Процесс формирования доходной и расходной частей госбюджета
Для эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях бюджетного риска. Информационное обеспечение составляет многообразная информация — финансовая, экономическая, политическая, правовая, статистическая и др., при этом качество информации, ее достоверность имеют определяющее значение
Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Реформирование бюджетного процесса в 2004-2006 гг. сформировало новую модель организации бюджетного процесса, направленную на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция «бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования».
Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и/или реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Новая модель управления результатами отличается от прежней следующими характеристиками:
• Формирование многолетнего финансового плана как основы бюджетных параметров на каждый финансовый год
• Реализация принципа сравнения действующих и принимаемых обязательств
• В качестве целевого их использования степенью результативности бюджетных средств
• Прогнозирование бюджетных параметров при условии расширения полномочий распорядителей бюджетных средств параллельно с увеличение
• Отчетностью о результатах использования средств, лежащей в основе отчета об исполнении.
Таким образом, основные элементы, методы и приемы бюджетирования, ориентированного на результат, во многом заимствованы у частного сектора экономики, например, формирование целей и задач деятельности, оценка показателей социальной и экономической эффективности, использование метода учета по начислению и т.д.
При новом способе бюджетирования определяются:
• стратегические цели - ожидаемые социально-экономические результаты, которые должны быть достигнуты при реализации государственной политики;
• тактические задачи - ожидаемые конечные результаты деятельности субъектов бюджетного процесса при решении конкретной проблемы, направленной на достижение стратегических целей;
• финансовые ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей и решения конкретных задач.
Данная модель предполагает программный подход к составлению бюджета. В программах излагаются:
• стратегические цели,
• тактические задачи,
• необходимые финансовые ресурсы,
• ожидаемые результаты
• сроки их выполнения и т.д.
При применении нового метода бюджетирования большую роль играет мониторинг и оценка результатов деятельности участников бюджетного процесса.
Иерархия бюджетного процесса в РФ с 2007 года выглядит следующим образом (рис. 1.2)
Рис. 1.2. Иерархия бюджетного процесса в РФ с 2007 года
В соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ основой для составления бюджета служит следующую информационная база:
• Бюджетное послание Президента РФ,
• Прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год,
• Основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год,
• Прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год,
• План развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
Составление проектов бюджетов — прерогатива Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц:
• о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;
• о нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• о видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;
• о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;
• о порядке выравнивания бюджетной обеспеченности.
Однако большинство из вышеперечисленных сведений в настоящий момент практически полностью утратило актуальность. Так, по мере завершения налоговой реформы, а также учитывая ограниченные возможности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по изменению налогового законодательства в части собственных налогов, сведения о действующем налоговом законодательстве не могут рассматриваться как критически значимые для бюджетного процесса, хотя сохраняют значения сроки введения в действие изменений в налоговое законодательство. То же справедливо и в отношении нормативов отчислений от налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы. Налоговым кодексом Российской Федерации в новой редакции уточнен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов, по которым региональные и местные органы власти обладают полномочиями по изменению существенных элементов налогов; указанные налоги подлежат зачислению также в соответствующие бюджеты. В свою очередь, Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплены доли федеральных налоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также местные бюджеты муниципальных районов, поселений и городских округов.
Основные параметры системы бюджетов разные уровней и сводного бюджета страны, определяющих масштабы участия государства и муниципальных образований в перераспределении ВВП отражаются в бюджетной статистике.
В международных стандартах по статистике общественных (государственных) финансов приняты следующие основные показатели бюджетной статистики:
• доходы (без официальных трансфертов полученных),
• официальные трансферты полученные,
• расходы (без расходов на кредитование),
• кредитование за вычетом погашения (чистое кредитование),
• разница между доходами и расходами (дефицит или профицит бюджета).
История многих стран служит иллюстрацией того, что неэффективность структуры государственного долга в плане сроков погашения, валют или процентных ставок и значительных не обеспеченных резервами условных обязательств были важными факторами зарождения или распространения экономических кризисов.
Государственный долг – это общая накопленная сумма всех положительных сальдо бюджетов правительства за вычетом всехдефицитов, которые имели место в стране. Как показывает мировой опыт, чрезмерные уровни государственного долга ведут к повышению процентных ставок и могут отрицательно сказаться на реальных объемах производства.
Кризисы на рынках долговых инструментов выявили значение надежных методов управления долгом и потребность в эффективно работающем и надежном рынке капитала. Хотя политика управления государственным долгом не всегда была единственной или даже главной причиной возникновения этих кризисов, структура сроков погашения, процентный и валютный состав портфелей долговых обязательств правительства нередко способствовали обострению кризиса. Даже в ситуациях с надежными макроэкономическими рамками рискованные методы управления долгом усугубляют уязвимость экономики при экономических и финансовых потрясениях.
Причины рискованности структур долга нередко кроются в проведении необоснованной экономической политики - бюджетно-налоговой, денежно-кредитной и курсовой. Надежная политика управления долгом позволяет снизить уязвимость при распространении кризисных явлений и финансовых рисков.
Государственный долг – это сумма задолженности государства по кредитным операциям. При осуществлении кредитных операций внутри страны государство является обычно заемщиком средств, а население, предприятия и организации – кредиторами. В сфере международных отношений государство выступает как в роли заемщика, так и кредитора.
Согласно п.1 ст. 97 Бюджетного кодекса РФ «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами,международными организациями и иными субъектами международного права».
Государственный долг РФ полностью обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.
Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в форме:
- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени Российской Федерации с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;
- государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации;
- договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации, договоров поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;
- переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов;
- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени Российской Федерации, о пролонгации иреструктуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.
Основной при анализе государственного долга является разбивка его на внутренний и внешний. Однако в настоящее время четкие критерии такого деления отсутствуют.
Большинство монографий по теории финансов содержит определения внешнего государственного долга как долга перед нерезидентами и внутреннего государственного долга как долга перед резидентами.
Государственный долг возникает, прежде всего, вследствие систематического выпуска государственных займов и привлечения кредитных ресурсов для покрытия бюджетного дефицита. Государственный долг также необходим для содержания государства, как и налоги.
Государственный долг является непосредственным итогом дефицитов бюджета и представляет собой сумму накопленных за определенный период времени бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это время положительных сальдо бюджета.