3.3. Основные направления деятельности муниципалитетов на современном этапе

Разработанная на основе сравнения ст. 14-16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. табл. 15 позволяет наглядно представить сферы полномочий местных органов власти (муниципалитетов) в организации местного самоуправления. В соответствии с главами 3-4 нового закона, к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также от­дельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Представленная в табл. 15 сравнительная характеристика полномочий органов местного самоуправле­ния предусматривает разделение предметов ведения основных видов муниципальных образований по функциональным блокам: экономическому, хозяйственному, безопасности, экологическому, социально­му, транспортному и культурному. Таблица иллюстрирует постулируемое новым законом распределение сфер ответственности между основными видами муниципальных образований по ключевым блокам вопросов местного значения.

Как можно видеть, значительная часть исключительных полномочий органов местного самоуправления, отнесенных законом к вопросам местного значения, распространяется на такие сферы, как управление земельными ресурсами, социальная сфера, транспорт, жилищно-коммунальная сфера и вопросы безопасности, социально-бытовая сфе­ра, экология, культура и информирование населения. Муниципальное образование, находящееся в границах того или иного региона, замыкает на себе общественные и государственные полно­мочия, призванные обеспечить оптимальное сочетание гражданских и политических интересов общества на территориальном уровне. Опираясь на исполнение основополагающих управленческих функций, административный орган муниципальной власти организует функционирование ведущих отраслей, определяющих режим жизнеобеспече­ния социальной общности. Все формы хозяйственной деятельности муниципалитета объединены в рамки процесса муниципального управления, т. е. процесса исполнения муниципальным образованием своих полномочий, закрепленных за ним законом или делегированных ему вышестоящими органами власти посредством регулирования, или коор­динации деятельности базовых отраслей муниципальной экономики. На основе учета обозначенных законом сфер ведения отечественных органов местного самоуправления можно выделить ряд направлений

Таблица 15 (продолжение)

Муниципальное поселение	I Муниципальный район	I Городской округ |
Хозяйственный
Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения жителей района услугами общественного питания, связи, торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения жителей округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных усло­вий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жи­лищного строительства		Обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жи­лищного строительства
Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов	—	—
Безопасности
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории поселения (района, округа)
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах насе­ленных пунктов поселения		Обеспечение первичных мер пожар­ной безопасности в границах город­ского округа

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения Организация библиотечного обслуживания населения Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников исто­рии и культуры) местного значения, расположенных в границах поселения Формирование архивных фондов поселения

Организация охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией

Транспортный Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания между поселениями в границах района Культурный Организация библиотечного обслуживания поселений (услугами биб­лиотечного коллектора) Формирование и содержание муниципального архива, включая хране­ние архивных фондов поселений Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах город­ского округа Организация библиотечного обслуживания населения Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры Охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников исто­рии и культуры) местного значения, расположенных в границах городского округа Формирование и содержание муниципального архива Продолжение Таблица 15 (продолжение)Муниципальное поселение

Муниципальный район

Городской округ Культурный Обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта

Обеспечение условий для развития на территории городского округа мас­совой физической культуры и спорта

Социальный Оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения

Опека и попечительство

Опека и попечительство Организация предоставления общедо­ступного и бесплатного начального обще­го, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесен­ных к полномочиям органов государственной власти субъектов федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время

Организация предоставления общедо­ступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (пол­ного) общего образования по основным образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям орга­нов государственной власти субъектов федерации; организация предоставления дополнительного образования и обще­доступного бесплатного дошкольного образования на территории муници­пального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время

Организация оказания на территории района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных уч­реждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов

Организация оказания на территории района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учре­ждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений экологический

Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений Организация сбора и вывоза быто­вых отходов и мусора

Организация утилизации и переработ­ки бытовых и промышленных отходов

Организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовыхи промышленных отходов Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения

организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах городского округа

Экономисты классической школы (физиократы, Мальтус, Д. Рикардо и др.) не интересовались проблемой цен на землю в пределах города, поскольку для них земельная рента определялась путем оценки качества земли, ее плодородия в зависимости от месторасположе­ния участка, а представления об ограниченности фонда земли еще не возникало. Пожалуй, первым экономистом, кто стал рассматривать оценку земли в качестве предмета научного интереса, был А. Маршалл. Он обнаружил, что цена участка земли в городе равна его сельскохозяйственной цене, увеличенной на цену выгод месторасположения. Общий принцип такого подхода сохранился и по сей день. К середине 1950-х гг. большинство экономистов пришли к выводу, что реальная цена участка воплощает в себе отношение чистой выгоды, полученной от сдачи участка одним субъектом другому (по принципу «доходы расходы»), к реальной стоимости участка, вбирающей в себя, помимо основных потребительских качеств (физическое или эстетическое состояние), пространственные выгоды (удобство месторасположения, минимальные транспортные издержки).Существует три способа оценки земельных ресурсов: доходный, затратный и сравнения аналогов¹. Оценка необходима для обоснования налогообложения и реализуется через действие фискального принципа контроля за использованием и распределением земельного ресурса. Доходный способ оценки определяется размером ожидаемого дохода от использования данного земельного участка. Затратный способ характеризуется подсчетом всех затрат, идущих на обустройство и воспроизводство данного участка. Способ сравнения аналогов предполагает определение цены земельного участка в зависимости от аналогичного его использования в сходных условиях, в соответствии с уже заключенными ранее контрактами в сопоставимых ценах. Выбор способа оценки земли определяется целями, которые ставят перед собой субъекты оценки, состоянием и качеством земли, характером ее использования до момента оценки. На основе избранного способа оценки устанавливается плата за земельный участок, которая может выступать как в виде арендной платы на этот участок, так и в виде ее продажной цены при наличии частной собственности на этот участок Плата за городские земли включает в себя два типа платежей: 1) воспроизводственные (компенсационные); 2) рентные... Воспроизводственные платежи представляют собой плату за ресурс, эквивалентную его стоимости, определяемой на основе его пол­ой экономической оценки. Воспроизводственные платежи подразделяются на разовые и ежегодные. Разовые платежи равны величине экономической оценки территории на текущий период, тогда как ежегодные — процентным ставкам от экономической оценки городской земли, эквивалентной ежегодной потребности в капитальных вложениях на инженерно-транспортное обустройство территории. Рентный платеж (рента) — это та сумма, которую необходимо заплатить для того, чтобы получить право на использование преиму­ществ, связанных с выгодой географического расположения конкретного участка земли. Среди преимуществ в месторасположении участка следует назвать инженерно-строительные качества территории, характеризующие их пригодность к застройке, снижающие затраты на осво­ение; расположение участков относительно транспортных магистралей; близость к инженерным сооружениям, магистралям, коммуникациям; направления будущего использования территории, экологическая обстановка и т. д.¹ Рента может служить заметным источником попол­нения муниципального и государственного бюджетов. В научной литературе имеет место точка зрения, что перенос основной тяжести налогового пресса с налогообложения труда и капитала на землю может привести к значительному пополнению бюджета и снятию неудобств, связанных с громоздким количеством действующих налогов. Так, по некоторым данным, в российских городах сформировались устойчивые пропорции между промышленными и жилыми площадями. К примеру, в Москве площадь промышленных зон составляет около 40 % площади жилой застройки. А в радиусе 7-8 км от центра еще большая доля ценнейшей городской земли с хорошо развитой инфраструктурой занята промышленными предприятиями. Для срав­нения, в Париже, Сеуле и Гонконге доля промзон составляет только 5 %². Это приводит к тому, что значительные площади в промышленных и коммунально-складских зонах города используются крайне не­эффективно, служа преимущественно средоточием отходов и нереализуемых запасов товарной продукции. Поэтому, даже если ввести плату за землю в размере 6 руб./м² в сутки, то 30,7 га принесет в год

" 672 млн руб. рентного дохода¹. Рентные платежи можно разделить на четыре вида, соответствующие основным свойствам городского пространства.

1. По экономико-географическим особенностям региона. В каждом регионе имеет место специфика его географического положения, сопряженная с климатическими, рельефными особенностями местности. Это обстоятельство обеспечивает миграционную притягатель­ность данной территории и требует от городских властей установления предельных показателей в определении стоимости земельного участка и дополнительного налога на его использование, соразмерных сло­жившемуся на него спросу. В рамках национально-государственного образования, в зависимости от доли, которую занимают территории с исключительно благоприятными климатическими и географическими особенностями, определяется их статус и разрабатываются госу­дарственные программы по поддержке этих территорий. Значительный процент затрат на эти мероприятия идет именно из источника рентных платежей.

2. В зависимости от неоднородности городского пространства и планировочной структуры. На территории города различные участки земли обладают различными потребительскими качествами, задаваемыми особенностями планировочной структуры города. Это обстоя­тельство дает возможность городским властям, в соответствии с требованиями социального выравнивания, извлекать дополнительные финансовые средства от экономических агентов, использующих в своей практике выгоду месторасположения своего предприятия или осу­ществляемых им операций.

3. На базе замыкающих затрат на освоение худшего участка под новое строительство. Указанное направление реализуется на базе особой системы учета затрат на обустройство земельного участка, позво­ляющей участвующему в обустройстве предприятию оптимизировать свои расходы и свести к минимуму плату за используемый земельный ресурс².

4. В зависимости от расстояния к центру населенного пункта. Центр территориального образования априори имеет выгоды, связанные с преимуществами его положения относительно транспортных по.токов, распределяемых, как правило, радиально в направлении от цен­тра к периферии. Увеличение расстояния от центра к окраинам тер­риториального образования влечет за собой не только снижение потре­бительского спроса на отдаленные от центра участки, но и увеличение в масштабах территории общей доли транспортных издержек. Зави­симость извлечения ренты к расстоянию от центра города передает рис. 15.

Рента f (РУб.) Расстояние от центра города (км) Рис.15. Схема зависимости извлечения ренты к расстоянию от центра города

Теоретически рыночная цена участка земли определяется по формуле:

Y-D/I, ,где:

• У — рыночная стоимость;

• D — ежедневный доход; *_/ — ставка процента.

Формула показывает, что уровень рыночной цены земельного участка определяется его отношением к стоимости банковской ссуды в качестве одного из источников материальной выгоды.

Кроме того, на размеры цен земельных участков будут также влиять и другие факторы: плотность дорожного движения, средняя плот-|Ность застройки территории, плотность населения, структура занятости ч доходов, качество дорожных сообщений, характер законодательства, уровень торгового обслуживания и т. д.

В действительности на городской территории оценке подвержена земля вместе с находящимися на ней строениями. Разница между

реальной стоимостью земли и ее архитектурным наполнением реализуется в показателе дифференцированного дохода, извлекаемого за счет выбора выгодного месторасположения городского земельного участка. В настоящее время следует констатировать, что в России земельный ресурс используется еще крайне неэффективно, тогда как в веду­щих зарубежных странах городская земля служит источником почти 70 % рентного дохода, получаемого муниципалитетами.

Как известно, любой ресурс, в т. ч. и земельный, можно подвергнуть различным операциям: его можно передать другому физическому или юридическому лицу во владение, пользование, а то и в собственность, посредством купли-продажи. Однако особенность муниципальных земель заключается в том, что их нельзя никому продать, поскольку эти земли находятся в коллективной собственности граждан данного муниципального образования. В большинстве российских городов действует запрет на приватизацию муниципальной собственности. Ос­новным доводом в пользу отказа от приватизации городских земель является опасность утраты целостности городской территории в случае ее расчлененности между частными землевладельцами. Господствующей в России формой землеотвода является аренда. В том случае если в обустройство земельного участка вложены значительные муниципальные средства, с целью компенсации соответствующих расходов, используется наряду с арендной платой также выкуп права на заключение арендного договора. Договор аренды участка регистрируется в установленном порядке, гарантируя право частной собственности арендатора на объект, возведенный на арендованной земле. Арендатор может продать право аренды, заложить его, внести в уставной фонд и пр.¹ Использование земли в городах осуществляется двояко: либо через оплату налога на землю, либо через арендную плату. Однако в силу того, что ставки налога на землю значительно меньше ставок арендной платы, основным источником формирования городской казны является именно арендная плата. Взимание арендной платы за землю — один из основных способов получения дохода муниципальным образованием. Чтобы рассчитать уровень арендной платы, необходимо иметь информацию по следующим позициям: назначение аренды, выражающееся в поправочном коэффициенте по видам и способам использования земли; площадь арендуемого помещения; зона его расположения, фиксируемая в базовой ставке арендной платы в данной зоне; коммерческая выгода месторасположения, фиксируемая в поправочном территориальном коэффициенте подзоны особого коммерческого спроса;

категория арендатора, фиксируемая в поправочном коэффициенте категории арендатора.

