Раздел XI. Исполнительная власть в Российской Федерации
В Конституции Российской Федерации нет отдельной главы, прямо посвященной исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Однако данную норму не следует толковать ограничительно: Правительство Российской Федерации – высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть, она осуществляется системой органов, причем находящихся в иерархической зависимости. В этом заключается одна из основных особенностей исполнительной власти.
Конституция Российской Федерации содержит термины «система исполнительной власти» (ч. 2 ст. 77) и «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112). Эти понятия близки, но не тождественны, соотносятся они следующим образом: система органов исполнительной власти – это Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, а структура органов исполнительной власти – это конкретные органы исполнительной власти, входящие в систему исполнительной власти. Определяющая роль в формировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти принадлежит Президенту Российской Федерации, законодательно эти вопросы не закрепляются.
Своими указами Президент Российской Федерации устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти и вносит в нее изменения. Однако функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти могут устанавливаться не только в актах главы государства, но и в федеральных законах, в постановлениях Правительства Российской Федерации (например, в положении о том или ином органе исполнительной власти).
Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации принадлежит Правительству Российской Федерации. Отправные положения статуса Правительства Российской Федерации содержит гл. 6 Конституции Российской Федерации, а более детально его статус регулируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010).
Правительство Российской Федерации – орган коллегиальный, в его состав входят: Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации, федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту Российской Федерации. Тем не менее, Председателя Правительства Российской Федерации он назначает с согласия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Процесс формирования Правительства выглядит следующим образом (схема 15). Не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации. Дума должна рассмотреть представленную кандидатуру в течение недели. Если представленная кандидатура будет отклонена, то новое внесение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации должно последовать в недельный срок (аналогично – после повторного отклонения представленной кандидатуры).
Схема 15. Процедура формирования Правительства Российской Федерации
Если Государственная Дума отклонит представленную кандидатуру и в третий раз, то Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу (с назначением новых выборов) и назначает Председателя Правительства Российской Федерации самостоятельно. Норма эта императивная, следовательно, максимум через семь недель после вступления в должность нового Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации будет назначен новый Председатель Правительства Российской Федерации (на практике назначение Председателя Правительства Российской Федерации всегда осуществляется быстрее, Государственная Дума в истории современного российского конституционализма ни разу не распускалась).
Президент Российской Федерации может трижды вносить в Государственную Думу одну и ту же кандидатуру, именно такое толкование конституционного положения (ст. 111 Конституции Российской Федерации) дал Конституционный Суд Российской Федерации.
Дальнейшее формирование Правительства Российской Федерации осуществляется также Президентом Российской Федерации, но уже по представлению назначенного Председателя Правительства Российской Федерации. В течение недели после назначения Председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а после ее утверждения – конкретные кандидатуры на должности членов Правительства Российской Федерации (в формировании персонального состава Правительства Президент Российской Федерации каким-либо сроком не связан).
Освобождение от должности Председателя и членов Правительства Российской Федерации также осуществляется Президентом Российской Федерации. По личному заявлению об отставке, в случае выражения недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства Российской Федерации, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации. При этом по поручению Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации продолжает функционировать до сформирования нового Правительства Российской Федерации, а исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства Российской Федерации на срок до двух месяцев.
Такая непрерывность и преемственность в функционировании исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями (закрепленными в виде открытого перечня в ст. 114 Конституции Российской Федерации и в гл. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
Таким образом, Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
Реализацию своих полномочий Правительство Российской Федерации осуществляет посредством издания актов: постановлений (нормативного характера) и распоряжений (не имеющих нормативного характера, издаваемых по оперативным и другим текущим вопросам). В отличие от актов Президента Российской Федерации правительственные акты однозначно определены как подзаконные акты: постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации издаются «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации». Тогда как указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». В случае противоречия актов Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации акты Правительства Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Проекты правительственных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации направляются в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, предложения которых подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации. Кроме постановлений и распоряжений Правительство Российской Федерации может принимать и иные акты, не имеющие правового характера (обращения, заявления и пр.).
Заседания Правительства Российской Федерации проводятся не реже одного раза в месяц. Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляются в соответствии с процедурными нормами, закрепленными в Регламенте Правительства Российской Федерации. На заседаниях Правительства Российской Федерации рассматриваются наиболее важные вопросы. При этом ряд вопросов, связанных с реализацией компетенции Правительства, рассматривается исключительно на правительственных заседаниях (о внесении в Государственную Думу законопроектов, в том числе о федеральном бюджете, установление объема выпуска государственных ценных бумаг, рассмотрение программ приватизации федеральной государственной собственности, рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации и др.).
