27 Местные органы управления в 18в. Создание регулярной полиции

В первой четверти XVIII века перестройка местного аппарата была вызвана многочисленными правительственными мероприятиями в экономической, финансовой и военной областях. Усиления карательных мер требовали и антифеодальные волнения.

В 1708 году вводится новое административно-территориальное деление – губернии.

К 1719 году сложилась следующая система административно-территориального деления и местного управления:

Губернатор имел административные, финансовые, полицейские, судебные функции. На воевод возлагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и народно-хозяйственной деятельности. К деятельности земских комиссаров были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной его задачей был сбор налогов.

С 1699 года начались изменения в области управления городами. В Москве была создана Бурмистерская палата, в 1700 году переименованная в Ратушу. В ее ведении находились управление посадским населением и сбор доходов со всех российских городов. На местах управление городскими делами входило в компетенцию земских изб.

В 1721 году издается Регламент Главному магистрату, а в 1724 году – инструкция городовым магистратам. Городовые магистраты являлись коллегиальными выборными органами управления. Их компетенция распространялась на финансовые, судебные и организационные вопросы.

Серьезные преобразования в области местного управления были проведены при Екатерине II. Это было вызвано недостатками в данной сфере:большие размеры губерний, ненадлежащее количество органов управления, смешение различных функций в одном органе управления, слабость выполнения карательных функций.

В 1775 году было издано Учреждение для управления губерний Российской империи. Необходимо отметить следующие важнейшие моменты:

- упразднены провинции – Россия делится на губернии, губернии на уезды;

- число губерний увеличено;

- в основу губернского деления положен количественный принцип:одна губерния – 300–400 тыс. жителей;

- сделана попытка разделить административные, финансовые и судебные дела.

Губернатор, стоящий во главе губернии, назначался и снимался императором. Именно губернатор обладал всей полнотой власти на своей территории. Появилась и должность вице-губернатора, который не только являлся помощником главы губернии, но и возглавлял казенную палату.

При Екатерине II получило развитие и самоуправление, основной характерной чертой которого являлся его сословный характер. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Учреждались губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц, а также для заведования сословными нуждами. Для общего управления сословными делами появились должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Получило развитие и городское самоуправление. В городах, помимо магистратов, создавались общая городская дума и ее исполнительный орган – шестигласная дума. Общая городская дума – это представительный орган, состоящий из выборных от каждого из шести разрядов городского населения.

Следует отметить, что многие сферы городского управления продолжали оставаться в ведении государственных органов (например, городничего).

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим через всю реформу Петра проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Но лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.' Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций (“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему управлению сих обществ”, а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.

Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана “приказам общественного призрения”, состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах “нижние расправы” и “верхняя расправа” в губернии. Кроме того, в губернии образовывался “совестный суд” из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По желанию сторон в этот суд могло быть направлено любое гражданское дело.В городах, кроме магистратов, за которыми была оставлена судебная функция, были созданы “общая городская дума” и ее исполнительный орган — “шестигласная дума”. Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей. Шестигласная дума, как постоянно действующая управа, избиралась общей городской думой. Однако надо иметь в виду, что многие сферы городского управления находились в ведении государственных органов управления: городничего, полицмейстера.

В уездах дворянство избирало земского исправника или капитана. Под его председательством действовал нижний земский суд, в который также входило два заседателя, избираемых уездным дворянством.

Учреждение полиции явилось составным элементом реформы административно-управленческой системы. Начало созданию “регулярной” полиции положил Петр I, издав в 1718 г. указ об учреждении в новой столице-Петербурге должности генерал-полицмейстера. Полицейские функции в Российском государстве осуществлялись и ранее приказами, губными и земскими старостами, воеводами наряду с другими функциями (судебными, военными, финансовыми). Однако до петровских реформ не было специализированных полицейских органов.

Главными задачами созданной Петром 1 полиции стали борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами) и пожарной безопасности и т.д.

В обязанности полиции входили также борьба с нищенством, проституцией, пьянством, азартными играми, контроль за соблюдением паспортного режима и ловля беглых и беспаспортных.

Однако роль полиции этим не ограничивалась. Она явилась для Петра I одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге. Основанная Петром 1 новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России. Руководствуясь получившими распространение в Европе идеями “просвещенного абсолютизма”, российские императоры стремились во имя “общей пользы” поставить под контроль власти каждый шаг подданных, подчинить регламентам и инструкциям все стороны их бытия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жизни. Инструментом такого “тоталитарного” контроля в руках абсолютистского государства стала полиция. Отсюда чрезвычайно широкий круг ее задач. Полиция должна была даже контролировать домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей.

Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что “полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности”.

Учитывая сословную структуру феодального общества, где каждое сословие обладало наследственным правовым статусом, отличавшим его от иных сословий, полиция должна была следить, чтобы подданные вели предписанный каждому сословию образ жизни и носили присвоенную каждому сословию одежду, прически и т.д. Не случайно абсолютизм получил в истории название “полицейского государства”.

