Великие реформы Александра II

Освобождение крестьян знаменовало собой отказ от консерва­тивного антииндустриального курса и одновременно стало первым шагом на пути к индустриализации. Однако для придания динамизма экономической жизни этого было недостаточно. Во-первых, освобож­дение было проведено так, что крестьянство на долгие годы оказалось в долговых и административных путах — выкупные платежи и община сохранялись еще не одно десятилетие. Во-вторых, требовалось создать сложную систему новых институтов, адекватных существовавшей во второй половине XIX в. капиталистической рыночной экономике.

Период институциональных трансформаций (получивший название «великих реформ») растянулся на два десятилетия, и лишь в 1880 —1990-е годы развитие страны заметно ускорилось, начались масштабные социально-экономические преобразования. Причем темпы экономического роста выросли, когда реформаторский запал в общест­ве иссяк, и политика реформ сменилась возвратом к консерватизму и доминированию антизападного идеологического дискурса³.

Еще до освобождения крестьян российская политическая элита понимала настоятельность комплексного подхода к реформированию системы госуправления как предпосылки модернизации общества. В работах второй половины 1850-х годов, непосредственно предшествовавших освобождению, обращалось внимание на необхо­димость параллельно принять ряд мер политического и экономического характера. В частности, предлагалось провести децентрализацию государственного управле­ния, сократить госадминистрацию и армию, осуществить реформу суда и полиции, гарантировать веротерпимость, обеспечить гласность (открытость) государственного бюджета и сокращение его расходов, отказаться от откупов и ввести подоходный налог, начать преобразование банковской системы и др.⁶

Условия освобождения крестьян стали результатом компромис­са между различными группами политической элиты. Сохранение общины ограничивало возможности перемещения сельских жителей в города и тем самым влияло на темпы индустриализации. Выкупные платежи лимитировали платежеспособный спрос крестьянства, нега­тивно сказываясь на спросе со стороны основной массы населения, что, в свою очередь, тормозило развитие промышленности. Сохранение обязательств крестьян (а следовательно, властей) перед помещиками не стимулировало последних повышать производительность труда в сво­их хозяйствах -- они оказались в большей степени заинтересованы в получении арендной платы.

⁵ Очень точно, хотя и в специфической советской терминологии, эта ситуация была описана П. Зайопчковским: «Если внутриполитический курс был рассчитан на сохранение пережитков феодальных отношений, усиление роли дворянства, сохранение патриархальных отношений в деревне, то экономическая политика правительства в основном была направлена на развитие капитализма. Это в первую очередь характеризовалось таможенной политикой, системой запретительных тарифов, способствовавших развитию промышленности, привлечению в Россию иностранных капиталов» (Зайончковский П. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. М.: Мысль, 1970. С. 10, 138-139).

⁶ См., например: Шевырев А. П. Либеральная бюрократия Морского министерства в 1850 —1860-е гг. /'/ Вестник МГУ. 1986. № 3. С. 58; Погребинский А. П. Очерки истории фи­ нансов дореволюционной России. М., 1954. С. 268; Русская старина. 1891. Авг. С. 276 — 277'.

3* 35

В. May

Освобождение крестьян стало первым — и ключевым -- шагом к системной трансформации Российской империи. Именно здесь концентрировались и переплетались важнейшие политические, социальные и экономические проблемы, из которых вытекали дру­гие модернизационные реформы, в итоге ускорившие экономический рост. Это отчетливо сознавало руководство страны. Вот что писал Александру II министр внутренних дел П. А. Валуев в сентябре 1861 г.: «При совершении великих реформ первое слово может быть решительным словом законодателя, но не может быть его последним словом». И далее: «Вашему Величеству благоугодно было признать, что, двинув крестьянский вопрос, надлежало вместе с ним или вслед за ним двинуть и все другие»⁷.

За крестьянской реформой последовали судебная, земская (рефор­ма местного самоуправления), военная, университетская, цензурная. Некоторые из этих реформ были более успешными, другие — менее, но все они создавали предпосылки для экономической модернизации, по сути, предполагали либерализацию общественно-политической жизни, привлечение общественности к делам управления (хотя и на локальном уровне), фактическое усиление общественного контроля за деятельностью государственных органов.

Одновременно власть начала экономические преобразования, способствующие развитию капиталистических (рыночных) отношений. Как и во всех странах, при определении концепции экономических реформ дискуссия развернулась между двумя принципиальными позициями — либеральной и дирижистской (выражаясь современ­ным языком). Неточно отождествлять эти полюса с западничеством и славянофильством, как может показаться на поверхностный взгляд. Представители обеих групп ставили во главу угла задачу капиталис­тической модернизации, однако предлагали разные пути ее решения. Полемика велась, естественно, вокруг роли государства в проведении экономической модернизации. Причем во второй половине XIX в. сме­нилась парадигма экономического реформаторства, произошел переход от доминирования либеральной идеологии (хотя и не либеральной практики⁸) развития к дирижистской.