Ставка арендной платы рассчитывается по формуле: В — базовая ставка арендной платы в данной зоне; К_{ — коэффициент по видам и способам использования земли; К₂ — поправочный коэффициент подзоны повышенного спроса; К₃ — коэффициент категории арендаторов.

Коэффициент по видам и способам использования земли определяется главным образом двумя факторами: целевым использованием дан­ного участка и его общей площадью. Значение коэффициента подзоны особого коммерческого спроса определяется видом использования земельного участка. А коэффициент категории арендаторов присваивается для льготирования базовых ставок арендной платы и предус­матривает через понижающее значение коэффициента снижение ставки для отдельных групп пользователей. Значение коэффициента определяется способом использования земельного участка, а также средней ставкой земельного налога, установившейся в данном муниципальном образовании. К представителям категории граждан, на которых распространяются понижающие ставки налога, относятся лица, пользу­ющиеся официальными льготами по уплате земельного налога.

Кроме названных выше коэффициентов дополнительно могут быть использованы коэффициенты плотности (интенсивности) застройки участка жилого или нежилого фондов, экологического воздействия, нецелевого использования земель и пр.

Использование земельного участка на территории муниципалитета можно разделить по следующим блокам:

временные сооружения, включающие в себя объекты торговли, сервиса и бытового обслуживания, гаражи, автостоянки, складские помещения и т. д.; сады, огороды и хранилища, состоящие из земель отдельно учитываемых и находящихся в составе кооперативов;

площадки для складирования материалов; капитальные здания в зонах жилой застройки (объекты торговли, офисы, рестораны, капитальные гаражи и т. д.); производственные объекты; строительные площадки. Выделенный выше порядок связан с отношением ожидаемой прибыли и средними затратами на создание объекта. И если первый блок, пользующийся высокой степенью оборачиваемости средств при выполнении соответствующих видов деятельности, способен в кратчай­шее время компенсировать дополнительное бремя арендной платы, то значительная длительность производственного цикла последних в списке блоков не предоставляет действующим здесь предприятиям подоб­ных преимуществ.

На основе проведенной оценки земельных участков, заселенных предприятиями или коммерческими фирмами, целесообразно составить карту местности, на базе которой можно определять размеры рентных платежей, налогов, что в значительной степени повлияет на эффективность использования располагаемого ресурса.

При определении годовой арендной платы за нежилое помещение, наряду с базовым размером стоимости строительства объекта, следует учитывать также коэффициент износа здания, коэффициент качества строительного материала, использованного при строительстве, коэффициент назначения здания (казино, пункт обмена валюты или поме­щения для общественной организации), тип здания (производственное, складское помещение), местонахождение здания и т. д. Представленные выше показатели, выраженные в виде повышающихся или понижающихся коэффициентов, дают возможность орга­нам муниципальной власти оптимизировать систему сбора арендной платы с пользователей недвижимости на основе равновесия между максимизацией извлекаемого дохода и социальными критериями назначения арендованных объектов.

Таким образом, с помощью выделенных направлений осуществляется политика муниципальных органов по регулированию стихийных рыночных процессов, призванная обеспечить условия для устойчивого социального порядка в саморегулируемых социальных сообществах.

Управление транспортными потоками

С проблемами управления городом тесно связано решение транспортных проблем, обостряющихся по мере роста городов, удлинения трудовых поездок, маятниковых миграций и увеличения числа владельцев автотранспорта. Транспортные проблемы являются наиболее характерными проблемами современной городской жизни. И если в Афинской хартии теоретика архитектуры и государственного деятеля Ш. Э. Ле Корбюзье (1887-1965) основными факторами городской жизни называются жилище, работа и досуг, то организация транспортных потоков выступает важнейшим средством для нормальной жизнедеятельности этих факторов. Российский город в области организации транспорта несет на себе отпечаток как общемировых урбанизационных процессов, так и уникальных, сложившихся в России экономических и социальных условий. Содержание общемировых тенденций составляют усиливающаяся плотность дорожного движения, образование «пробок» в цен­тральных районах города в часы пик, низкая пропускная способность транспортных сетей. Уникальность транспортной проблематики в РФ состоит в наличии в структуре транспортных средств значительной доли автотранспорта с несовершенными технико-экономическими характеристиками, ужасающем состоянии автомобильных дорог, высо­кой степени необходимости общественного транспорта для населения. Управление транспортными потоками на территории современного города является острейшей проблемой в сфере городского управления. Дороги занимают около 57 % городской территории, и от их рас­положения и состояния зависит режим функционирования ведущих отраслей городской экономики.

Главной проблемой в практике управления транспортной системой в городах РФ на сегодня остается проблема недофинансирования необходимых элементов этой системы, обеспечивающих возможности функционирования и воспроизводства всей городской инфраструктуры. Степень остроты этой проблемы напрямую зависит от распределения управленческих полномочий между уровнями власти и их координации в отношении контроля над отдельными ее составляющими. К примеру, содержание и возведение магистральных дорог, финансируемых государством, находится в тесной связи с поддержкой и ре­монтом подъездных дорог, полностью находящихся на балансе органов местного самоуправления. Возникающие в этой связи диспропорции становятся объектом регулирования со стороны городских властей, составляя одно из звеньев их реальных полномочий.

Наряду с вопросами содержания транспортной сети в городах особую актуальность в последнее время заслужили такие проблемы, как проектирование и строительство транспортных коммуникаций (развязок, объездных путей, дублирующих дорог и т. д.); организация работы муниципального пассажирского транспорта; регулирование транспортных перемещений (размещение светофоров, строительство подземных переходов, мостов и пр.); комплектование парка муниципальных транс­портных средств, а также поддержка их технического состояния; компенсация затрат на перевозку льготных пассажиров.

Основными видами муниципального транспорта в России являются автобусы, трамваи, троллейбусы, микроавтобусы. В отношении этих видов транспорта муниципалитет использует прямые методы регулирования, заключающиеся в определении оптимального количества транспортных средств, бюджетной компенсации льготного проезда, прокладки социально значимых и экономически окупаемых маршрутов и пр. Количество и качество транспортных средств на территории муниципального образования являются узловыми проблемными точками в управлении транспортом на территории муниципального об­разования, наряду с соответствием количества транспортных средств пропускной способности местной транспортной сети; оптимизацией пассажирских перевозок на территории муниципального образова­ния; совершенствованием системы управления транспортными потоками; организацией системы безопасности дорожного движения и др. Значение общественного транспорта увеличивается по мере пространственного расширения города и обострения урбанизационных проблем. Общественный транспорт позволяет не только снижать транспортную нагрузку на наиболее оживленных магистралях, но и ослаб­лять степень влияния неблагоприятных экологических факторов, сопровождающих процессы концентрации частного автотранспорта в жилых зонах. Основу транспортной политики администрации города составляют содержание муниципальных автопредприятий и мест парковок, регулирование численности транспортных средств по отдель­ным участкам и маршрутам города, оптимизация маршрутных направлений и тарифной политики пассажирских перевозок и пр. Транспортная сеть выступает важнейшим источником урбанизационных процессов, выполняя важную роль в реализации таких функ­ций городской жизни, как промышленное производство, размещение жилых строений и предприятий торговли. До сих пор исследования в области оптимизации транспортного сообщения в условиях города осуществлялись в следующих направлениях: определение потребности в пространственных перемещениях; определение господствующих векторов этих перемещений; исследование приоритетов граждан в выборе вида транспорта и обоснование общих критериев этого выбора;

привязка передвижений каждого вида транспорта к существующей дорожной сети для выявления пропускной способности территории. Частота перемещений в городской среде различается от города к городу. Основными факторами, влияющими на величину соответству­ющего показателя, являются: численность владельцев автотранспорта, виды использования автотранспортных средств, размер (радиус) городской территории, морфология города (плотность его застройки, типы жилых строений), состав населения (этнический, половозра­стной), социально-профессиональная структура города. Численность владельцев автотранспорта определяется величиной дохода, приходящегося на одного горожанина, а также сложившейся структурой распределения дохода (оплата коммунальных услуг, питания, накопление сбережений и т. д.). Рост этой категории городско­го населения обеспечивает снижение значения расстояний во внутригородских перемещениях и отображается на показателе пропускной способности дорожной сети. Выявление видов использования автотранспортных средств позволяет прогнозировать масштабы атмосферных загрязнений, наибольший объем которых, по статистике, приносит именно эксплуатация автотранспорта. От того, какую долю в структуре средств передвижения внутри городской территории занимают грузовые автомобили, «иномарки», устаревшие отечественные модели, общественный транспорт (по техническим разновидностям) и т. д., а также от тенденций в изменении такой структуры, зависит не только величина предельно допу­стимых концентраций используемых этими моделями вредных химических соединений, но и частота внутригородских перемещений, и их география. Как показывают наблюдения, при увеличении доли более дорогих автомобилей частота пространственных перемещений внутри города возрастает; доля старых отечественных автомобилей значи­тельно выше за пределами городской территории (в районе дачных участков). При увеличении плотности застройки города частота транспортных перемещений заметно снижается. преодолеть косвенно частоту перемещений можно и за счет анализа тенденций в изменениях среднего расстояния между местом жи­тельства горожанина и местом его работы: величина этого показателя может снижаться вместе с увеличением издержек, приходящихся на каждый километр транспортного перемещения. В этом плане многим российским городам присуще сближение позиций по величине этих издержек между частным и общественным транспортом в силу стремительного удорожания проезда в общественном транспорте.

Привлекает внимание и анализ целей таких передвижений, особенно в сочетании с сезонными, недельными и дневными ритмами транспортных перемещений. Характерное для российских городов разли­чие между зимним и летним сезонами, безусловно, отражается на степени насыщенности автотранспорта в городской черте. То же самое можно сказать и о различиях в днях недели и времени суток, степень контрастности между которыми тем выше, чем более эффективной представляется экономическая жизнь города. Передвижение транспорта с целью посещения торговых центров в выходные дни обнару­живает совершенно иную частоту, чем, к примеру, число поездок с деловыми целями в обычные дни. Как показывают расчеты, проведенные во Франции, по мере роста годового дохода в 3,5 % частота поез­док за 20 лет удваивается, а передвижения в часы досуга растут почти в одном темпе с реальным доходом средней семьи¹ . Транспортная система территориальных сообществ складывается из нескольких блоков: наземного транспорта, пригородного железнодорожного и автотранспорта, транзитного, речного и подземного (если таковые имеются). Изменение доли того или иного блока может отражаться на величине другого. Целью управления транспортными пото­ками в современном обществе является обеспечение оптимальных условий для передвижения транспортных средств, увеличение объема всех видов перевозок, поддержание рентабельности работы общественного пассажирского транспорта и снижение доли отрицательных последствий от функционирования транспортной системы (ДТП, экологическое загрязнение, пробки и пр.).

Ключевым направлением оптимизации транспортных потоков на территории страны является снижение концентрации транспорта, ведущей к повышенной аварийности на дорогах и загрязнению атмосфе­ры выхлопными газами. С этой целью муниципалитеты вводят запреты на прохождение на отдельных участках городской территории грузового автотранспорта, создают скоростные участки городских магистралей, вводят в строй параллельные участки наиболее популярных маршрутов. В мире имеет место интересный опыт в решении подобного рода задач. К примеру, широкую популярность в Великобрита­нии приобрела система парковки частного транспорта Park & Ride, полагающая сеть бесплатных автопарков вне городской черты и доставку пассажиров частных авто в центры городов на специальных автобусах. Интересен также опыт и ряда других европейских стран, связанный с выделением специальных полос для автомобилей с повышенным количеством пассажиров.

Деятельность автотранспортного комплекса имеет свои особенности, которые существенно влияют на отраслевую систему управления. Во-первых, это многочисленность и многообразие субъектов управления на автомобильном транспорте. В России существуют около 240 тыс. организаций, имеющих эксплуатационный парк автомобилей с различны­ми формами собственности. Около 3,5 тыс. из них — это крупные и средние специализированные автотранспортные предприятия опять же разной формы собственности, но уже имущественно государственной и смешанной. Кроме этих специализированных предприятий, в последние годы появилось огромное количество частных владельцев как грузовых автомобилей, так и автобусов, не говоря уже о легко­вом транспорте. Этот автотранспорт осуществляет такие же перевозки грузов и пассажиров, но на коммерческой основе.

