Правила парламентской процедуры

В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные прин­ципы внутренней организации палаты общин. Это не зна­чит, что британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в пар­ламентском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном до­кументе, а в различных источниках (“практика” парламен­та, постоянные и сессионные правила, решения спикера, за­коны)

Основной источник парламентской процедуры в настоя­щее время — постоянные правила. Они принимаются, изме­няются и отменяются палатой в обычном порядке. Их дей­ствие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым большинством голосов.

Решения спикера образуют современную прецедентную форму установления правил парламентской процедуры. Обычно эти решения выносятся в порядке толкования спи­кером уже существующих правил. Вследствие противоречи­вости норм процедуры это право имеет огромное значение. Право спикера создавать новые правила парламентской про­цедуры является дискреционным.

Организация парламентских сессий и заседаний палаты общин. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королев­ской прокламации. Эти полномочия осуществляются короле­вой по совету премьер-министра.

Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть распущен досрочно. Парла­ментские сессии созываются ежегодно.

Сессия парламента начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул парламент преры­вает заседания в связи с рождеством, пасхой и троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной сессии, неодинако­во (в среднем — 160—190 дней). Заседания палаты проис­ходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья.

Заседания палаты общин, как правило, являются откры­тыми. Однако спикер вправе отдать распоряжение о выво­де посторонних, и в этом случае заседание идет при закры­тых дверях.

Должностные лица палаты общин

Должностными лицами палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также председателем комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два заместителя председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.

Спикер — основное должностное лицо палаты общин. Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее внешних сношениях с королевой, палатой лордов, другими государственными органами. На его имя адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате. Пра­ва и обязанности спикера регулируются большей частью не­писаными нормами, созданными практикой, отчасти посто­янными правилами палаты общин и редко — законодатель­ными актами.

Спикер избирается палатой общин из числа ее членов в начале срока полномочий парламента нового созыва. Он за­нимает должность вплоть до ухода в отставку или смерти (после отставки он получает место в палате лордов).

Спикер не принимает участия в дебатах, не может обра­щаться с вопросами к министру. Он голосует только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Основная обязанность спикера — следить за поддержани­ем порядка в палате общин. Он имеет право толко­вать процедурные правила в случае возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает па­лате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными. Ни одно заседание палаты общин не может происходить в отсутствие спикера. От его усмотрения зависит, присту­пит ли палата к заседанию.

Председатель комитета путей и средств — второе дол­жностное лицо палаты общин. Он председательствует в па­лате, когда она преобразуется в комитет всей палаты.

Председатель комитета путей и средств избирается пала­той общин в начале созыва нового парламента. Его кандида­тура выдвигается партией большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится лидером палаты. Как и спикер, председатель комитета путей и средств обычно оста­ется в должности до тех пор, пока он сам не пожелает уйти в отставку.

Поскольку палата общин не может заседать без спикера, то функции заместителя спикера исполняются председате­лем комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место председателя в палате, он является оконча­тельным судьей в вопросах процедуры. Его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.

На председателя комитета путей и средств также распро­страняется правило о беспристрастности. Он не участвует в дебатах. В голосовании он принимает участие лишь в том случае, когда голоса делятся поровну.

Заместители председателя комитета путей и средств. В случае отсутствия председателя комитета путей и средств они выполняют его функции, включая полномочия как за­местителя спикера. Они выдвигаются, как и председатель комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и избираются палатой в начале нового созыва парламента.

В палате общин имеются постоянные, специальные, сес­сионные комитеты. Образуются также объединенные коми­теты обеих палат парламента.

В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанав­ливающие обязанности депутата по отношению к избирате­лям и его ответственность перед ними. Здесь провозглаша­ется доктрина независимости депутата от избирателей. Счи­тается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. Нет и института отзыва депутатов.

Парламентские привилегии включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, а также право обращения к королеве, которое принадлежит палате об­щин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит исключительно самим палатам.