Реформы Александра II сопровождались подъемом либеральной экономи­ческой идеологии. Соответствующие идеи развивались в работах Н. К. Бабста, И. В. Вернадского, А. И. Чупрова, Н. X. Бунге, а наиболее последовательным проводником их в жизнь стал М. X. Рейтерн, возглавлявший министерство финан­сов в 1862 — 1877 гг. Обобщим эти позиции: они считали, что России необходимо пойти по пути Западной Европы, реформируя в соответствующем направлении

⁷ См.: Исторический архив. 1961. № 1. С. 77, 80 (цит. по: Власть и реформы. От само­ державной к Советской России. М.: Олма-Пресс Экслибрис, 2006. С. 293). Характерно, что император делал на тексте положительные пометки.

⁸ Как небезосновательно писал И. Гиндин, «законченные фритридерско-либеральиые концепции оставались в значительной мере лишь литературным явлением, были достоянием узких интеллигентских групп, которые в какой-то мере выражали интересы развития страны по капиталистическому пути и в еще большей мере — реакцию на всю предшествующую экономическую политику, тормозившую капиталистическое развитие страны» (Гиндин И. Ф. Государственный банк и экономическая политика царского правительства (1861 — 1892 годы). М.: Госфиниздат, 1960. С. 47).

36

Модернизация в условиях политической стабильности

свои политические и экономические институты⁹. Активные приверженцы альтерна­тивной (этатистской) модели модернизации выявились позднее — в конце XIX в. Ее наиболее яркими и последовательными сторонниками были Д. И. Менделеев, И. А. Остроградский и, конечно, С. Ю. Витте.

Неправильно абсолютно противопоставлять эти две модели модер­низации России. Расхождения касались в основном степени вмешательст­ва государства в экономику, в первую очередь вопросов о торговом тарифе и роли государства в крупных инвестиционных проектах (особен­но в строительстве и эксплуатации железных дорог)¹⁰. Представители обоих интеллектуальных течений считали необходимым прежде всего оздоровить финансовую систему. Но это им далеко не всегда удавалось. Причем, как показала практика, задачу макроэкономической стабили­зации в тех условиях сумели решить дирижисты, а не либералы.

Таким образом, параллельно с великими политическими и адми­нистративными реформами Александра II была предпринята попытка осуществить экономические реформы, прежде всего бюджетно-финансо­вую, денежную и налоговую. Уже в начале 1860-х годов Рейтерн сформулировал основные элементы своей программы модернизации: 1) обеспечение бюджетной сбалансированности при сокращении бюджетных расходов; 2) урегулирование процедуры формирования бюджета (включая запрет министров обращаться к императору, минуя министра финансов); 3) устранение неразменных на металл бумажных денег как важнейший фактор стимулирования накопления капитала и инвестиций; 4) улучшение торгового баланса путем сокращения импорта и наращивания экспорта; 5) развитие транспортной инфра­структуры (особенно строительство железных дорог) как важный фактор стимулирования экспорта; 6) привлечение иностранного капи­тала, в первую очередь в железнодорожное строительство. Нетрудно заметить, что эта программа действий отражала реальные потребности модернизации, поэтому ее реализация составляла повестку дня всех министров финансов вплоть до Первой мировой войны.

В 1862 г. было принято решение о ежегодной публикации государственного бюджета — росписи государственных доходов и расходов. Тогда впервые в отечест­венной истории этот документ был опубликован". Важным шагом стало учреждение органа государственного контроля, который получил право проводить внезапные

⁹ Естественно, будучи министром, Рейтерн не мог быть подлинным либералом. «Экономи­ческие взгляды Рейтерна, первоначально пронизанные идеями экономического либерализма, после трудностей, в пореформенный период, сильно изменились. Экономическая реформа — эксперимент Рейтерна, начавшаяся вполне успешно, постепенно привела к финансовым нарушениям, и тогда Рейтерн развернул свою программу в сторону государственного регулирования» (Семенкова Т. Г. Экономическая платформа либерализма: исторический опыт России середины XIX века // Историко-экономический альманах. Вып. 1. М.: Академический проспект, 2004. С. 250).

"' Естественно, важность крупных инвестиционных проектов никем не отвергалась. Рейтерн одним из первых обратил внимание на то, что экономическая модернизация России с учетом ее территориальной специфики немыслима без крупных вложений в инфраструктуру, и прежде всего в строительство железных дорог. Однако в его представлении оно должно было быть отдано в руки частного бизнеса, что позволило бы разгрузить государственный бюджет.