Кроме предприятий, занимающихся перевозочной деятельностью, на содержании муниципальных органов власти имеются автовокзалы и автостанции, транспортно-экспедиционные предприятия, учебно-курсовые комбинаты, гостиницы, среднеспециальные учебные заведе­ния и юношеские автошколы. Из этого перечня можно заключить, какое большое количество и многообразие субъектов управления имеет место в транспортной отрасли. В целом же управляющее и регулирующее воздействие в этой отрасли распространяется на 5 млн работни­ков и 4 млн единиц подвижного состава автомобильного транспорта. С начала-1990-х гг. явно прослеживается тенденция приватизации предприятий транспортной отрасли. Однако это не означает отхода муниципалитетов от контроля за функционированием транспортной сферы. Здесь просто происходит переход от использования администрацией муниципального образования методов прямого регулиро­вания к применению методов косвенного регулирования отрасли.

Большое значение в РФ имеет работа муниципального пассажирского транспорта, обнаруживающего ряд специфических особенностей. В крупных городах за год совершается от 300 до 400 млн поездок. Опыт работы городских транспортных компаний показывает, что если оптимизировать маршрутную сеть, добиться стопроцентной регулярности движения, рационально расходовать материальные средства, то автопассажирские перевозки в городах могут быть не только окупаемыми, но и рентабельными. Все эти организационно-технические мероприятия можно решить силами самих предприятий. Сейчас во многих регионах России функции государственного регулирования деятельности автотранспорта осуществляются по много­вариантной схеме: административно-отраслевыми государственными органами и территориально-отраслевыми хозяйственными организациями, наделенными соответствующими полномочиями органами ис­полнительной власти субъектов федерации. Отдельные специальные функции выполняются территориальными отделениями Российской транспортной инспекции (РТИ) Министерства транспорта РФ. Однако такой способ управления не является эффективным. Многие из организаций, ответственные за управление транспортными потоками, не обеспечивают в полной мере задачи и функции государственного регулирования на региональном уровне, не стыкуются с деятельностью соответствующего департамента и других подразделений Министерства транспорта РФ. На сегодняшний день дееспособные органы управления и регулирования автотранспортной деятельностью на местах, которые можно было бы действительно назвать уполномоченными и от Министерства транспорта РФ, и от администраций, имеются только в 55-60 % регионах. В 20 регионах практически никакого регулирования нет. Их транспорт попросту выпал из федерального, да и регионального управления. Именно эта часть транспорта попадает в сферу муниципально­го регулирования. На местах создана многовариантная система управления и регулирования работы транспорта. В регионах есть органы отраслевого упра­вления при администрациях или в составе администраций. Есть также вторая группа регулирующих организаций, представляющая собой различные хозяйственные структуры, наделенные функциями государственного управления всеми автотранспортными предприятиями и автохозяйствами различных форм собственности. Основными единицами автотранспортного управления в муниципальных образованиях могут стать государственные и муниципаль­ные унитарные предприятия. Такие предприятия могут учреждаться Министерством транспорта РФ совместно с администрациями региона или самостоятельно администрациями региона и муниципального образования. Доводом в пользу закрепления за государством и местным самоуправлением определенной доли транспортной отрасли яв­ляется ее особая значимость для безопасности страны. Обычно такие предприятия уже создаются на базе бывших ТПО (территориальных производственных объединений автотранспорта). Основной задачей государственных унитарных предприятий является выполнение функ­ций по координации и регулированию автотранспортной деятельности в пределах региона.

Перевод управления транспортными потоками на региональный или местный уровень не означает автоматического усиления его эффективности. Антимонопольный комитет выступает против того, что­бы при акционерных обществах, которым делегированы права регулирования автотранспортной деятельности, создавались органы сертификации, потому что это зависимые коммерческие организации, и нельзя позволить, чтобы им передавались какие-то государственные функции. Но если государственное учреждение создается Министерством транспорта РФ или администрацией региона, а то и совместно, то это учреждение может стать таким органом, к которому, с точки зрения антимонопольного законодательства, претензий быть не может. Ему можно передавать полномочия по управлению и регулирова­нию деятельности автотранспорта. Нельзя не учитывать и большого значения частных автотранспортных компаний, с которыми муниципальным транспортным ведомствам необходимо разработать принципиально новую схему взаимодействия. Характерной чертой такой схемы должны стать принципы взаимовыгодности и взаимодополняемости. С этой целью целесообразно создание программы развития транспортной сети по регионам, в которой бы нашли отражение не только интересы ведомств и частных ав­токомпаний, но и интересы рядового пассажира. Приведенная в табл. 16 схема распределения видов транспорта, осуществляющих пассажирские перевозки в одном из крупнейших си­бирских городов, очень показательна для ситуации с состоянием пассажирского автотранспорта на муниципальном уровне и может служить иллюстрацией к сложившимся здесь тенденциям. По данным таблицы можно определить некоторые тенденции в системе управления муниципальным пассажирским транспортом на со­временном этапе: явное увеличение доли маломестных микроавтобусов, занятых в перевозке пассажиров; увеличение доли частных микроавтобусов и связанные с этим трудности их сертификации и текущего контроля безопасности движения; устойчивое снижение численности крупногабаритного транспорта (автобусов, троллейбусов), сопряженное со снижением обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов. В систему жизнеобеспечения города входят следующие структурные элементы: энерго-, газо- и теплоснабжение; водоснабжение; канализация; уборка мусора; обслуживание и ремонт жилых помещений; теле-, радио- и телефонная связь; лифтовая служба. Целью системы жизнеобеспечения города является бесперебойная работа всей инженерной инфраструктуры урбанизированной территории на основе строгого учета энергозатрат и стоимости эксплуатационных работ. Главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания городской системы жизнеобеспечения и исполнения городом социальных стандартов, учет которых позволяет урбанизированной тер­ритории обеспечивать свою целостность и безопасность.

В условиях плановой экономики бывшего СССР предприятия ЖКХ, за исключением жилищной сферы, были объединены в комбинаты коммунальных услуг, благоустройства и банно-прачечный. В этот период обнаружились существенные недостатки в работе предприятий ЖКХ, проявлению которых способствовали объективные обстоятельства функционирования данной сферы. Существуют некоторые особенности жилищно-коммунальной сферы как территориально-хозяйственной единицы. 1. Производимая продукция ЖКХ зачастую не имеет вещественной формы и носит характер услуг. 2. Производство и потребление либо полностью совпадают по времени, либо имеют незначительный разрыв. Данное обстоятельство предполагает оперативный характер работы в этой сфере. 3. Отрасли ЖКХ не могут заменять друг друга, что усиливает требования к отлаженной работе всей сферы. 4. Услуги предприятий ЖКХ потребляются по месту жительства, а это не может не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципами деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие ЖКХ как представитель соответствующей отрасли заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (проживающее на данной территории население) — только в качестве конечного результата. 5. Существенное влияние масштаба хозяйства на его производственную структуру и организацию управления. Чем больше размер городского поселения, тем сложнее и разветвленнее становится структура жилищно-коммунального комплекса. 6. Ведомственная разобщенность предприятий. 7. Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности, такие, как рентабельность, выработка, фондоотдача, зачастую оказываются непригодными для объектов ЖКХ. Этот факт делает актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы. Жилищный фонд в РФ составляет около 23 % недвижимого имущества страны. В городской местности расположено примерно 72 % жилого фонда, тогда как в сельской — только 28 %. В состав жилого фонда входит 53 млн квартир, из которых однокомнатных — 24 %, двухкомнатных — 42 %, трехкомнатных — 29 % и четырехкомнатных — 5 %'. Доля жилья и ЖКХ к началу реформирования ЖКХ в РФ достигала 35 % в стоимости основных фондов страны². Однако уже к концу 1990-х гг., под влиянием реформ 1991-1993 гг., в структуре ЖКХ стали происходить интересные изменения. В первую очередь в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности. Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенной период на долю городского хозяйства приходилась '/₃ основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя города продолжали сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы. Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств. Во-первых, количество работников, занятых в системе ЖКХ, стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе российской экономики. Однако зачастую рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы. Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Существенно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает ЖКХ в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру. В-третьих, значительно увеличиваются права субъектов ЖКХ, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики. Однако кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования ЖКХ, к настоящему времени продолжают проявляться с той же степенью остроты, что и раньше. В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, не позволяющих потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типовыми для российских городов проблемами являются: неудовлетворительная рабо­та в области тепло-, водо- и газоснабжения микрорайонов и домов, плохое качество водопроводной воды, отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады), неблагоустроенные и неосвещенные в вечернее время дворы.

Для решения возникающих в сфере ЖКХ проблем в 1997 г. была разработана федеральная Концепция реформирования отрасли. Концепция не создавалась специально под городские условия, однако именно города оказались в эпицентре проблем, связанных с реализацией принципов реформирования ЖКХ. На города пришлись наиболее тяжелые последствия от результатов первых лет реформирования. Только за один месяц, с января по февраль 2001 г., тарифы на коммунальные услуги выросли на 19 %. Если в Иркутске, Магнитогорске, Москве и Санкт-Петербурге рост составил 30 %, то в Ульяновске — увеличился в три раза!¹ Это заставило Правительство РФ на исходе 2002 г. внести кардинальные коррективы в проведение жилищно-коммунальной политики, отказавшись от намерений перенести на население 100 % оплату коммунальных услуг. С точки зрения менеджмента, в городах имеют место высокая степень централизации управления ЖКХ, целостность и неделимость ствующей инфраструктуры, огромное количество потребителей услуг. Такая масштабность и емкость управления отраслью в городских условиях имеет как свои плюсы, так и минусы, влияющие на характер реформирования городского хозяйства в настоящий период. Преимуществом централизации в системе управления отрасли может быть высокая оперативность работы коммунальных служб в случае крупномасштабных аварийных ситуаций. В то же время недостатком централизации является отсутствие возможностей отдельных граждан, органов территориального самоуправления самостоятельно, со­размерно общественным ожиданиям, регулировать и контролировать потоки коммунальных услуг, масштабы и характер которых подчас не соответствуют реальным потребностям горожан. Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура ЖКХ чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач. Основными характеристиками сложившейся системы управления ЖКХ являются: создание служб единого заказчика в различных районах города, берущих на себя функции совокупного потребителя услуг жилищно-коммунального сектора; формирование отраслевых подразделений ЖКХ, ориентированных на работу со специализированными предприятиями, зани­мающими монопольное положение на рынке предоставляемых услуг. К этим предприятиям относятся предприятия горэнерго, горэлектро, тепловые сети, водоканал, горгаз и т. д.; учреждение при соответствующем департаменте управления по работе с органами территориального самоуправления (ТОСами); создание в муниципальной сфере группы частных предприятий, готовых выполнять работы по профилю ЖКХ, но организационно ничем не связанных с действующими здесь муниципальными предприятиями; разработка муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий. Реализация последнего из выделенных направлений оказалась наиболее сложновыполнимой задачей в постреформенный период. Не секрет, что долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ, практика компенсации недоборов с населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги от населения. И все же, несмотря на то что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась в 1992 г. с 97-98 % до 60-80 %, доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой: в бюджетах субъектов федерации она составляла более 25 %, в бюджетах муниципалитетов — более 50 %' В то же время многие администрации субъектов федерации стали передавать на платной основе административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образованным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной структуры управления отраслью, функционировавшей на базе старых ТПО, и в нынешних условиях через реализацию функции материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные рычаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры. Доводом в пользу государственной монополии в коммунальной сфере выступало убеждение в том, чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных слоев населения страны, доля которых после 1992 г. стала стремительно расти. Основу организации конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить нормативно утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья, специфическая для каждого региона. Реализация программы социальной поддержки населения в городах, начатая в 1994 г., привела к тому, что уже в 1996 г. количество семей, получающих жилищные субсидии, достигло 3,5 млн человек и составило 7 % населения страны. Только с 1992 по 1996 г. доля расходов домохозяйств на оплату коммунальных услуг увеличилась в 15 раз!² При этом заметными представлялись различия между регионами: от 0,6 % в Курске до 28,1 % в Казани. В то же время в Самарской области доля платежей населения в затратах на предоставление жилищно-коммунальных услуг при федеральном стандарте 35 % доходила до 60 %, что не могло не отразиться на высоком уровне (до '/₃) неплатежей. Опыт проведения жилищно-коммунальной реформы в Казахстане, доведшей долю платежей населения в затратах на предоставление коммунальных услуг до 30 %, подтвердил обоснованность связи доли затрат и объема неплатежей, достигших почти 33 %. Это обстоятельство подтверждает мысль о том, что «повышение доли оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения является оправданным, если разница между экономией на дотациях и сопровождающими ее дополнительными расходами составляет существенную величину»'. Граждане, имеющие право на субсидии в размере 10 % от фактически начисленных платежей, как правило, в центры жилищных субси­дий не обращаются². По федеральным данным статистического наблюдения 22-ЖКХ (субсидии) «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг», в 1999 г. зафиксировано обращение за субсидиями лишь 6,5 % семей от общего количества проживающих в Российской Федерации. Стоит отметить, что один из инициаторов проведения реформы ЖКХ, Б. Немцов, будучи заместителем председателя правительства РФ, признавал, что система жилищных субсидий является эффективной, если за ними обращается не более 15 % населения³. К примеру, в г. Омске, по сведениям городского центра жилищных субсидий, в январе 1999 г. получали субсидии 51 674 домохозяйств, тогда как уже к декабрю численность получающих государственную помощь сократилась до 40 902 семей, что свидетельствует о том, что порядок выдачи субсидий за год усложнился. Если в начале года из 190 100 семей, обратившихся за субсидиями, получили их лишь 51 674 семьи, то в конце года из 233 118 обратившихся просьб только 87 107 семей были удовлетворены. В целом в Омской области в 1999 г. субсидии в размере 55,6 млн руб. были начислены для 63,4 тыс. семей, что составило 11,9 % к общему числу семей, имеющих право на отделения Министерства по чрезвычайным ситуациям, судебные и субсидии. Основную часть полученных субсидий составили семьи пенсионеров — 19,3 тыс. семей (30,4 %) и безработных — 3,5 тыс. семей (5,5 %)'. Данные экспертов показывают, что процент получения жилищных субсидий напрямую зависит от процента оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Так, в Москве, при доле расходов в местном бюджете в 1996 г. в 12,5 %, субсидии были представлены 11 % жителей². Предусмотренное графиком реализации федеральной Концепции реформирования ЖКХ дальнейшее повышение доли расходов не только не увеличило число получателей субсидий, хотя многие в ней по-прежнему нуждались, но и способствовало снижению реальной отдачи от бюджетных инвестиций в развитие отрасли, не улучшив качества производимых в ней работ. Этот факт позволяет говорить об активизации адресной жилищно-коммунальной политики на региональном уровне, усилении контроля над расходованием направляемых в отрасль бюджетных средств, а также о закреплении ответственности за социальные условия проведения реформы исключительно за муниципалитетами.

