2. Местные органы управления

Бурные события начала XVII в. потребовали усиления власти на местах. Эта задача решалась путем введения института воевод как основного звена местного управления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. По росписи городов и уездов России, в 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Воевода назначался на срок 1–3 года. За свою службу он получал поместья и денежные оклады. В больших городах было по нескольку воевод.

Воевода имел большие права и обязанности: он охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно-полицейские функции, а также военные: набирал на службу служилых людей, ведал местными служилыми людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т. д.), отвечал за городские учреждения, на границе – за охрану границ. Обязанности его четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит», говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.

Широкими были финансовые полномочия воеводы. Он осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. Административно-полицейский надзор воеводы распространялся и на личную жизнь населения. В крупных городах полицейский надзор осуществлял подчиненный воеводе городничий. В слободах и волостях воевода осуществлял власть с помощью приказчиков.

В XVII в. продолжали существовать обе формы «самоуправления» – губная и земская. Каждым округом – «губой» – управляли губной староста и его помощники – целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Статья 21 «Уложения» 1649 г. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом – в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником.

Приказная система распространялась и на места. Именно в 20–30-е годы XVII в. формируется тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяками, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2–3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно работавших в приказных избах. Подьячие с приписью назначались обычно из подьяческого. Состава того приказа, в ведении которого находился данный город. Всего городов, в которые на протяжении XVII в. посылались дьяки и подьячие с приписью, было не более 45. В большинстве приказных изб не было ни дьяков, ни подьячих с приписью, а лишь местные подьячие. В это время подьяческие кадры съезжих изб центральных и северных городов формировались путем выбора и найма. В результате подьячие находились в определенной зависимости от выборщиков и нанимателей, иногда в большей степени, чем от воеводы. В районах страны с нерусским населением вырабатывались особые формы правления, учитывавшие языковые и бытовые особенности населения. В Сибири, например, в состав приказных изб вводились толмачи. В приказных избах городов, находившихся в ведении приказа Казанского дворца, кроме толмачей имелись особые подьячие, занимавшиеся делами местного населения.

В первой половине XVII в. сложилась система дворцовых местных учреждений, из которых к учреждениям воеводского управления приближаются по типу местные дворцовые приказы Новгорода и Пскова с дьяками во главе. Местные государственные и дворцовые учреждения функционировали одновременно и в тесной связи с рядом существовавших в городах учреждений другого типа – таможнями, кабацкими дворами, губными и земскими избами. Выборное начало и бесплатная работа стоявших во главе их голов, целовальников, старост, земский наем как форма оплаты для писчих дьяков ставили эти учреждения в известной степени в независимое положение от воеводы.

Губные и земские учреждения получили распространение главным образом в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. В губных избах чаще всего работал один дьячок.

С середины XVII в. с расширением и укреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привела к созданию военных округов-разрядов, территориально значительно превышавших рамки старых уездов. В области управления это выразилось в образовании в центрах округов – разрядов промежуточного звена управления. Учреждения, сформировавшиеся на базе старых приказных изб, получили расширенные военно-административные функции. Их стали именовать разрядными избами. В 90-е годы ряд подобных учреждений стали называть приказными палатами.

В самом низшем звене управления сохранялось выборное начало. Земские старосты избирались черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах в городах, волостях, погостах. Они ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. Делопроизводство велось в земской избе, тоже подчиненной воеводе. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам.

Итак, в XVII в. в системе государственных учреждений России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении целой цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума – приказ – наместник), создании иерархической лестницы чиновников (судья приказа – дьяк – подьячие), сосредоточении многих распорядительных и исполнительных функций в приказах, распространении бумажного делопроизводства, безнадзорных действий чиновников. В это время к работе в государственных учреждениях России приходит особая прослойка, называемая приказными людьми. Определяющими признаками государственных учреждений этого времени можно считать непосредственное подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. Одновременно следует отметить наличие в это время в России и небюрократических институтов – земских соборов (до 1654 г.) и земских органов управления на самом низшем уровне.

Итак, к концу XVII в. государственный аппарат в России в целом способствовал укреплению самодержавной монархии, но громоздкость, недостаточная определенность функций различных приказов, отсутствие системы подготовки квалифицированных кадров, неразвитость самоуправления снижали эффективность его деятельности и мешали развитию государства Нового времени.