" Впрочем, как водится, современники были недовольны этим шагом правительства, считая его недостаточным. Ведь опубликованный краткий (на одной странице) перечень дохо­дов и расходов был известен интересующимся подданным Российской империи из немецких, французских или английских источников (см.: Русский архив. 1911. Март. С. 381—382).

37

В. May

ревизии кассовых и фактических расходов бюджетных средств, а также проверять эффективность этих расходов. Ведомства потеряли право иметь собственные источ­ники доходов и испрашивать у императора непосредственно (минуя министерство финансов) сметы на дополнительные («чрезвычайные») расходы.

Позднее были предприняты шаги по сокращению бюджетного дефицита и его эмиссионного покрытия. Был создан Государственный банк (вместо нескольких казен­ных банков), обеспечено единство кассы, упорядочена доходная база бюджета путем налоговой реформы. Денежная реформа была нацелена на стабилизацию денежного обращения и стимулирование экономического роста. Предполагалось создать круп­ный разменный металлический фонд и ввести свободный размен бумажных денег на металлические (золото и серебро). В налоговой области предусматривалось перейти от сословных податей к всесословной системе подоходного налога.

Среди преобразований Александра II денежно-финансовые рефор­мы оказались наименее успешными. Сложное внутри- и внешнеполити­ческое положение не позволило последовательно проводить политику финансового и денежного оздоровления. Деньги были нужны то на покупку политической лояльности высших классов, то на умиротво­рение недовольства крестьян, то на подавление восстания в Польше, то на военные действия на Балканах. Не удалось ни накопить необ­ходимые для устойчивости денежной системы металлические резервы, ни сбалансировать бюджет. Однако попытки оздоровить финансово-экономическую сферу были важны уже потому, что позволили наметить программу дальнейших шагов в этой области. Кроме того, продвижение политических и правовых реформ создавало основу для ускорения экономического роста в будущем.

Несмотря на широкое распространение либеральной риторики, государство активно вмешивалось в процесс становления капиталисти­ческого (промышленного) производства. С одной стороны, оно жестко контролировало учреждение акционерных обществ, введя разрешитель­ный (а не заявительный) порядок их создания, что требовало слож­ных бюрократических процедур¹². С другой стороны, правительство было всегда готово оказать помощь предприятиям в случае угрозы их банкротства, что уже тогда создавало ситуацию, хорошо известную из этатистского опыта XX в. (приватизация прибылей и национализация убытков, или проблема морального риска). Прежде всего это касалось железнодорожных компаний¹³.

К. концу правления Александра II усилилось противоречие между политическими и экономическими реформами. Политические реформы без экономического оздоровления, без значимого экономического роста, обеспечивающего общий подъем благосостояния, оказались неустойчи­выми, подверженными колебаниям внутриполитической конъюнктуры. Всякие реформы (в том числе политические) связаны с издержками, которые удается компенсировать только в случае одновременного

¹² В 1859 г. Комитет министров предложил министрам «из поступающих к ним хода­ тайств о дозволении учреждать акционерные компании, давать ход только тем, от которых можно положительно ожидать государственной или общественной пользы, обращая вместе с тем внимание на благонадежность учредителей» (цит. по: Гиндин И. Ф. Указ. соч. С. 37).

¹³ Эту тенденцию применительно к молодому российскому капитализму отметил Ф. Эн­ гельс: «Первой победой русской буржуазии были железнодорожные концессии, по которым акционерам доставались все будущие прибыли, на государство же возлагались все будущие убытки» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. XVI, ч. 2. С. 399).

38

Модернизация в условиях политической стабильности

улучшения экономической ситуации. Такое улучшение может быть, разумеется, отложенным, поскольку прогрессивные политические сдвиги способны временно обеспечить расширение общественной поддержки правительства без заметных сдвигов в благосостоянии. Однако в подобной ситуации власть просто получает кредит доверия под будущие экономические дивиденды, но рано или поздно за него придется платить. Эйфория от прогрессивных изменений не может длиться вечно, а устойчивый характер реформам придают все-таки экономические достижения. Иными словами, необходимы средства для нейтрализации издержек любых реформ.

Именно в эту ловушку и попало российское правительство во второй половине 1870-х годов. «Нужны же были либо немедленное выдвижение программы дальнейшего продолжения реформ, способной увлечь российское общество, либо немедленный переход к жесткому режиму, который следовало использовать для передышки и хотя бы экономических преобразований. Стареющий император оказался не способен ни на то, ни на другое»¹⁴. Такой выбор должны были сделать уже преемники царя-освободителя.