Управление безопасностью

Проблемы безопасности становятся в настоящее время предметом пристального внимания со стороны органов территориальной власти. Безопасность — это совокупность условий, обеспечивающих защиту населения от проявлений насилия, агрессии и экономического диктата со стороны отдельных личностей и групп, предупреждение и лик­видацию техногенных и природных катастроф, а также поддержание стабильности в обществе. Критерием разграничения компетенции в управлении безопасностью на территориальном уровне является область распространения государственного интереса, охватывающего вопросы территориальной целостности государства, нерушимости его границ, регулирования миграционных и финансовых потоков и пр. Реализацию государственного интереса в управлении безопасностью на территориальном уровне осуществляют уполномоченные органы субъекта РФ, тогда как вопросы местного значения находятся в сфере ком­петенции органов местного самоуправления. Состояние преступности и общественной безопасности является важным индикатором оценки качества государственного и муниципального управления. Основным институтом, призванным обеспе­чить реализацию функции общественной безопасности на местном уровне, является управление внутренних дел, состоящее из подразделений милиции общественной безопасности, отделов внутренних дел, отделов государственной противопожарной службы, государственной автоинспекции (ГИБДД), отделов вневедомственной охраны. Необходимую помощь в следственной и оперативной работе могут оказать другие субъекты правоохранительной деятельности: региональные отделы ФСБ, РОБОП (районный отдел борьбы с организо­ванной преступностью), ОБЭП (отдел борьбы с экономическими преступлениями), управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций и др. На территориях муниципальных образо­ваний располагаются также региональные таможенные органы, военкоматы и т. д. Муниципальные органы власти не имеют возможностей напрямую воздействовать на деятельность подразделений этой сферы, находящихся, как правило, в федеральном подчинении. Однако, взаимодействуя с этими органами, муниципалитеты обеспечивают условия ¹ общественной безопасности на своей территории, что позволяет поддерживать на достаточном уровне социальную стабильность и решать делегированные государством общенациональные задачи. В основе управления безопасностью на муниципальном уровне четко выделяются три сферы: организация охраны общественного порядка, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечение первичных мер пожарной безопасности. К другим функциям управления безопасностью на муниципальном уровне следует назвать: контроль распространения эпидемий, наркотических средств, боевого оружия, управление качеством продовольственных товаров, информационная и радиационная безопасность. Управление безопасностью непосредственно ориентировано на защиту личности, проживающей на конкретной территории, создание для нее условий, противодействующих угрозе ее здоровью и утрате имущества. Структурами, ответственными за обслуживание этих сфер, являются муниципальная милиция, а также территориальные подразделения Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, область полномо­чий которых составляет предупреждение и ликвидация последствий стихийных бедствий (техногенных катастроф, пожаров, наводнений, землетрясений и пр.). Только в рамках предстоящей реформы МВД РФ на вновь создаваемые органы муниципальной милиции в 2003 г. было выделено 6,6 млрд руб. Ключевым индикатором качества управления безопасностью на территории является число чрезвычайных ситуаций и преступлений. Це­левое снижение этого показателя возможно при проведении серьезных превентивных мер, направленных на создание саморегулируемой системы общественной безопасности. К другим критериям качества управления безопасностью следует отнести: гибкость — способность организационной и материальной инфраструктуры оперативно и адекватно реагировать на неожиданные, неблагоприятные изменения среды;

социальную емкость — способность ответственных за состояние безопасности административных структур вовлекать в свою орбиту максимально возможную долю населения; надежность — свидетельство субъективной удовлетворенности населения в состоянии системы территориальной безопасности; измеримость — способность инженерной и технической инфраструктуры контролировать ход потенциально опасных процессов. Способность реализуется в налаживании системы мониторинга, отслеживающего динамику нормативных параметров протекающих в обществе и природной среде процессов. К основным направлениям управления безопасностью на муниципальном уровне следует также отнести: разработку мер антикризисного характера, призванных обеспечить гибкое и адекватное применение средств нейтрализации неблагоприятных ситуаций; проектирование застройки территории, обеспечивающей наилучшие условия для организации мер ликвидации последствий в слу­чае наступления внештатных ситуаций; создание эффективно действующей информационной и коммуникационной системы, способствующей повышению инфор­мированности населения и правоохранительных органов об источниках социальной нестабильности и угроз; разработку мер административного контроля благоприятных условий комфортного проживания граждан, ограничения форм несанкционированного поведения юридических и физических лиц; охрану объектов, имеющих жизненно важное значение для населения, а также обладающих высокой степенью аварийности. Инструментами управления безопасностью являются: лицензирование деятельности предприятий всех форм собствен­ности, результаты деятельности которых могут вызывать опасность для местного населения; организация мониторинга по отслеживанию процессов и регистрации нарушений, вызывающих неблагоприятные для местного населения последствия; организация прогнозов потенциальных аварий и катастроф; анализ криминогенной ситуации на территории, устанавливающий определение и распределение факторов криминогенного влияния; разработка комплексной системы измерения и оценки технологического риска.

Основу управления безопасностью составляют четыре уровня: контрольно правовой, силовой, административный и общественный. Контрольно-правовой обеспечивает разработку норм безопасности и контроль их исполнения. Соответствующая этому уровню функция представлена как организациями широкого профиля (судом, прокуратурой, муниципальным советом и пр.), так и специализированными учреждениями (санэпиднадзором, пожарным управлением и пр.). Силовой блок составляют территориальные подразделения УВД и ФСБ, призванные осуществлять целенаправленное воздействие на злостных нарушителей норм общественной безопасности, предотвращать противоправные действия преступных сообществ, выявлять источники потенциальной опасности. Административный уровень сосредоточен в территориальных органах государственной и муниципальной власти и нацелен на поддержку оптимального режима функционирования системы безопасности на основе законности и базовых ценностей общества. Роль общественного уровня заключена в необходимости самоорганизации населения с целью обеспечения собственной безопасности за счет мобилизации гражданских инициатив и активных действий локальных сообществ. В последние годы в России роль общественного уровня начинают играть органы территориального общественного самоуправления, общественные организации и жилищные товарищества. Взаимодействие всех четырех уровней позволяет содержать устойчивую и социально признанную систему общественной безопасности, сделать ее восприимчивой к неожиданным изменениям в среде, минимизировать риски проявления неблагоприятных тенденций.

Управление социальной сферой Социальная сфера является ключевым объектом контроля со стороны муниципальных властей, в первую очередь сталкивающихся с проблемами, проявившимися в этой сфере. Проблемное поле социальной сферы сосредоточено вокруг следующих направлений: уровень и качество социальной жизни (распределение социальной помощи, безработица, миграционная политика, занятость и т. д.); народное образование; здравоохранение; поддержание правопорядка, общественная безопасность и профилактика правонарушений; культурная политика Па территории муниципального образования учреждения социальной защиты обычно представлены такими институтами, как центры социального обслуживания, муниципальные учреждения социальной защиты, городские центры жилищных субсидий, отделы социального обеспечения (собесы), управления труда и занятости населения, биржи труда, благотворительные организации, дома ночного пребывания (ночлежки), центры общественных работ, приюты для детей и подростков, центры социальной реабилитации детей, инвалидов, спортсменов и пр. Социальная сфера на территории муниципалитета включает в себя предприятия всех форм собственности, чья деятельность связана исключительно с удовлетворением первоочередных социальных потреб­ностей населения, таких как: охрана здоровья, образование детей и взрослых, безопасность, социальная реабилитация и защита малоимущих. На социальные нужды в РФ в настоящее время уходит около 18 % ВВП. Причем львиную долю расходов в этой сфере несет именно муниципальный уровень, где главным образом и сосредоточены объекты социальной сферы. Несмотря на то, что бюджетные отчисления на социальные нужды являются целевыми и не подлежат секвестированию, средств не хватает даже на реализацию первоочередных целей. Все это требует от местных органов власти искусства изыскания дополнительных возможностей в решении повседневных социальных задач. К основным задачам управления социальной сферой относятся: поддержка и развитие образовательных учреждений на территории муниципалитета;

разработка программ общественной занятости и развитие сети общественных работ; распределение социальной помощи малоимущим и инвалидам; оказание медицинских услуг населению через механизм социального страхования и создание сети муниципальных медицинских учреждений (стационаров, поликлиник, больниц и профилакториев); подготовка и проведение культмассовых мероприятий, праздников и карнавалов; проведение мероприятий санитарно-гигиенического, экологического назначения, поддержка мест массовых захоронений и пр. Ключом к проведению социальной политики муниципалитета является разработка механизма, позволяющего осуществлять социаль­ное управление не только через предоставление дотаций нуждающимся, но и через выработку организационных условий для повышения населением производительности собственного труда, доходов, активизации режима самозанятости и вторичной занятости трудоспособ­ных граждан. Организационной трудностью в управлении социальной сферой на муниципальном уровне является то, что средства на социальные нужды главным образом сконцентрированы во внебюджетных фондах занятости, пенсионном, социального и медицинского страхования. В них сосредоточено 40 % всех поступающих по этим каналам средств. Другая часть (60 %) финансируется государством, равномерно распределяясь между различными бюджетными уровнями. Режим управ­ления социальной сферой задается с помощью государственных социальных стандартов, главными из которых являются: показатель прожиточного минимума, потребительская корзина, минимальные заработная плата и пенсия; минимальная часовая оплата труда и др. Необходимость переноса проблемы занятости на муниципальный уровень продиктована общемировой тенденцией смещения структуры занятости из области производства в сферу услуг, а также вытесне­ния доли занятости за пределы первичного сектора экономики в сторону вторичной занятости. На муниципальном уровне управление занятостью концентрируется на уровне домохозяйств, куда перемещается центр тяжести в выполнении общественнополезных работ в ходе сокращения доли занятых в промышленности и в производственных ремеслах. Это обстоятельство способствует созданию в европейских городах системы обмена, или Local Employment and Trading Systems (LETS) для прямого распределения работы между частными домохозяйствами. Таким образом, в настоящее время в ведущих европейских городах начинают формироваться пять видов трудовой деятельности, получающих широкое распространение именно на муниципальном уровне. Речь идет об обычной работе с целью получения дохода, работе «на себя» (самозанятость), работе «граждан для граждан», общественно-полезной работе и учебе в качестве трудовой деятельности¹. Представленный набор видов трудовой деятельности отражает социальные приоритеты в разработке государственной политики заня­тости на местном уровне и предполагает наличие значительных объемов материальных средств, сосредоточенных на уровне самоуправляющихся общин. Занятость является структурным элементом сложившегося в обществе социального порядка. Благодаря обеспечению эффективной системы занятости осуществляется не только режим распределения квалифицированных кадров между отраслями экономики, но и социальная стабильность. На характер занятости, степень ее полноты оказывают влияние система образования, сложившаяся в регионе, показатели рентабельности градообразующих предприятий, а также приоритеты в развитии региональной экономики. Проблема занятости описывается на пересечении объектного и субъектного уровней научного отображения. И если объектный уровень включает в себя неупорядоченную информацию о сложных разноуровневых тенденциях на рынке труда, то субъектный — сложившуюся в Госкомстате систему сбора и регистрации статистической информации о состоянии рынка труда в том или ином регионе. На современном этапе в сфере занятости сложилось несколько тенденций, определяющих проблемное поле для административного ре­гулирования в этой сфере.