По предложению Председателя Правительства Российской Федерации, для решения оперативных вопросов может образовываться Президиум Правительства Российской Федерации, заседания которого проводятся по мере необходимости, а его решения могут быть отменены Правительством Российской Федерации. Кроме того, из своего состава Правительство Российской Федерации формирует различные комиссии и советы (по информационной политике, по защите интеллектуальной собственности, по координации внешней политики, по подготовке к различным датам и т. п.).
Смешанный порядок формирования Правительства Российской Федерации (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства Российской Федерации) корреспондирует и двойной ответственности Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации ответственно, в первую очередь, перед Президентом Российской Федерации. Перед вновь избранным Президентом Российской Федерации оно слагает свои полномочия, глава государства в любое время может отправить Правительство в отставку. Определенного срока полномочий Правительство Российской Федерации не имеет, но очевидно, что он не может превышать срока полномочий Президента Российской Федерации, при этом ограничений по количеству переназначений одного и того же лица членом Правительства Российской Федерации не установлено. Но и Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству Российской Федерации, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент Российской Федерации, который может и не согласиться с выраженным Государственной Думой недоверием. Более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы. Персональный состав Правительства Российской Федерации формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства Российской Федерации перед Федеральным Собранием Российской Федерации не предусмотрена.
Правительство является высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации, но основной объем повседневной работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 22.06.2010) проведена реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три вида федеральных органов исполнительной власти:
министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности);
федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, общественной безопасности, борьбы с преступностью);
федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). При этом федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств, которые осуществляют координацию их деятельности и контроль за ней.
Членами Правительства Российской Федерации являются руководители не всех федеральных органов исполнительной власти, а только министры и должностные лица в ранге министра. Ранг министра могут иметь как руководители отдельных федеральных служб и федеральных агентств (например, директор ФСБ России), так и должностные лица, не осуществляющие непосредственного руководства никакими ведомствами (так называемые «министры без портфеля»): полномочный представитель Российской Федерации при Европейском Союзе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации и др.
Правительство Российской Федерации осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти, за исключением органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации лишь координирует деятельность указанных министерств и ведомств.
Наряду с оптимизацией системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (в соответствии с указанным ранее Указом Президента Российской Федерации количество федеральных министерств сокращено почти вдвое, упразднены такие ведомства, как государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры, многие министерства, федеральные агентства и федеральные службы). Административная реформа предполагает и оптимизацию функций федеральных министерств и ведомств, последовательное освобождение этих органов от излишних и дублирующих функций посредством передачи этих функций негосударственным структурам.
Федеральные органы исполнительной власти также издают свои (ведомственные) акты нормативного и ненормативного характера. В настоящее время функцией по осуществлению нормотворчества на федеральном уровне наделены только федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства по общему правилу осуществлять нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности не вправе. Это возможно лишь в отдельных случаях, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации. Речь при этом идет, прежде всего, о федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных Президенту Российской Федерации, – Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки и др.
Ведомственные нормативные правовые акты могут быть изданы исключительно в форме приказа, постановления, правил, инструкции, положения и распоряжения. Следовательно, различные письма, телеграммы, циркуляры и т. п. нормативными актами быть не могут. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (ред. от 21.02.2011). На Министерство юстиции Российской Федерации возложена важная функция – осуществлять регистрацию ведомственных нормативных правовых актов:
а) затрагивающих права и свободы человека и гражданина;
б) устанавливающих статус общественных объединений;
в) межведомственных.
В субъектах Российской Федерации исполнительную власть осуществляют органы, формируемые субъектами Российской Федерации. Однако на территориях субъектов Российской Федерации функционируют и территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, которые органам государственной власти субъектов Российской Федерации не подчиняются. Ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Не менее важным является и уяснение границ «исполнительной вертикали». Органы исполнительной власти образуют единую систему только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а вне этих пределов органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществляют государственное управление в различных сферах общественной жизни.
Подробная характеристика различных аспектов правового регулирования государственного управления в сфере функционирования органов исполнительной власти составляет предмет административного права России.