33. Территориальное устройство государства. Унитарная форма государственного устройства. Федерации в зарубежных государствах.

Форма территориально-политического устройства - внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.

Различают две основные формы: унитарную и федеративную.

Унитарное государство — это единое, цельное, слитное государство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью.

Конфедерация - международно-правовое объединение суверенных государств. Со временем конфедерация может перерасти в федерацию, как это имело место в прошлом в Швейцарии и в настоящее время в Объединенных Арабских Эмиратах, или распасться, как это произошло с Сенегамбией. Государства — члены конфедерации сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств-членов лишь в тех пределах, которые определены конфедеративным договором.

Унитарные государства и принципы их организации

Унитарная государственность — самая распространенная в настоящее время форма государственного устройства. Великобритания, Франция, Италия, Япония, Китай, Египет и др.).

Две основные черты: (1) правовой статус административно-территориальных образований, составляющих унитарное государство, определяется центральной властью. Она же определяет, на какие административно-территориальные единицы делится государство, каков круг предметов ведения и компетенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство государства и др. (2), центральная власть осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах.

Часто закрепляется в законе право на вмешательство центральной власти в дела местного управления.

Имеет единую конституцию и единую правовую систему; единое гражданство; единую систему высших органов государства (президента или монарха, парламент, правительство); единую судебную систему.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные.

В централизованном унитарном государстве административно-территориальные единицы единолично управляются назначенными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави, Болгария, Польша, Индонезия)

Относительно децентрализованное: наряду с назначенными из центра чиновниками (например, префектами во Франции) существуют избранные населением муниципальные органы (в той же Франции - мэры, советы в департаментах), чьи права существенно ограничены. Франция

Децентрализованное: нет назначенных правительством администраторов, а местное управление осуществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Контроль правительства за деятельностью местных органов носит более опосредованный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, существует достаточно четкое разграничение полномочий между центральной властью и властью местных территориальных сообществ. (Англия)

В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия - конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии (1) не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в обычных административных единицах и (2) могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Примеры: в составе Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стормонт) и собственное правительство. Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает исторические различия в традиционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сардиния) и национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).

Автономный статус: Фарерские островам и Гренландия в составе Датского королевства и Аландские острова в составе Финляндии.

В ряде случаев предоставление политической автономии преследует цель — снять напряженность в межнациональных отношениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления политической автономии курдам на севере Ирака.

Возможность образования политической автономии предусматривается, как правило, в конституции и находит детальное регулирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статуте (законе), который разрабатывается законодательным органом автономной единицы и принимается парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автономном образовании имеется свой законодательный орган (например, лигтинг на Фарерских островах, ландстинг в Гренландии, ассамблея в Каталонии) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двойное подчинение: местному представительному органу и центральному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора —в Гренландии и на Аландских островах), который обладает контрольными функциями.

За центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества "к исполнению своих обязанностей". В Италии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям национальной безопасности.

Административная автономия распространена не столь широко. Наибольшее число административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы. Разрешено использование местного языка (суды, преподавание в школе, вещание в СМИ).

Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной единицы. (Пример: в Молдове два административных округа, где проживают гагаузы.

Федеративные государства, их признаки и разновидности

Федеративное государство — это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, имеющих особый политико-правовой статус.

Составные части этого государства - субъекты федерации - обладают известной политической самостоятельностью. Им присущи определенные признаки государства. Территориальная организация власти закрепляет децентрализацию государственных функций.

Примеры: "классические" федерации: США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария + новые федерации в Европе (Бельгия), Азии (Индия, Пакистан) и Африке (Нигерия).

Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Исключения: федерации с монархической формой правления относятся Бельгия, Малайзия, Канада, Австралия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бельгии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет республиканскую форму правления, часть — монархическую.

Признаки федерации:

1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти.

2. В отличие от унитарного государства территория федеративного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Однако в некоторых федерациях в ее состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации: территория Бразилии состоит из штатов — субъектов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами — субъектами федерации имеется 7 союзных территорий.

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза.

3. Субъекты федерации не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария).

4. Часто наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Канада, Австрия, Швейцария). При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. Отсутствуют конституции у субъектов федерации - Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия.

5. Часто наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Это не двойное гражданство, а два уровня гражданства одного государства.

6. Отличительный признак - двухпалатная структура парламента – бикамерализм. При этом нижняя палата повсеместно — орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. В одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии) устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъекте союзного государства.

7. Наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации.

Одним из наиболее сложных вопросов является разграничение компетенции между союзом и его членами. Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения может подразделяться на четыре основных вида:

1) исключительную компетенцию союза; 2) исключительную компетенцию субъекта федерации; 3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов; 4) остаточную компетенцию.

Исключительная компетенция федерации: только органы союза обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения (оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов)

Исключительная компетенция субъектов федерации: те вопросы государственного управления, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность (формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления и т. п.).

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов: властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означает, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет, когда союз не воспользовался своими правами в этой сфере.

Остаточная компетенция — компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через собственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сикким), либо чаще конституциями этих государственных образований (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария)

Форма правления субъектов федерации, как правило, идентична той, что существует в центре.

Все государственные образования (штаты, провинции, земли, кантоны), как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодательные органы могут быть как однопалатными (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария, ФРГ (кроме Баварии)), так и двухпалатными.