1. Характерная для крупных городов тенденция перераспределения занятости из материальной сферы в нематериальную ставит ряд серьезных проблем в сфере муниципальной экономики, связанных со значительным увеличением внешних бюджетных вливаний для поддержания емкой социокультурной инфраструктуры развития терри­тории, заключенной главным образом в нематериальной сфере.

2. Стремительное увеличение доли вторичной занятости, связанное с неустойчивым развитием средних и крупных предприятий, усложняет схему регистрации трудовых отношений, способствуя образова­нию выходящего из-под контроля внушительного сектора «вторичной» экономики. С этим обстоятельством тесно связано увеличение масштабов нерегистрируемой занятости, особенно в торговой сфере, сопряженное с фактом перенесения внимания налоговых органов

к рыночной торговле. 3. Отображающаяся в статистических документах тенденция сокращения занятости в строительной отрасли сужает возможности развития крупных городов, способствуя сосредоточению и концентрации регионального бюджета в режим функционирования регионального хозяйства и поддержания его основных сфер. 4. Заметный отток городского населения в сельскую местность, пришедшийся на первые годы российских реформ, вызывал трудности в организации рынка труда за пределами городской территории, что потребовало налаживания постоянно действующего диалога между городскими и областными властями.5. Наступившая в последние годы стабилизация структуры предприятии по формам собственности (государственная, муниципальная, частная) требует обстоятельного анализа развития предприятий по всем этим группам. Все эти тенденции сформировали ряд сложнейших проблем перед Государственными институтами, призванными отслеживать и прогнозировать последствия от реализации этих тенденций. Следует обозначить хотя бы некоторые из этих проблем. Во-первых, динамика изменений, происходящих в институциональной структуре российского общества, не позволяет оперативно отра­жать количественные параметры этих изменений. Во-вторых, эффективный статистический контроль возможен лишь при организованном ' и надежном отображении сложившихся в обществе тенденций, поддерживаемом посредством постоянно действующего мониторинга. Существующая финансовая база органов Госкомстата не предоставляет такой возможности. В-третьих, сложившаяся схема статистической отчетности предприятий недостаточна в отношении к происходящим в российском обществе изменениям, связанным, главным образом, с изменением самой структуры общества, перераспределением его экономической и социальной базы, политическими тенденциями и т. д. Занятость — важнейший фактор макроэкономической устойчивости региона. Ярко выраженная тенденция на усиление региональных позиций в бюджетном перераспределении средств делает проблему занятости предметом тщательно продуманной и подготовленной региональной политики по организации эффективного рынка труда. Среди критериев такой эффективности следует выделить следующие обстоятельства: максимально низкий процент безработицы, рассчитываемый как процент к показателю экономически активного населения и соответствие структуры занятости профилю и квалификации специалистов. Одним из ключевых инструментов административного регулирования социальной сферы в городах России сегодня становится политика городских властей в области предпринимательства. Вытеснение государственных и муниципальных предприятий из социально значимых сфер малого бизнеса (образование, здравоохранение, фармацевтика и многие другие) заставляет городские власти изыскивать способы воздействия на отдельные предпринимательские структуры с целью обеспечения доступа широких слоев населения к продукции или услугам этих фирм. Опыт западных городов свидетельствует об исключительной целесообразности в разработке особой политики муниципалитета в отношении малого бизнеса. Так, в США 70 % ВРП в частном секторе хозяйства Нью-Йоркской агломерации обеспечивается предприятиями малого бизнеса, где среднее количество занятых составляет 13 человек¹. В современной России от 60 % до 70 % предприятий малого бизнеса сосредоточено именно в городах. Однако ре­альный вклад предприятий малого бизнеса в доходную часть муниципального образования крайне незначителен. Поэтому поддержка этих предприятий органами местного самоуправления, выражающаяся в обеспечении равных условий для конкуренции между частными фирмами, действующими на рынке муниципальных услуг, неизбежно будет способствовать снижению продажной цены на социально значимые продукты деятельности таких фирм и расширению сферы потребительской активности городского населения.

Ключевым направлением развития социальной сферы на местном уровне является развитие образования. Система образования в РФ охватывает все уровни государственной и муниципальной власти, включая закрепленные за каждым уровнем полномочия по управлению различными категориями образовательных предприятий и учреждений. И если общеобразовательные учреждения, вбирающие в себя до-школьное образование, начальное общее образование, основное общее образование и среднее общее образование, преимущественно находятся в сфере компетенции местных органов власти, то институт профес­сионального образования остается под опекой государственной власти. Государство сохраняет за собой возможность влияния на всю систему образования, закрепив за собой право в разработке государственных образовательных стандартов, а также лицензируя ведение образовательной деятельности негосударственными учебными заведениями. На муниципальном уровне деятельность органов самоуправления предусматривает использование таких инструментов регулирования образовательной сферы, как создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, контроль за деятельностью образовательных учреждений со стороны местных органов управления, формирование бюджета развития образовательной сферы, назначение руководителей образовательных учреждений, разви­тие системы дополнительного образования и пр.

Предприятия здравоохранения на муниципальных территориях, как правило, представлены многопрофильными поликлиниками. Вместе с ними в систему управления муниципальным здравоохранением входит соответствующее подразделение в структуре местной администрации, комитет представительного органа власти, учреждение Гос­санэпиднадзора, муниципальные аптеки, консультативные центры, а также врачебно-фельдшерские центры предприятий и учреждений. Кроме того, необходимую для функционирования здравоохранительной сферы инфраструктуру обеспечивают медицинские образователь­ные учреждения, научно-исследовательские центры, а также частные фирмы, оказывающие медицинские услуги. В отношении системы местного здравоохранения муниципальные органы власти используют такие средства управления, как общая координация деятельности предприятий отрасли, заключающаяся в недопущении монополизации на рынке медицинских товаров и услуг, финансирование целевых программ, помощь в подборе и аренде помещений, контроль за качеством оказываемых услуг и пр. Управление культурой в РФ осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти, субъектов РФ и местного са­моуправления. Организация выставок, концертов, праздничных мероприятий, содержание музеев, архивов принадлежат к компетенции местных органов власти и служат способом самоутверждения территориального образования, глубоким обоснованием его миссии и сви­детельством его социальной привлекательности.

Управление потребительским рынком Потребительский рынок — важнейшее звено в механизме функционирования и воспроизводства территории муниципального образова­ния. Сфера распространения этого института охватывает как область насыщения территории региона продукцией или услугами, так и структуру сложившегося регионального рынка труда. Главной целью управления потребительским рынком на уровне муниципалитета является гармонизация взаимодействия местных предпринимательских структур и муниципальной власти на базе выполнения на территории ключевых социальных стандартов удовлетворения населения товарами и услугами. К перечню ключевых задач управления потребительским рынком в муниципальном образовании следует отнести: максимально полное удовлетворение потребностей населений в товарах и услугах; обеспечение условий для развития предпринимательской деятельности хозяйственных субъектов, действующих на рынке муниципальных услуг, равномерное распределение на территории муниципалитета объектов промышленной и торговой инфраструктуры; максимизация получения доходов муниципалитета за счет эффективной лицензионной и налоговой деятельности административных органов.

Комплекс проводимых муниципалитетом мероприятий по выполнению предложенных выше задач воплощается в концепции территориального маркетинга, основанной на разработке способов регулирования потребительского спроса на территории муниципального образования. Территориальный маркетинг — комплексная система учета социально-экономических и географических свойств территорий, используемых заинтересованными сторонами с целью извлечения максимально возможной прибыли и максимизации уровня валового регионального продукта. Назначение территориального маркетинга состоит в том, чтобы составить полное и целостное представление о состоянии и перспективах местных рынков, их соответствии сложившейся на данной территории структуре потребительского спроса, а также специфическим для данной местности условиям.

Основными функциями территориального маркетинга являются:

* исследование конъюнктуры регионального рынка;

* разработка каналов эффективного распределения товаров на местном и внешнем рынках;

организация рекламной кампании с территориальной доминантой; создание сервисной службы с образованием сети региональных отделений.

Специализированный район

Ядро центра Рис. 16. Зональные сферы современного города

Основу территориального маркетинга составляет ответ на два вопроса: какова система сложившихся приоритетов проживающего на данной территории населения? И — какой должна быть такая система приоритетов с учетом действующих на этой территории социокультурных и правовых норм и сложившегося порядка удовлетворения потребностей? Специфической особенностью территориального маркетинга выступает внутренняя двойственность субъекта маркетингового интереса. С одной стороны, явную заинтересованность в знании региональной конъюнктуры испытывают администрации областей и муниципалитеты, а с другой — предпринимательские структуры, вынужденные действовать в правовом поле соответствующих территорий. Конечной инстанцией присвоения дохода, получаемого за счет лучшего понимания климатических особенностей территории, является сама эта территория, т. е. ее население и действующие в ее границах предпринимательские структуры. Таким образом, становится крайне актуальной задачей разработка методики маркетинговой оценки территориального образования и использование ее результатов в опти­мизации экономических отношений в регионе. Маркетинговый анализ территории начинается с процедуры ее дифференциации, основанной на принципах функционального зонирования городского пространства. В соответствии с типовыми зональными характеристиками город делится на четыре зональные сферы: ядро центра, центральный район, специализированный район и периферия (рис. 16). Ядром центра является исторический центр города, включающий в себя, как правило, главные административные здания, культурные учреждения и торговые центры. Характерной и отличительной чертой ядра выступает функциональная замкнутость и относительная caмодостаточность территории, образующие особый режим функционирования последней. Являющийся по сравнению с ядром более открытым, центральный район территории ориентирован на обслуживание основных функций города и обеспечивает реализацию преимущественно деловых и торговых функций города. Специализированный район предполагает образование на территории городов отдельных поселений, дифференцированных в ходе исторического развития города вокруг размещаемых на его расширяемой площади специализированных предприятий, этнических и национальных поселков и т. д. Периферия — район внешней границы городской территории, характеризующийся низкой степенью временной доступности (высокими средними временными затратами), недостаточным развитием социально-бытовой сферы. Ядро и центральный район города являются составными элементами каркаса. Каркас, по А. Э. Гутнову, — это относительно устойчивая структурообразующая часть системы, концентрирующая основные, процессы жизнедеятельности городского населения, связанные с высокой интенсивностью пространственного освоения¹. Являясь составной частью каркаса, центр характеризуется максимальной доступностью во времени для населения и служит направляющим символом в планировочной структуре города. По мере увеличения расстояния между радиусом и ядром города увеличивается плотность жилой застройки, усиливается функциональное разнообразие системы общественного разделения труда. Каркас последовательно переходит в ткань — материально-пространственный компонент городской территории, охватывающий социально-экономическую инфраструктуру города, не требующий высокой пространственной концентрации основных функций города.

