18. Понятие основ местного самоуправления

Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского права. Впервые это понятие было введено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Основы мест­ного самоуправления призваны обеспечить:

-самостоятельность деятель­ности населения по управлению местными делами,

-независимость и не­вмешательство со стороны органов государственной власти,

-создать ус­ловия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Под основами местного самоуправления следует понимать объек­тивно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых обра­зует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправ­ления, осуществляется муниципальная власть. Иными словами, осно­вы - это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществле­нию местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, феде­ральных законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нор­мативных актах. Особое место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации». В первоначальную редакцию закона в 1995 г. было введено понятие «законодательные основы местного самоуправления»; сейчас вме­сто этого термина в статье 4 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется термин «правовая основа местного самоуправления». Кро­ме того, в названный закон в 1995 г. были введены термины «территори­альные основы местного самоуправления» и «финансово-экономиче­ские основы местного самоуправления». Сейчас в Федеральном законе используется только термин «экономическая основа». Термин «органи­зационные основы местного самоуправления» в федеральном законе ни­когда не использовался, но в ряд законов субъектов Российской Федера­ции о местном самоуправлении этот термин введен.

Можно выделить следующие элементы основ местного самоуправ­ления:

-правовые основы,

-территориальные основы,

-организационные основы,

-финансовые основы,

-экономические основы (финансово-эконо­мические основы).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» правовую основу местного самоуправления составляют обще­признанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные кон­ституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Пра­вительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референ­думах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Иными словами, правовые основы местного самоуправления составляют меж­дународные документы и акты трех уровней российской власти.

Территориальные основы местного самоуправления являются одним из правовых институтов муниципального права и представляют собой совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориаль­ную организацию местного самоуправления: формирование и состав тер­ритории муниципального образования, границы территории муници­пального образования, порядок их установления и изменения.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образова­ний устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Фе­дерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Организационные основы местного самоуправления - это со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на мест­ное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Именно такой подход лежит в основе Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах местного само­управления в Республике Бурятия»³ (в ред. от 6 июля 2001 г.). Б раз­дел 4 «Организационные основы местного самоуправления» Закона входят главы; «Органы местного самоуправления», «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного са­моуправления», «Депутаты представительного органа местного само­управления», «Муниципальная служба».

Однако встречаются и иные подходы к понимаю организацион­ных основ местного самоуправления. Они в полной мере проявляются в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправ­лении. Например, в Республике Мордовия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском крае, Магаданской области к организационным основам относятся только организационные основы деятельности орга­нов местного самоуправления.

В Республике Калмыкия² к организационным основам местного са­моуправления относятся только формы непосредственного осуществ­ления местного самоуправления. В Амурской области³ к организаци­онным основам местного самоуправления относятся органы местного самоуправления и осуществление местного самоуправления непосред­ственно населением.

Самый широкий подход к характеристике термина организационной основы представлен в Волгоградской области. Глава об организацион­ных основах местного самоуправления включает статьи, посвященные территориальным основам местного самоуправления, системе местного самоуправления, формированию структуры местного самоуправления, уставу о местном самоуправлении, местному референдуму, муници­пальным выборам, собранию (сходу) граждан, органам местного само­управления, представительным органам местного самоуправления, главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам местного самоуправления, исполнительным органам местного са­моуправления, взаимоотношениям представительных и исполнитель­ных органов местного самоуправления, территориальному обществен­ному самоуправлению населения. Фактически в одной главе с названием «Организационные основы местного самоуправления» произошло смешение собственно организационных основ, территориальных и пра­вовых основ.

Финансово-экономические основы местного самоуправления

представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регу­лирующих общественные отношения, связанные с формированием и ис­пользованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления со­ставляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муници­пальных образований.