Законодательная деятельность

Верховная власть в области законодательства вверяется пар­ламенту в целом. Это — “королева в парламенте”, то есть королева и две палаты парламента. Это значит, что законо­проекты, принятые обеими палатами парламента, становят­ся законами после их одобрения королевой. По существу, когда говорят о верховной законодательной власти, имеют в виду палату общин: она — центральная составная часть за­конодательного механизма.

ПАЛАТА ЛОРДОВ

Порядок образования. Палата лордов формируется на не­выборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов и назначением Королевой. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так на­зываемую “золотую книгу” английского дворянства. Это пэ­ры парламента. Они подразделяются на духовных и свет­ских, потомственных и пожизненных.

К числу духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.

Все остальные члены палаты относятся к категории свет­ских. Основную группу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс.

В палате имеется 359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них — это политические и партийные де­ятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышед­шие в отставку, либо руководители крупных государствен­ных или частных предприятий, выдающиеся ученые, проф­союзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности.

11 членов палаты — лорды-юристы (ординар­ные лорды по апелляциям). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должно­сти, для оказания помощи палате при решении судебных дел.

В палате лордов, как и в палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь зна­чительно, как в палате общин. Лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисцип­линой. В последние годы в связи с возрастанием роли пожиз­ненных пэров палата претендует на роль форума, аккуму­лирующего в себе богатый опыт и специальные знания и представляющего важное и полезное дополнение выборной палаты общин.

Должностные лица палаты лордов. Председатель пала­ты — лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значитель­но отличаются от того положения, какое занимает спикер в палате общин. Лорд-канцлер — член кабинета и назна­чается лично премьер-министром. Он является также гла­вой судебной системы страны. В палате лордов он прини­мает участие в дебатах и голосовании. Заседания в палате лордов не столь стеснены правилами парламентской проце­дуры, и лорду-канцлеру не приходится часто вмешиваться в порядок ведения дебатов. Он не выносит решений отно­сительно правил процедуры, и в случае возникновения со­ответствующих вопросов палата обращается не к нему, а к лидеру палаты.

В палате лордов имеются лорд-председатель комитетов и его заместитель, которые председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитета всей палаты (при рассмотрении законопроектов в стадии ко­митета). Они назначаются палатой ежегодно в начале сес­сии.

Постоянным должностным лицом палаты лордов являет­ся клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка палаты общин и в подчинении которого работает постоянный штат клерков, занятых делопроизводством па­латы.

Каждая партия в палате лордов имеет своего лидера.

Внутренняя организация. Во время заседаний члены па­латы (за исключением духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а соответственно на скамьях правительства и оппозиции.

Заседания проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего — около 160 дней в сес­сию). Заседания начинаются с краткого “часа вопросов” (эта процедура занимает около 20 мин), но вопросы разрешается задавать только после обсуждения основной повестки дня. Более половины всего времени палаты заняты рассмотрени­ем правительственных биллей.

Регулярно на заседаниях палаты присутствует и прини­мает участие в голосовании около трети ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не принимает участия в ее заседаниях; другие получают разрешение не присутствовать на ее заседаниях. Такое разрешение предоставляется либо на весь срок полномочий парламента определенного созыва, либо на срок сессии.

Пэры не получают жалованья, но им могут быть возме­щены расходы, связанные с посещением заседаний. Член палаты может получать в общей сложности около 100 фун­тов стерлингов на расходы по проживанию в Лондоне, оп­лате гостиницы, транспорту, а также расходы на содержа­ние офиса, секретаря, помощника по научным исследова­ниям.

Законодательная деятельность. Члены палаты лордов обладают правом законодательной инициативы, и законо­проекты могут вноситься в палату лордов. Полномочия па­латы в области законодательства определяются законами о парламенте 1911—1949 г. В качестве части верховного зако­нодательного органа палата лордов рассматривает и прини­мает с поправками или без поправок законопроекты, приня­тые палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.

