3. Органы управления в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды и их полномочия

Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что в нем широко используются различные термины и категории, так или иначе выражающие содержание управления в целом и природопользования и охраны окружающей среды в частности. Так, ст.110 Конституции РФ закрепляет, что исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, а в ст.114 данного закона указывается, что Правительство обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии.

Категория "осуществляет" в данном случае связана с реализацией полномочий органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В других случаях юридический термин "осуществляет'" употребляется применительно к управлению.

В соответствии с Федеральным законом о Правительстве Российской Федерации оно осуществляет координацию работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ и т.д.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

а) геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

б) использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

в) использование и охрана водных объектов;

г) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

д) охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

е) особо охраняемые природные территории;

ж) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

з) охрана атмосферного воздуха;

и) обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

к) совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды.

Важнейшую роль в управленческой деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды играют подведомственные Министерству природных ресурсов РФ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство водных ресурсов, а также Федеральная служба по гидрометеорологи и мониторингу окружающей среды, подведомственная непосредственно Правительству.

Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральной службы и федеральных агентств. Оно самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в частности:

- о порядке государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых;

- о порядке постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса;

- о порядке переоформления лицензий на пользование участками недр;

- методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;

- о порядке утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, расчетных лесосек; методики экономической оценки лесов;

- перечни противопожарных мероприятий, осуществляемых лесопользователями, и требования к разработке планов таких мероприятий;

- требования к использованию и охране водохранилищ, а также по другим вопросам, указанным в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства № 370 от 22 июля 2004 г.⁶

Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 10 августа 2004 г. N 608 утверждена структура Министерства (см. Приложение).

В соответствии с приказом Министерства природных ресурсов РФ от 10 мая 2006г. N 108 в центральном аппарате МПР России созданы отдельные Департамент государственной политики в области лесных и водных ресурсов и Департамент государственной политики в области геологии и недропользования. Ранее функции новых структурных подразделений выполнял Департамент государственной политики и регулирования в области природопользования.

Согласно приказу, расформирован Департамент науки, имущества и информатики. Функции, связанные с управлением имуществом МПР России, возложены на Департамент экономики и финансов, а организацию научно-исследовательских работ будут осуществлять профильные департаменты министерства.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370 " была утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.⁷

Росприроднадзор осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения и является:

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования;

- уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- осуществляет контроль и надзор:

• в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства);

• в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

• за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

• за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

• за использованием и охраной водных объектов;

• за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне;

• за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

• за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений;

- государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий;

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.05.2007г. №315 "О полномочиях Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в области лесных отношений" внесены изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования."

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации, вступившим в действии с 1 января 2007 г. функции осуществления государственного лесного контроля и надзора переданы субъектам Российской Федерации.

В полномочия региональных управлений Росприроднадзора дополнительно включены функции:

- государственного пожарного надзора в лесах;

- контроля за исполнением органами власти субъекта переданных им полномочий по осуществлению государственного лесного контроля и надзора;

- осуществления контроля за исполнением субъектом федерации переданных полномочий по организации государственного лесного контроля и ряда функций в соответствии с Водным кодексом России.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, наделенным функциями по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Свою деятельность оно осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы или подведомственные организации.

Агентство организует:

- государственное геологическое изучение недр и экспертизу проектов этого изучения;

- проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых; проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами;

- проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр.

Агентство осуществляет:

- отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам;

- выдачу заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на застройку;

- организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами;

- принятие решений о предоставлении права пользования участками недр, о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении этого права, ведение государственного учета по геологическому изучению недр;

- экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, использования имущественного комплекса, а также выполняет другие функции, указанные в Положении о нем, утвержденном постановлением Правительства от 17 июня 2004 г.⁸

Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Агентство реализует свою деятельность непосредственно или через свои территориальные органы (в том числе бассейновые) и через подведомственные организации.

Агентство организует:

- перераспределение водных ресурсов водных бассейнов, находящихся в федеральной собственности;

- подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов;

- подготовку и осуществление противопаводковых мероприятий;

- проведение государственной экспертизы схем комплексного использования и охраны водных ресурсов.

Агентство осуществляет ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами и государственного водного кадастра, Российского регистра гидротехнических сооружений; управление водным фондом; планирование рационального использования водных объектов, а также другие функции, указанные в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства от 16 июня 2004 г.⁹

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы или подведомственные организации.

Агентство организует:

- предоставление гражданам и юридическим лицам информации о лесном фонде;

- осуществляет государственный мониторинг лесов, государственный учет лесного фонда, владение, пользование и распоряжение информацией о лесном фонде;

- установление возраста рубок;

- утверждает расчеты лесосек;

- ведет государственный лесной кадастр;

- организует оказание лесопользователям помощи в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевными и посадочными материалами, проведение лесоустройства;

- осуществляет деятельность государственной лесной охраны Российской Федерации, за исключением функций государственного контроля и надзора.

Для реализации перечисленных и других функций, указанных в Положении, утвержденном Постановлением Правительства от 16 июня 2004 г.¹⁰, Агентство наделено необходимыми правами.

Руководство деятельностью Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет Правительство.

Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Положение о Службе утверждено Постановлением Правительства № 372 от 23 июля 2004 г.¹¹

Свою деятельность Служба осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы. Она самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- инструкции о порядке организации и проведения государственного надзора за работами по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы;

- о порядке централизованного учета документов Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и методическом руководстве по комплектованию, учету, систематизации указанных документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях;

- устанавливает требования при проведении наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также при получении информационной продукции.

Служба организует составление прогнозов погоды, водности, урожая сельскохозяйственных культур, глобальных и региональных изменений климата, согласование в установленном порядке условий гидрометеорологического и гелиофизического обеспечения плавания судов, полетов летательных аппаратов, работы космонавтов в открытом космосе и т.д.

Служба осуществляет полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности по широкому кругу вопросов, указанных в Положении о ней.

Управление в сфере экологии, природопользования и охраны окружающей среды ¹² осуществляют также Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Министерство сельского хозяйства, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральное агентство геодезии и картографии и некоторые др.

Кроме того, в охране окружающей среды немалая роль принадлежит органам исполнительной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления, гражданам и их общественным объединениям (движение "зеленых" и др.).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" была утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:

- органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

- специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

- органом государственного горного надзора;

- специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

- органом государственного энергетического надзора;

- специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

- вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы.

- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

1 февраля 2006 г. Постановлением Правительства Российской Федерации Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору уполномочена осуществлять государственный строительный надзор.

Задачи государственного строительного надзора – предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. ¹³