Факторами привлекательности центра в глазах населения выступают несколько обстоятельств. Во-первых, наличие в центральных рай­онах города его основных политических институтов. Во-вторых, в центре города сосредоточены ключевые экономические институты (банки, бизнес-центры, крупные компании, сервисные центры, торговые дома И т. д.). В-третьих, центр больше всего склонен к впитыванию общегородской информации, что в значительной степени инспирирует орга­низацию в этой части города общественных митингов и демонстраций. Ну и в-четвертых, центр — это место, где 65 % горожан проводят свой досуг, в связи с чем львиная доля культурных и увеселительных учреждений сосредоточена именно здесь.

Основными инструментами территориального маркетинга являются:

сегментация территориального рынка; выявление порогов транспортной доступности; разработка способов функциональной дифференциации территории; проектирование схем пешеходного и автомобильного движения; определение регионального индекса цен на группы товаров; определение емкости территориального рынка. Методологическим инструментом в решении представленных задач является социологический опрос, результаты которого могут быть выражены в одном или нескольких направлениях. 1. Выявление приоритетов в осуществлении закупок домохозяйствами. 2. Определение региональной привлекательности товарных групп продовольственного и промышленного рынков. 3. Оценка населением параметров работы торгово-продовольственных организаций. 4. Выявление факторов качества продукции или услуг. 5. Составление графика посещения населением района торговых организаций. 6. Определение информационных каналов в стимулировании потребительского интереса. 7. Разработка схемы рейтинговой оценки основных групп товаров территориального рынка.

8. Сводка пищевых отравлений некачественной продукцией.

9. Сводка некачественных промышленных товаров.

10. Анализ состава «продуктовой корзины» мелкооптовых закупок.

11. Анализ потребности населения в создании новых торговых точек в различных районах города. 12. Составление графика восприятия населением электронной торговой рекламы (по часам суток и дням недели).

обеспечение материально-технического снабжения, распределение муниципальных заказов. В систему жизнеобеспечения города входят следующие структурные элементы: энерго-, газо- и теплоснабжение; водоснабжение; канализация; уборка мусора; обслуживание и ремонт жилых помещений; теле-, радио- и телефонная связь; лифтовая служба. Целью системы жизнеобеспечения города является бесперебойная работа всей инженерной инфраструктуры урбанизированной территории на основе строгого учета энергозатрат и стоимости эксплуатационных работ. Главной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания городской системы жизнеобеспечения и исполнения городом социальных стандартов, учет которых позволяет урбанизированной тер­ритории обеспечивать свою целостность и безопасность.

В условиях плановой экономики бывшего СССР предприятия ЖКХ, за исключением жилищной сферы, были объединены в комбинаты коммунальных услуг, благоустройства и банно-прачечный. В этот период обнаружились существенные недостатки в работе предприятий ЖКХ, проявлению которых способствовали объективные обстоятельства функционирования данной сферы. Существуют некоторые особенности жилищно-коммунальной сферы как территориально-хозяйственной единицы. 1. Производимая продукция ЖКХ зачастую не имеет вещественной формы и носит характер услуг. 2. Производство и потребление либо полностью совпадают по времени, либо имеют незначительный разрыв. Данное обстоятельство предполагает оперативный характер работы в этой сфере. 3. Отрасли ЖКХ не могут заменять друг друга, что усиливает требования к отлаженной работе всей сферы. 4. Услуги предприятий ЖКХ потребляются по месту жительства, а это не может не вызвать заметного противоречия между территориальным и отраслевым принципами деятельности этих предприятий. Выступая подрядчиком оказания коммунальных услуг, предприятие ЖКХ как представитель соответствующей отрасли заинтересовано в эффективных результатах своей деятельности, тогда как потребитель этих услуг (проживающее на данной территории население) — только в качестве конечного результата. 5. Существенное влияние масштаба хозяйства на его производственную структуру и организацию управления. Чем больше размер городского поселения, тем сложнее и разветвленнее становится структура жилищно-коммунального комплекса. 6. Ведомственная разобщенность предприятий. 7. Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности, такие, как рентабельность, выработка, фондоотдача, зачастую оказываются непригодными для объектов ЖКХ. Этот факт делает актуальной проблему разработки критериев эффективности предприятий жилищно-коммунальной сферы. Жилищный фонд в РФ составляет около 23 % недвижимого имущества страны. В городской местности расположено примерно 72 % жилого фонда, тогда как в сельской — только 28 %. В состав жилого фонда входит 53 млн квартир, из которых однокомнатных — 24 %, двухкомнатных — 42 %, трехкомнатных — 29 % и четырехкомнатных — 5 %'. Доля жилья и ЖКХ к началу реформирования ЖКХ в РФ достигала 35 % в стоимости основных фондов страны². Однако уже к концу 1990-х гг., под влиянием реформ 1991-1993 гг., в структуре ЖКХ стали происходить интересные изменения. В первую очередь в результате приватизационных процессов значительная часть предприятий ЖКХ (особенно в гостиничном комплексе) изменила форму собственности. Во-вторых, существенно меняется структура распределения основных фондов между ключевыми сферами экономики страны. Если в дореформенной период на долю городского хозяйства приходилась '/₃ основных фондов страны, то сегодня эти фонды радикальным образом перераспределены между субъектами рынка населением и частными (акционерными) предприятиями. И хотя города продолжали сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муниципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы. Современное состояние жилищно-коммунальной сферы определяет несколько обстоятельств. Во-первых, количество работников, занятых в системе ЖКХ, стало заметно расти, существенно увеличилась заработная плата в этом секторе российской экономики. Однако зачастую рост этот продолжает быть экстенсивным, не затрагивающим принципиальных организационных основ функционирования данной сферы. Во-вторых, кардинально меняется структура управления жилищно-коммунальным хозяйством, предполагающая взаимодействие на правах социального партнерства государственных, муниципальных и частных предприятий России. Существенно увеличивается доля оборотных средств в этой сфере, что превращает ЖКХ в финансово насыщенную и устойчивую экономическую структуру. В-третьих, значительно увеличиваются права субъектов ЖКХ, получающих возможность осуществления самостоятельной экономической политики. Однако кризисные явления, сопровождающие весь период реформирования ЖКХ, к настоящему времени продолжают проявляться с той же степенью остроты, что и раньше. В жилищно-коммунальном хозяйстве в настоящий момент сложился ряд проблем, не позволяющих потенциальным инвесторам направлять свободные средства на развитие этого сектора муниципальной экономики. Причем в каждом населенном пункте вырабатывается свой ряд приоритетов в решении постоянно возникающих здесь проблем. Наиболее типовыми для российских городов проблемами являются: неудовлетворительная рабо­та в области тепло-, водо- и газоснабжения микрорайонов и домов, плохое качество водопроводной воды, отсутствие развитой социальной инфраструктуры в микрорайонах (магазины, школы, поликлиники, парки и детские сады), неблагоустроенные и неосвещенные в вечернее время дворы.

Для решения возникающих в сфере ЖКХ проблем в 1997 г. была разработана федеральная Концепция реформирования отрасли. Концепция не создавалась специально под городские условия, однако именно города оказались в эпицентре проблем, связанных с реализацией принципов реформирования ЖКХ. На города пришлись наиболее тяжелые последствия от результатов первых лет реформирования. Только за один месяц, с января по февраль 2001 г., тарифы на коммунальные услуги выросли на 19 %. Если в Иркутске, Магнитогорске, Москве и Санкт-Петербурге рост составил 30 %, то в Ульяновске — увеличился в три раза!¹ Это заставило Правительство РФ на исходе 2002 г. внести кардинальные коррективы в проведение жилищно-коммунальной политики, отказавшись от намерений перенести на население 100 % оплату коммунальных услуг. С точки зрения менеджмента, в городах имеют место высокая степень централизации управления ЖКХ, целостность и неделимость ствующей инфраструктуры, огромное количество потребителей услуг. Такая масштабность и емкость управления отраслью в городских условиях имеет как свои плюсы, так и минусы, влияющие на характер реформирования городского хозяйства в настоящий период. Преимуществом централизации в системе управления отрасли может быть высокая оперативность работы коммунальных служб в случае крупномасштабных аварийных ситуаций. В то же время недостатком централизации является отсутствие возможностей отдельных граждан, органов территориального самоуправления самостоятельно, со­размерно общественным ожиданиям, регулировать и контролировать потоки коммунальных услуг, масштабы и характер которых подчас не соответствуют реальным потребностям горожан. Многое в работе ЖКХ зависит от правильной и эффективной его организации. В настоящий момент организационная структура ЖКХ чрезвычайно усложнена и зачастую не выполняет возложенных на нее задач. Основными характеристиками сложившейся системы управления ЖКХ являются: создание служб единого заказчика в различных районах города, берущих на себя функции совокупного потребителя услуг жилищно-коммунального сектора; формирование отраслевых подразделений ЖКХ, ориентированных на работу со специализированными предприятиями, зани­мающими монопольное положение на рынке предоставляемых услуг. К этим предприятиям относятся предприятия горэнерго, горэлектро, тепловые сети, водоканал, горгаз и т. д.; учреждение при соответствующем департаменте управления по работе с органами территориального самоуправления (ТОСами); создание в муниципальной сфере группы частных предприятий, готовых выполнять работы по профилю ЖКХ, но организационно ничем не связанных с действующими здесь муниципальными предприятиями; разработка муниципальной политики в сфере оказания целевой поддержки населения путем организации в округах центров жилищных субсидий. Реализация последнего из выделенных направлений оказалась наиболее сложновыполнимой задачей в постреформенный период. Не секрет, что долгое время низкие цены на коммунальные услуги населению компенсировались высокими тарифами для промышленных предприятий, что с неизбежностью отражалось на себестоимости продукции этих предприятий. Однако в соответствии со ст. 426 ГК РФ, практика компенсации недоборов с населения за счет повышенных тарифов для промышленных предприятий попадает под запрет, что в значительной степени способствует увеличению доли платежей за коммунальные услуги от населения. И все же, несмотря на то что доля затрат на услуги ЖКХ, покрываемых за счет бюджета, снизилась в 1992 г. с 97-98 % до 60-80 %, доля дотаций в бюджетах всех уровней оставалась высокой: в бюджетах субъектов федерации она составляла более 25 %, в бюджетах муниципалитетов — более 50 %' В то же время многие администрации субъектов федерации стали передавать на платной основе административные функции по регулированию жилищно-коммунальной сферы специально образованным для этой цели государственным предприятиям. Эти предприятия оставались частью вертикальной структуры управления отраслью, функционировавшей на базе старых ТПО, и в нынешних условиях через реализацию функции материально-технического снабжения муниципальных предприятий сохранили административные рычаги, препятствуя передаче в муниципальную собственность объектов инженерной инфраструктуры. Доводом в пользу государственной монополии в коммунальной сфере выступало убеждение в том, чтобы соразмерить затраты на содержание ЖКХ с системой социальной поддержки малообеспеченных слоев населения страны, доля которых после 1992 г. стала стремительно расти. Основу организации конкретных регуляторов системы государственного управления должны были составить нормативно утвержденная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги и социальная норма площади жилья, специфическая для каждого региона. Реализация программы социальной поддержки населения в городах, начатая в 1994 г., привела к тому, что уже в 1996 г. количество семей, получающих жилищные субсидии, достигло 3,5 млн человек и составило 7 % населения страны. Только с 1992 по 1996 г. доля расходов домохозяйств на оплату коммунальных услуг увеличилась в 15 раз!² При этом заметными представлялись различия между регионами: от 0,6 % в Курске до 28,1 % в Казани. В то же время в Самарской области доля платежей населения в затратах на предоставление жилищно-коммунальных услуг при федеральном стандарте 35 % доходила до 60 %, что не могло не отразиться на высоком уровне (до '/₃) неплатежей. Опыт проведения жилищно-коммунальной реформы в Казахстане, доведшей долю платежей населения в затратах на предоставление коммунальных услуг до 30 %, подтвердил обоснованность связи доли затрат и объема неплатежей, достигших почти 33 %. Это обстоятельство подтверждает мысль о том, что «повышение доли оплаты жилья и коммунальных услуг за счет населения является оправданным, если разница между экономией на дотациях и сопровождающими ее дополнительными расходами составляет существенную величину»'. Граждане, имеющие право на субсидии в размере 10 % от фактически начисленных платежей, как правило, в центры жилищных субси­дий не обращаются². По федеральным данным статистического наблюдения 22-ЖКХ (субсидии) «О предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг», в 1999 г. зафиксировано обращение за субсидиями лишь 6,5 % семей от общего количества проживающих в Российской Федерации. Стоит отметить, что один из инициаторов проведения реформы ЖКХ, Б. Немцов, будучи заместителем председателя правительства РФ, признавал, что система жилищных субсидий является эффективной, если за ними обращается не более 15 % населения³. К примеру, в г. Омске, по сведениям городского центра жилищных субсидий, в январе 1999 г. получали субсидии 51 674 домохозяйств, тогда как уже к декабрю численность получающих государственную помощь сократилась до 40 902 семей, что свидетельствует о том, что порядок выдачи субсидий за год усложнился. Если в начале года из 190 100 семей, обратившихся за субсидиями, получили их лишь 51 674 семьи, то в конце года из 233 118 обратившихся просьб только 87 107 семей были удовлетворены. В целом в Омской области в 1999 г. субсидии в размере 55,6 млн руб. были начислены для 63,4 тыс. семей, что составило 11,9 % к общему числу семей, имеющих право на отделения Министерства по чрезвычайным ситуациям, судебные и субсидии. Основную часть полученных субсидий составили семьи пенсионеров — 19,3 тыс. семей (30,4 %) и безработных — 3,5 тыс. семей (5,5 %)'. Данные экспертов показывают, что процент получения жилищных субсидий напрямую зависит от процента оплаты социальной нормы жилья и нормативов потребления коммунальных услуг. Так, в Москве, при доле расходов в местном бюджете в 1996 г. в 12,5 %, субсидии были представлены 11 % жителей². Предусмотренное графиком реализации федеральной Концепции реформирования ЖКХ дальнейшее повышение доли расходов не только не увеличило число получателей субсидий, хотя многие в ней по-прежнему нуждались, но и способствовало снижению реальной отдачи от бюджетных инвестиций в развитие отрасли, не улучшив качества производимых в ней работ. Этот факт позволяет говорить об активизации адресной жилищно-коммунальной политики на региональном уровне, усилении контроля над расходованием направляемых в отрасль бюджетных средств, а также о закреплении ответственности за социальные условия проведения реформы исключительно за муниципалитетами.