Процедура палаты лордов не ограничивает продолжи­тельности времени, отводимого для вопросов пэров минист­рам. Вопросы могут задаваться в любой момент заседания палаты — и после обсуждения основной повестки дня, и в течение времени, оставшегося после обсуждения законопро­ектов и предложений.

В дополнение ко всем этим функциям палата лордов выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам — суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории всей страны, а на реше­ния судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по уго­ловным делам. Решение, которое она выносит по апелля­ции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год.

Монархия - наиболее древний политический институт Великобритании. Наследственный король или королева - глава государства, и в этом качестве они персонифицируют государство. С теоретической точки зрения монарх является главой исполнительной, составной частью законодательной и главной судебной власти, командующим вооруженными силами и светским главой англиканской церкви. На практике в результате длительной эволюции под воздействием политической борьбы огромная власть монарха была сильно ограничена, и сейчас своими прерогативами монарх обладает лишь номинально; фактически полномочия монарха осуществляются правительством, и случаи, когда монархи вмешивались в принятие решений, весьма немногочисленны.

Великобритания, будучи по территориальному устройству унитарным государством, является многонациональной страной. Еще Ф.Энгельс отмечал, что в Англии “...на двух островах живет четыре нации и, несмотря на единство парламента, существуют друг подле друга три системы законодательства”. Великобритания как унитарное государство сложилось в 16 - 17 вв. в результате присоединения “кельтских” территорий; в правовом отношении очередное присоединение оформлялось как “уния” (Акт об унии с Шотландией 1707 г., акты об Уэльсе 1536 и 1542 гг., Акт об унии с Ирландией 1901 г.).

Несмотря на попытки английской буржуазии в течение нескольких веков подавить национальное движение, расколоть его, но проводившиеся активные меры по ассимиляции в языковой, культурной и других областях, до настоящего времени в Великобритании сохранились существенные национальные различия во многих сферах общественных отношений. Национальные проблемы привлекли к себе особое внимание в 60 - 70-е годы на фоне обострившегося кризиса экономической и политической системы Великобритании. Эти проблемы всегда существовали, и реформы, направленные на предоставление самостоятельности путем передачи власти высшими органами страны органам в Шотландии, Уэльсе и Ирландии (так называемая “деволюция” - от английского слова devolution - передача), в прошлом неоднократно обсуждались. Последний проект, выработанный лейбористским правительством и предусматривавший создание в Шотландии и Уэльсе парламентов с очень ограниченными полномочиями, а также утверждение собственных органов исполнительной власти, ответственных перед этими парламентами, должен был привести к расширению автономии национальных районов страны. Однако на референдуме 1979 г. и в Шотландии и в Уэльсе этот проект не получил поддержки требовавшихся 40% зарегистрированных избирателей.

Хотя расширение самостоятельности Шотландии и Уэльса в своих внутренних делах не состоялось, тем не менее в существующем государственном управлении этими территориями обнаруживаются некоторые элементы автономии, особенно в Шотландии. Для каждой из них установлена специальная квота мест в палате общин, на центральном уровне определена система исполнительных органов, призваны учитывать их специфику, созданы специальные комитеты в парламенте. В 1967 г. был принят закон об уравнении в правах валлийского языка с английским. Шотландия обладает собственной судебной системой, отличной от английской. Для Шотландии издается общенациональным парламентом специальное законодательство. Что же касается Уэльса, то у него нет своей судебной системы, а специальные законы для него - очень редки.

В результате национально - освободительного движения Ирландии удалось освободиться от колониальной зависимости. Однако в 1921 г. Великобритания отторгла от Ирландии шесть северных графств (Ольстер), которые остались в ее составе и пользовались некоторой автономией. Обострение положения в Северной Ирландии, вызванное главным образом противоречиями между католическим и протестантским населением, привело к гражданской войне, С 1972 г. Ольстер практически постоянно находится под “прямым” управлением британского правительства, хотя оно и пытается выработать для Северной Ирландии самостоятельный статус (Акт о Северной Ирландии 1973 г.).