Раздел 3. Основы административного права

Тема 3.1. Предмет административно-правового регулирования.

Закрепление в статье 18 Конституции Российской Федерации приоритета прав и свобод человека и гражданина в качестве принципа, определяющего смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваемого правосудием, потребовало переосмысления традиционных административно-правовых институтов.

Названные приоритеты и ценности, безусловно, влияют и на систему административно-правового правового регулирования, которое должно быть направлено на обеспечение прав и законных интересов граждан и организаций, общества и государства.

Изменился институциональный характер деятельности, связанной с профессионально-практической реализацией законов властным образом, ибо в настоящее время реализацией названной функции заняты не только органы государственного управления (как это было установлено в нормативных правовых актах, действовавших до принятия Конституции Российской Федерации), но более широкий круг субъектов ввиду изменчивости социальной среды.

Необходимость создания устойчивой системы регулирования социальных процессов органами власти, с одной стороны, и совершенствование демократических институтов, развитие системы контроля управляемых субъектов за деятельностью представителей власти, с другой, вызвали необходимость пересмотра многих аспектов административно-правового регулирования.

Предмет административно-правового регулирования следует рассматривать с функциональных позиций, определив зависимость исполнительной власти от внешней среды и её нацеленность на поддержание публичного порядка.

В первую группу административно-правовых отношений включается учредительная и внутриорганизационная деятельность аппарата государственной администрации.

Данная группа отношений объединяет следующие направления государственной административной деятельности.

Отношения, связанные с образованием структур государственной администрации, определением правового статуса её субъектов, т.е. установлением, органов какого государства выступает данный орган, к какому виду органов он относится по основному содержанию своей деятельности, кто его учреждает, формирует личный состав, кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать его акты, какова компетенция данного органа, какова юридическая сила его актов.

Отношения по комплектованию органов (организаций) исполнительной власти (государственной администрации), организации и прохождения государственной службы, определения правового положения государственных служащих.

Наконец, третьим направлением деятельности государственной администрации в рассматриваемой сфере составляют отношения, сопряженные с обеспечением функционирования всего государственного аппарата, способствующие реализации полномочий других государственных органов.

Результаты деятельности органов законодательной и судебной власти носят юридический характер, но всегда требуется принятие конкретных мер по организации выполнения принятых их представителями решений, что является задачей исполнительной власти.

Под исполнительной деятельностью государственной администрации во взаимоотношениях с законодательными (представительными) органами следует понимать:

- реализацию публично-правовых требований закона, непосредственно обращенного к представителям исполнительной власти (поручение заключить международно-правовой договор, разработать механизм реализации договоров о разграничении предметов ведения и государственных полномочий между федераций и регионами, делегация полномочий по принятию правовых актов на основании и во исполнение принятых законов и т.д.);

- введение, реализация и прекращение действия специальных административно-правовых режимов регулирования публично-правовой активности субъектов, если требуется создать систему гарантий прав неограниченного круга лиц, специально непоименованных. Роль законодательной и исполнительной власти в нормативно-правовом регулировании различается по двум направлениям: в ходе законодательной деятельности закрепляются общие права, обязанности и запреты для всех без исключения участников правовых отношений, исполнительные же органы государственной власти определяют механизм из реализации: режимы регулирования, процедуры приобретения, реализации и прекращения правовых состояний;

- осуществление надзорной деятельности и применение мер обеспечения (принуждения) для исполнения третьими лицами обязанностей перед государством.

Сказанное касается, прежде всего, финансовых обязательств. Представители государственной администрации участвуют в финансовых отношениях, выступая полифункциональными субъектами: потребителями средств бюджетов различных уровней, участниками отношений по их получению, распределению и перераспределению и т.д.

Однако в любом случае организационные отношения с участием государственной администрации в финансовой сфере являются административными правоотношениями.

Финансы это экономические отношения по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств государства необходимые для расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе которых происходит распределение и перераспределение общественного продукта и контроль за удовлетворением общественных потребностей.