Управление безопасностью

Проблемы безопасности становятся в настоящее время предметом пристального внимания со стороны органов территориальной власти. Безопасность — это совокупность условий, обеспечивающих защиту населения от проявлений насилия, агрессии и экономического диктата со стороны отдельных личностей и групп, предупреждение и лик­видацию техногенных и природных катастроф, а также поддержание стабильности в обществе. Критерием разграничения компетенции в управлении безопасностью на территориальном уровне является область распространения государственного интереса, охватывающего вопросы территориальной целостности государства, нерушимости его границ, регулирования миграционных и финансовых потоков и пр. Реализацию государственного интереса в управлении безопасностью на территориальном уровне осуществляют уполномоченные органы субъекта РФ, тогда как вопросы местного значения находятся в сфере ком­петенции органов местного самоуправления. Состояние преступности и общественной безопасности является важным индикатором оценки качества государственного и муниципального управления. Основным институтом, призванным обеспе­чить реализацию функции общественной безопасности на местном уровне, является управление внутренних дел, состоящее из подразделений милиции общественной безопасности, отделов внутренних дел, отделов государственной противопожарной службы, государственной автоинспекции (ГИБДД), отделов вневедомственной охраны. Необходимую помощь в следственной и оперативной работе могут оказать другие субъекты правоохранительной деятельности: региональные отделы ФСБ, РОБОП (районный отдел борьбы с организо­ванной преступностью), ОБЭП (отдел борьбы с экономическими преступлениями), управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций и др. На территориях муниципальных образо­ваний располагаются также региональные таможенные органы, военкоматы и т. д. Муниципальные органы власти не имеют возможностей напрямую воздействовать на деятельность подразделений этой сферы, находящихся, как правило, в федеральном подчинении. Однако, взаимодействуя с этими органами, муниципалитеты обеспечивают условия ¹ общественной безопасности на своей территории, что позволяет поддерживать на достаточном уровне социальную стабильность и решать делегированные государством общенациональные задачи. В основе управления безопасностью на муниципальном уровне четко выделяются три сферы: организация охраны общественного порядка, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечение первичных мер пожарной безопасности. К другим функциям управления безопасностью на муниципальном уровне следует назвать: контроль распространения эпидемий, наркотических средств, боевого оружия, управление качеством продовольственных товаров, информационная и радиационная безопасность. Управление безопасностью непосредственно ориентировано на защиту личности, проживающей на конкретной территории, создание для нее условий, противодействующих угрозе ее здоровью и утрате имущества. Структурами, ответственными за обслуживание этих сфер, являются муниципальная милиция, а также территориальные подразделения Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, область полномо­чий которых составляет предупреждение и ликвидация последствий стихийных бедствий (техногенных катастроф, пожаров, наводнений, землетрясений и пр.). Только в рамках предстоящей реформы МВД РФ на вновь создаваемые органы муниципальной милиции в 2003 г. было выделено 6,6 млрд руб. Ключевым индикатором качества управления безопасностью на территории является число чрезвычайных ситуаций и преступлений. Це­левое снижение этого показателя возможно при проведении серьезных превентивных мер, направленных на создание саморегулируемой системы общественной безопасности. К другим критериям качества управления безопасностью следует отнести: гибкость — способность организационной и материальной инфраструктуры оперативно и адекватно реагировать на неожиданные, неблагоприятные изменения среды;

социальную емкость — способность ответственных за состояние безопасности административных структур вовлекать в свою орбиту максимально возможную долю населения; надежность — свидетельство субъективной удовлетворенности населения в состоянии системы территориальной безопасности; измеримость — способность инженерной и технической инфраструктуры контролировать ход потенциально опасных процессов. Способность реализуется в налаживании системы мониторинга, отслеживающего динамику нормативных параметров протекающих в обществе и природной среде процессов. К основным направлениям управления безопасностью на муниципальном уровне следует также отнести: разработку мер антикризисного характера, призванных обеспечить гибкое и адекватное применение средств нейтрализации неблагоприятных ситуаций; проектирование застройки территории, обеспечивающей наилучшие условия для организации мер ликвидации последствий в слу­чае наступления внештатных ситуаций; создание эффективно действующей информационной и коммуникационной системы, способствующей повышению инфор­мированности населения и правоохранительных органов об источниках социальной нестабильности и угроз; разработку мер административного контроля благоприятных условий комфортного проживания граждан, ограничения форм несанкционированного поведения юридических и физических лиц; охрану объектов, имеющих жизненно важное значение для населения, а также обладающих высокой степенью аварийности. Инструментами управления безопасностью являются: лицензирование деятельности предприятий всех форм собствен­ности, результаты деятельности которых могут вызывать опасность для местного населения; организация мониторинга по отслеживанию процессов и регистрации нарушений, вызывающих неблагоприятные для местного населения последствия; организация прогнозов потенциальных аварий и катастроф; анализ криминогенной ситуации на территории, устанавливающий определение и распределение факторов криминогенного влияния; разработка комплексной системы измерения и оценки технологического риска.

Основу управления безопасностью составляют четыре уровня: контрольно правовой, силовой, административный и общественный. Контрольно-правовой обеспечивает разработку норм безопасности и контроль их исполнения. Соответствующая этому уровню функция представлена как организациями широкого профиля (судом, прокуратурой, муниципальным советом и пр.), так и специализированными учреждениями (санэпиднадзором, пожарным управлением и пр.). Силовой блок составляют территориальные подразделения УВД и ФСБ, призванные осуществлять целенаправленное воздействие на злостных нарушителей норм общественной безопасности, предотвращать противоправные действия преступных сообществ, выявлять источники потенциальной опасности. Административный уровень сосредоточен в территориальных органах государственной и муниципальной власти и нацелен на поддержку оптимального режима функционирования системы безопасности на основе законности и базовых ценностей общества. Роль общественного уровня заключена в необходимости самоорганизации населения с целью обеспечения собственной безопасности за счет мобилизации гражданских инициатив и активных действий локальных сообществ. В последние годы в России роль общественного уровня начинают играть органы территориального общественного самоуправления, общественные организации и жилищные товарищества. Взаимодействие всех четырех уровней позволяет содержать устойчивую и социально признанную систему общественной безопасности, сделать ее восприимчивой к неожиданным изменениям в среде, минимизировать риски проявления неблагоприятных тенденций.

Управление социальной сферой Социальная сфера является ключевым объектом контроля со стороны муниципальных властей, в первую очередь сталкивающихся с проблемами, проявившимися в этой сфере. Проблемное поле социальной сферы сосредоточено вокруг следующих направлений: уровень и качество социальной жизни (распределение социальной помощи, безработица, миграционная политика, занятость и т. д.); народное образование; здравоохранение; поддержание правопорядка, общественная безопасность и профилактика правонарушений; культурная политика Па территории муниципального образования учреждения социальной защиты обычно представлены такими институтами, как центры социального обслуживания, муниципальные учреждения социальной защиты, городские центры жилищных субсидий, отделы социального обеспечения (собесы), управления труда и занятости населения, биржи труда, благотворительные организации, дома ночного пребывания (ночлежки), центры общественных работ, приюты для детей и подростков, центры социальной реабилитации детей, инвалидов, спортсменов и пр. Социальная сфера на территории муниципалитета включает в себя предприятия всех форм собственности, чья деятельность связана исключительно с удовлетворением первоочередных социальных потреб­ностей населения, таких как: охрана здоровья, образование детей и взрослых, безопасность, социальная реабилитация и защита малоимущих. На социальные нужды в РФ в настоящее время уходит около 18 % ВВП. Причем львиную долю расходов в этой сфере несет именно муниципальный уровень, где главным образом и сосредоточены объекты социальной сферы. Несмотря на то, что бюджетные отчисления на социальные нужды являются целевыми и не подлежат секвестированию, средств не хватает даже на реализацию первоочередных целей. Все это требует от местных органов власти искусства изыскания дополнительных возможностей в решении повседневных социальных задач. К основным задачам управления социальной сферой относятся: поддержка и развитие образовательных учреждений на территории муниципалитета;

разработка программ общественной занятости и развитие сети общественных работ; распределение социальной помощи малоимущим и инвалидам; оказание медицинских услуг населению через механизм социального страхования и создание сети муниципальных медицинских учреждений (стационаров, поликлиник, больниц и профилакториев); подготовка и проведение культмассовых мероприятий, праздников и карнавалов; проведение мероприятий санитарно-гигиенического, экологического назначения, поддержка мест массовых захоронений и пр. Ключом к проведению социальной политики муниципалитета является разработка механизма, позволяющего осуществлять социаль­ное управление не только через предоставление дотаций нуждающимся, но и через выработку организационных условий для повышения населением производительности собственного труда, доходов, активизации режима самозанятости и вторичной занятости трудоспособ­ных граждан. Организационной трудностью в управлении социальной сферой на муниципальном уровне является то, что средства на социальные нужды главным образом сконцентрированы во внебюджетных фондах занятости, пенсионном, социального и медицинского страхования. В них сосредоточено 40 % всех поступающих по этим каналам средств. Другая часть (60 %) финансируется государством, равномерно распределяясь между различными бюджетными уровнями. Режим управ­ления социальной сферой задается с помощью государственных социальных стандартов, главными из которых являются: показатель прожиточного минимума, потребительская корзина, минимальные заработная плата и пенсия; минимальная часовая оплата труда и др. Необходимость переноса проблемы занятости на муниципальный уровень продиктована общемировой тенденцией смещения структуры занятости из области производства в сферу услуг, а также вытесне­ния доли занятости за пределы первичного сектора экономики в сторону вторичной занятости. На муниципальном уровне управление занятостью концентрируется на уровне домохозяйств, куда перемещается центр тяжести в выполнении общественнополезных работ в ходе сокращения доли занятых в промышленности и в производственных ремеслах. Это обстоятельство способствует созданию в европейских городах системы обмена, или Local Employment and Trading Systems (LETS) для прямого распределения работы между частными домохозяйствами. Таким образом, в настоящее время в ведущих европейских городах начинают формироваться пять видов трудовой деятельности, получающих широкое распространение именно на муниципальном уровне. Речь идет об обычной работе с целью получения дохода, работе «на себя» (самозанятость), работе «граждан для граждан», общественно-полезной работе и учебе в качестве трудовой деятельности¹. Представленный набор видов трудовой деятельности отражает социальные приоритеты в разработке государственной политики заня­тости на местном уровне и предполагает наличие значительных объемов материальных средств, сосредоточенных на уровне самоуправляющихся общин. Занятость является структурным элементом сложившегося в обществе социального порядка. Благодаря обеспечению эффективной системы занятости осуществляется не только режим распределения квалифицированных кадров между отраслями экономики, но и социальная стабильность. На характер занятости, степень ее полноты оказывают влияние система образования, сложившаяся в регионе, показатели рентабельности градообразующих предприятий, а также приоритеты в развитии региональной экономики. Проблема занятости описывается на пересечении объектного и субъектного уровней научного отображения. И если объектный уровень включает в себя неупорядоченную информацию о сложных разноуровневых тенденциях на рынке труда, то субъектный — сложившуюся в Госкомстате систему сбора и регистрации статистической информации о состоянии рынка труда в том или ином регионе. На современном этапе в сфере занятости сложилось несколько тенденций, определяющих проблемное поле для административного ре­гулирования в этой сфере.

