 12