Административно-правовые средств не связаны с созданием, распределением и использованием денежных фондов государства для обеспечения экономических интересов. Административные отношения как отношения организационные призваны обеспечивать иные общественные отношения в целях их упорядочения и нормализации.

В число административных отношений в рассматриваемой сфере включаются: установление ограничений для обращения иностранной валюты и наличной денежной массы на территории государства, а также их перемещения через таможенную границу России; введение системы учета оборота имущества, обремененного внедоговорными обязательствами перед государством; контроль за выполнением установленных требований, применение мер обеспечения (принуждения) в случае их невыполнения или ненадлежащего выполнения.

В системе эти отношения могут быть названы порядком управления в финансовой сфере и отнесены к предмету административного, но не финансово-правового регулирования.

Исполнительная деятельность государственной администрации во взаимоотношениях с представителями судебной власти включает в себя:

- выполнение акта суда, адресованного представителю исполнительной власти (о признании недействительными административных актов, о незаконности действий государственных служащих, о понуждении к совершению отдельных управленческих действий и т.д.);

- принятие мер по обеспечению представительства интересов государства в судопроизводстве (проведение оперативных проверок и оперативно-розыскных мероприятий, осуществление дознания и предварительного расследования и т.п.), поддержание публичного порядка при отправлении правосудия, выполнение режимных требований по исполнению судебных актов (осуществление исполнительного производства, уголовно-исполнительной деятельности);

- внутриорганизационная деятельность в судах.

Вторая группа административно-правовых отношений опосредует взаимодействие личности с государственной властью.

В этой сфере деятельность связана прежде всего с процессуальной реализацией механизма формирования государственной власти: деятельность органов, обеспечивающих избирательную систему государства, необходимых для комплектования личного состава организаций, входящих в систему государственной администрации (конкурсные, призывные комиссии и т.д.).

Если предметом конституционно-правового регулирования в этой сфере является установление всеобщего гражданского права на участие в государственной власти, в том числе избирать и быть избранным в органы государственной власти, иметь равный доступ к государственной службе, участвовать в отправлении правосудия (ст. 32 Конституции Российской Федерации), то организационный механизм реализации таких прав (назначение выборов, референдума, конкурса на замещение государственных должностей, регистрация кандидатов, проведение голосования, подведение его итогов и т.д.) выступает предметом административно-правового регулирования.

Административная деятельность также связана с признанием возможности реализации конституционных публичных прав граждан (право на свободу передвижения, въезд и выезд, проведение митингов, уличных шествий и т.д.) и контролем за ней.

Завершает рассматриваемую группу административно-правовых отношений деятельности государственной администрации по предоставлению публичных социальных услуг. Сюда относится оказание социальной помощи лицам, действовавшим в публичных интересах (ветеранам), пострадавшим от неправомерных действий государства (репрессированным лицам и народам), социальных конфликтов, неправомерных действий третьих лиц, ситуаций общественного бедствия вследствие явлений природного или техногенного характера либо неспособным самостоятельно удовлетворять жизненно важные потребности (пенсионеры, лица с ограниченной трудоспособностью, безработные граждане и т.д.).

Государственная администрация также заняты обеспечением функционирования социальных институтов в тех сферах, где гражданское общество не в состоянии постоянно и на едином стандартом уровне удовлетворять интересы индивидов (развитие системы образования, здравоохранения, культуры и т.д.).

Безусловно, названные виды деятельность могут осуществлять и негосударственные институты, но саморегулирования в этих сферах недостаточно, ибо произвольный отказ от ведения образовательной, научной, культурной и других подобных видов деятельности может повлечь за собой невосполнимые потери для гражданского общества и государства.

Наконец, государственная администрация заняты правовой защитой некоторых абсолютных прав в силу их значительной или исключительной ценности (права собственности на недвижимое имущество, прав на объекты интеллектуальной собственности и т.п.) путем признания прав невластных субъектов на обладание объектами своих субъективных прав.