Характерной чертой возникновения русской полиции являлся ее военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции (например, для поимки беглых солдат и крестьян, разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному человеку с каждых десяти дворов (“десятские”) и в качестве старшего над ними один человек с каждых ста дворов (“сотский”). В городах этих привлеченных к несению охранной службы из местного населения людей в некоторых документах XVIII в. именовали квартальными поручиками.

При рассмотрении развития организационных форм полиции в XVIII в. обращает на себя внимание то, что первоначально специальные полицейские органы были учреждены в столицах: Петербурге (1718 г.) и Москве (1721 г.), а затем в 1733 г. и в ряде других городов. В провинции специальные полицейские органы выделялись не сразу, а полицейские функции по-прежнему исполнялись органами местного управления. Это объяснялось тем, что подавляющее большинство крестьян находилось в крепостной зависимости и подчинялось полицейской власти и суду помещиков. Однако после подавления крестьянского восстания под руководством Е.И. Пугачева при Екатерине II проводится губернская реформа 1775 г., в ходе которой создается и специальный полицейский аппарат в уездах (нижний земский суд), о котором уже шла речь выше.

Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния. Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (так же, как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). Учитывая, что суд в феодальном обществе носил сословный характер, в состав управы благочиния включались также два ратмана, т.е. выборных представителя городского сословия.

Компетенция управ благочиния была расширена по сравнению с ранее существовавшими полицейскими органами. Им теперь вменялось в обязанность знать занятия и источники доходов всех жителей, не только постоянных, но и временно приезжающих, а также контроль за общественными организациями, а также религиозными сектами и масонскими ложами, которые могли образоваться только с разрешения полиции. Активизация в середине 80-х гг. масонских лож, связанных с зарубежными организациями, привела к преследованиям и даже арестам наиболее активных их членов. Когда императорским Указом о вольных типографиях в 1783 г. частным лицам была разрешена издательская деятельность, то цензура в отношении книг и журналов также была возложена на Управы благочиния, т.е. на полицию. Характерно, что общая полиция была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а Генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной петербургской полицией. Правда, в XVIII в. делались попытки превратить Генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции империи, но они не имели успеха.

Политическая полиция, наоборот, была строго централизована и подчинялась непосредственно царю.

Впервые в качестве специального органа политической полиции выступают при Петре I Преображенский приказ, расположенный в Москве, и Тайная канцелярия в Петербурге.

После смерти Петра I при его преемниках наиболее важные политические дела расследовал и решал Верховный Тайный совет. Императрица Анна Ивановна учредила для расследования политических дел особую Канцелярию тайных розыскных дел во главе с бывшим “министром” петровской Тайной канцелярии генералом А.И. Ушаковым.

Абсолютистскому государству нужен был политический сыск для подавления народных масс, недовольных непомерными податями и поборами, диким произволом помещиков. Следует учитывать также, что после смерти Петра I шла ожесточенная борьба придворных группировок за власть. Императорский престол, как правило, замещался в результате дворцовых переворотов. Императрица Анна Ивановна, затем Елизавета Петровна не чувствовали себя прочно на престоле и нуждались в политическом сыске как орудии в борьбе за власть. Полномочия Канцелярии тайных розыскных дел были значительно расширены. Все центральные и местные органы управления должны были беспрекословно исполнять указания Канцелярии, пересылать всех лиц заявивших “слово и дело государево” вместе со свидетелями в ее распоряжение. Основной способ получения Канцелярией информации о политических преступлениях - донос.

Печальная известность Канцелярии тайных розыскных дел вынудила правительство провести ее реорганизацию, либеральной фразеологией замаскировать истинную суть политики абсолютизма. В манифесте, изданном Петром III 21 февраля 1762 г., говорилось об упразднении Канцелярии тайных розыскных дел и передаче ее материалов Сенату. В действительности орган политического сыска вовсе не был ликвидирован. Просто вместо Канцелярии была учреждена при Сенате Тайная экспедиция, которой передавались функции политического сыска. Характерно, что во главе этой экспедиции становится один из руководителей бывшей Канцелярии - С.И. Шешковский.

Екатерина II при своем воцарении после дворцового переворота и убийства Петра III подтвердила указанный выше манифест, но подчинила Тайную экспедицию генерал-прокурору, а Московскую контору этой экспедиции - московскому главнокомандующему (т.е. генерал-губернатору) П.С. Салтыкову. Эти меры обеспечили централизацию и полную секретность политического сыска, его независимость от каких-либо иных учреждений и непосредственный контроль за его деятельностью со стороны императрицы. По-прежнему процветали доносы и широко применялась пытка, формально отмененная лишь в 1801 г. Александром 1.

В конце XVIII в. по мере нарастания кризиса феодально-крепостного строя, проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами императора Павла 1 в столицы Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города - военные коменданты, которым и подчинена была полиция.