Третью группу отношений, традиционно включаемых в предмет административно-правового регулирования, представляет функционирование системы обеспечения безопасности.

В данной сфере деятельность аппарата исполнительной власти осуществляется по следующим направлениям.

Создание общегосударственной системы выявления угроз безопасности, включающей в себя контрольно-надзорные мероприятия, прогностическую деятельность, разработку программ противодействия негативным факторам, регистрационный учет источников опасности и проявления их активности, профилактика правонарушений и т.д.

Методы административно-правового воздействия, связанные с обеспечением безопасности, объединены в специальные запретительно-ограничительные административно-правовые режимы, ибо далеко недостаточно ограничиваться принятием лишь норм, устанавливающих возможные виды правоотношений. В силу особой важности регулируемой сферы требуется сопровождать принятый пакет норм также особыми гарантиями надлежащего развития на их основе реального процесса отношений, обеспечить соответствующий порядок их реализации. Поэтому правовые акты, относящиеся к тому или иному аспекту обеспечения безопасности, оснащаются, как правило, необходимым организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (регламентация порядка применения, обеспечивающие органы, системы контроля, санкции и т.д.).

К числу административно-правовых режимов обеспечения безопасности можно отнести следующие:

• режимы противодействия объективным негативным факторам (чрезвычайным ситуациям природного или техногенного характера, особого положения в иных экстремальных ситуациях, вызванных стихийными бедствиями и т.п.) либо, наоборот, режимы поддержания объективных условий среды жизнедеятельности человека (например, особо охраняемых природных территорий);

• режимы межсубъектного взаимодействия, связанные с охраной личности: правила пребывания в общественных местах и охрана общественного порядка;

• режимы правовой охраны при осуществлении технически небезопасной деятельности нахождения во владении, пользовании, распоряжении и обращении предметов, представляющих угрозу общественной, государственной и международной безопасности (оборот оружия, наркотических средств и психотропных веществ, взрывчатых, ядерных материалов и др.); обеспечение производственной безопасности, качества продукции (работ, услуг);

• режимы обеспечения экономической безопасности при ведении публичной хозяйственной деятельности, связанной с предложением услуг потребителям, вовлечением имущества неограниченного круга лиц, специально не поименованных, и размещением его на условиях риска, определением структуры товарного рынка России, ведением государством защитных мер на внутреннем рынке и во внешней торговле, осуществлением административного контроля обращения валютных ценностей и денежной массы национальной валюты России;

• режимы обеспечения информационной безопасности, где установлены административно-правовые требования и условия официализации (документирования) информации, её распределение по категориям доступа, правовой защиты информационных ресурсов и их носителей в интересах неограниченного круга лиц, для общественных и государственных потребностей;

• режимы обеспечения территориальной неприкосновенности: охраны государственной и таможенной границы России; особого порядка проживания и пребывания в отдельных поселениях (закрытых административно-территориальных образованиях, местностях, ограниченных для посещения иностранными гражданами, и т.п.), охраны отдельных режимных объектов.

Необъемлемой частью предмета административно-правового регулирования являются отношениям по поводу применения мер обеспечения выполнения режимных условий и требований представителей власти, которые чаще всего носят принудительный характер.

Таким образом, предмет административно-правового регулирования можно определить как особое правовое состояние, связанное с регламентацией учреждения и функционирования организационных структур, применением особых методов воздействия на подвластные объекты, связанных с ними управленческих процедур, регулятивных и охранительных специальных правовых режимов, в рамках которых действует государственная администрация в целях обеспечения реализации учредительной и внутриорганизационной деятельности аппарата государственной власти, применения механизма взаимодействия личности и государства, а также выполнения функций по обеспечения безопасности.

Несомненно, названные группы отношений выделены в качестве самостоятельных по причине их особой нормативной формализации. В действительности они комплексно проявляются в процессе функционирования аппарата государственной администрации.