1. Характерная для крупных городов тенденция перераспределения занятости из материальной сферы в нематериальную ставит ряд серьезных проблем в сфере муниципальной экономики, связанных со значительным увеличением внешних бюджетных вливаний для поддержания емкой социокультурной инфраструктуры развития терри­тории, заключенной главным образом в нематериальной сфере.

2. Стремительное увеличение доли вторичной занятости, связанное с неустойчивым развитием средних и крупных предприятий, усложняет схему регистрации трудовых отношений, способствуя образова­нию выходящего из-под контроля внушительного сектора «вторичной» экономики. С этим обстоятельством тесно связано увеличение масштабов нерегистрируемой занятости, особенно в торговой сфере, сопряженное с фактом перенесения внимания налоговых органов

к рыночной торговле. 3. Отображающаяся в статистических документах тенденция сокращения занятости в строительной отрасли сужает возможности развития крупных городов, способствуя сосредоточению и концентрации регионального бюджета в режим функционирования регионального хозяйства и поддержания его основных сфер. 4. Заметный отток городского населения в сельскую местность, пришедшийся на первые годы российских реформ, вызывал трудности в организации рынка труда за пределами городской территории, что потребовало налаживания постоянно действующего диалога между городскими и областными властями.5. Наступившая в последние годы стабилизация структуры предприятии по формам собственности (государственная, муниципальная, частная) требует обстоятельного анализа развития предприятий по всем этим группам. Все эти тенденции сформировали ряд сложнейших проблем перед Государственными институтами, призванными отслеживать и прогнозировать последствия от реализации этих тенденций. Следует обозначить хотя бы некоторые из этих проблем. Во-первых, динамика изменений, происходящих в институциональной структуре российского общества, не позволяет оперативно отра­жать количественные параметры этих изменений. Во-вторых, эффективный статистический контроль возможен лишь при организованном ' и надежном отображении сложившихся в обществе тенденций, поддерживаемом посредством постоянно действующего мониторинга. Существующая финансовая база органов Госкомстата не предоставляет такой возможности. В-третьих, сложившаяся схема статистической отчетности предприятий недостаточна в отношении к происходящим в российском обществе изменениям, связанным, главным образом, с изменением самой структуры общества, перераспределением его экономической и социальной базы, политическими тенденциями и т. д. Занятость — важнейший фактор макроэкономической устойчивости региона. Ярко выраженная тенденция на усиление региональных позиций в бюджетном перераспределении средств делает проблему занятости предметом тщательно продуманной и подготовленной региональной политики по организации эффективного рынка труда. Среди критериев такой эффективности следует выделить следующие обстоятельства: максимально низкий процент безработицы, рассчитываемый как процент к показателю экономически активного населения и соответствие структуры занятости профилю и квалификации специалистов. Одним из ключевых инструментов административного регулирования социальной сферы в городах России сегодня становится политика городских властей в области предпринимательства. Вытеснение государственных и муниципальных предприятий из социально значимых сфер малого бизнеса (образование, здравоохранение, фармацевтика и многие другие) заставляет городские власти изыскивать способы воздействия на отдельные предпринимательские структуры с целью обеспечения доступа широких слоев населения к продукции или услугам этих фирм. Опыт западных городов свидетельствует об исключительной целесообразности в разработке особой политики муниципалитета в отношении малого бизнеса. Так, в США 70 % ВРП в частном секторе хозяйства Нью-Йоркской агломерации обеспечивается предприятиями малого бизнеса, где среднее количество занятых составляет 13 человек¹. В современной России от 60 % до 70 % предприятий малого бизнеса сосредоточено именно в городах. Однако ре­альный вклад предприятий малого бизнеса в доходную часть муниципального образования крайне незначителен. Поэтому поддержка этих предприятий органами местного самоуправления, выражающаяся в обеспечении равных условий для конкуренции между частными фирмами, действующими на рынке муниципальных услуг, неизбежно будет способствовать снижению продажной цены на социально значимые продукты деятельности таких фирм и расширению сферы потребительской активности городского населения.

Ключевым направлением развития социальной сферы на местном уровне является развитие образования. Система образования в РФ охватывает все уровни государственной и муниципальной власти, включая закрепленные за каждым уровнем полномочия по управлению различными категориями образовательных предприятий и учреждений. И если общеобразовательные учреждения, вбирающие в себя до-школьное образование, начальное общее образование, основное общее образование и среднее общее образование, преимущественно находятся в сфере компетенции местных органов власти, то институт профес­сионального образования остается под опекой государственной власти. Государство сохраняет за собой возможность влияния на всю систему образования, закрепив за собой право в разработке государственных образовательных стандартов, а также лицензируя ведение образовательной деятельности негосударственными учебными заведениями. На муниципальном уровне деятельность органов самоуправления предусматривает использование таких инструментов регулирования образовательной сферы, как создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений, контроль за деятельностью образовательных учреждений со стороны местных органов управления, формирование бюджета развития образовательной сферы, назначение руководителей образовательных учреждений, разви­тие системы дополнительного образования и пр.

Предприятия здравоохранения на муниципальных территориях, как правило, представлены многопрофильными поликлиниками. Вместе с ними в систему управления муниципальным здравоохранением входит соответствующее подразделение в структуре местной администрации, комитет представительного органа власти, учреждение Гос­санэпиднадзора, муниципальные аптеки, консультативные центры, а также врачебно-фельдшерские центры предприятий и учреждений. Кроме того, необходимую для функционирования здравоохранительной сферы инфраструктуру обеспечивают медицинские образователь­ные учреждения, научно-исследовательские центры, а также частные фирмы, оказывающие медицинские услуги. В отношении системы местного здравоохранения муниципальные органы власти используют такие средства управления, как общая координация деятельности предприятий отрасли, заключающаяся в недопущении монополизации на рынке медицинских товаров и услуг, финансирование целевых программ, помощь в подборе и аренде помещений, контроль за качеством оказываемых услуг и пр. Управление культурой в РФ осуществляется на основе взаимодействия органов государственной власти, субъектов РФ и местного са­моуправления. Организация выставок, концертов, праздничных мероприятий, содержание музеев, архивов принадлежат к компетенции местных органов власти и служат способом самоутверждения территориального образования, глубоким обоснованием его миссии и сви­детельством его социальной привлекательности.

Управление потребительским рынком Потребительский рынок — важнейшее звено в механизме функционирования и воспроизводства территории муниципального образова­ния. Сфера распространения этого института охватывает как область насыщения территории региона продукцией или услугами, так и структуру сложившегося регионального рынка труда. Главной целью управления потребительским рынком на уровне муниципалитета является гармонизация взаимодействия местных предпринимательских структур и муниципальной власти на базе выполнения на территории ключевых социальных стандартов удовлетворения населения товарами и услугами. К перечню ключевых задач управления потребительским рынком в муниципальном образовании следует отнести: максимально полное удовлетворение потребностей населений в товарах и услугах; обеспечение условий для развития предпринимательской деятельности хозяйственных субъектов, действующих на рынке муниципальных услуг, равномерное распределение на территории муниципалитета объектов промышленной и торговой инфраструктуры; максимизация получения доходов муниципалитета за счет эффективной лицензионной и налоговой деятельности административных органов.

Комплекс проводимых муниципалитетом мероприятий по выполнению предложенных выше задач воплощается в концепции территориального маркетинга, основанной на разработке способов регулирования потребительского спроса на территории муниципального образования. Территориальный маркетинг — комплексная система учета социально-экономических и географических свойств территорий, используемых заинтересованными сторонами с целью извлечения максимально возможной прибыли и максимизации уровня валового регионального продукта. Назначение территориального маркетинга состоит в том, чтобы составить полное и целостное представление о состоянии и перспективах местных рынков, их соответствии сложившейся на данной территории структуре потребительского спроса, а также специфическим для данной местности условиям.

Основными функциями территориального маркетинга являются:

* исследование конъюнктуры регионального рынка;

* разработка каналов эффективного распределения товаров на местном и внешнем рынках;

организация рекламной кампании с территориальной доминантой; создание сервисной службы с образованием сети региональных отделений.

Специализированный район

Ядро центра Рис. 16. Зональные сферы современного города

Основу территориального маркетинга составляет ответ на два вопроса: какова система сложившихся приоритетов проживающего на данной территории населения? И — какой должна быть такая система приоритетов с учетом действующих на этой территории социокультурных и правовых норм и сложившегося порядка удовлетворения потребностей? Специфической особенностью территориального маркетинга выступает внутренняя двойственность субъекта маркетингового интереса. С одной стороны, явную заинтересованность в знании региональной конъюнктуры испытывают администрации областей и муниципалитеты, а с другой — предпринимательские структуры, вынужденные действовать в правовом поле соответствующих территорий. Конечной инстанцией присвоения дохода, получаемого за счет лучшего понимания климатических особенностей территории, является сама эта территория, т. е. ее население и действующие в ее границах предпринимательские структуры. Таким образом, становится крайне актуальной задачей разработка методики маркетинговой оценки территориального образования и использование ее результатов в опти­мизации экономических отношений в регионе. Маркетинговый анализ территории начинается с процедуры ее дифференциации, основанной на принципах функционального зонирования городского пространства. В соответствии с типовыми зональными характеристиками город делится на четыре зональные сферы: ядро центра, центральный район, специализированный район и периферия (рис. 16). Ядром центра является исторический центр города, включающий в себя, как правило, главные административные здания, культурные учреждения и торговые центры. Характерной и отличительной чертой ядра выступает функциональная замкнутость и относительная caмодостаточность территории, образующие особый режим функционирования последней. Являющийся по сравнению с ядром более открытым, центральный район территории ориентирован на обслуживание основных функций города и обеспечивает реализацию преимущественно деловых и торговых функций города. Специализированный район предполагает образование на территории городов отдельных поселений, дифференцированных в ходе исторического развития города вокруг размещаемых на его расширяемой площади специализированных предприятий, этнических и национальных поселков и т. д. Периферия — район внешней границы городской территории, характеризующийся низкой степенью временной доступности (высокими средними временными затратами), недостаточным развитием социально-бытовой сферы. Ядро и центральный район города являются составными элементами каркаса. Каркас, по А. Э. Гутнову, — это относительно устойчивая структурообразующая часть системы, концентрирующая основные, процессы жизнедеятельности городского населения, связанные с высокой интенсивностью пространственного освоения¹. Являясь составной частью каркаса, центр характеризуется максимальной доступностью во времени для населения и служит направляющим символом в планировочной структуре города. По мере увеличения расстояния между радиусом и ядром города увеличивается плотность жилой застройки, усиливается функциональное разнообразие системы общественного разделения труда. Каркас последовательно переходит в ткань — материально-пространственный компонент городской территории, охватывающий социально-экономическую инфраструктуру города, не требующий высокой пространственной концентрации основных функций города.

Факторами привлекательности центра в глазах населения выступают несколько обстоятельств. Во-первых, наличие в центральных рай­онах города его основных политических институтов. Во-вторых, в центре города сосредоточены ключевые экономические институты (банки, бизнес-центры, крупные компании, сервисные центры, торговые дома И т. д.). В-третьих, центр больше всего склонен к впитыванию общегородской информации, что в значительной степени инспирирует орга­низацию в этой части города общественных митингов и демонстраций. Ну и в-четвертых, центр — это место, где 65 % горожан проводят свой досуг, в связи с чем львиная доля культурных и увеселительных учреждений сосредоточена именно здесь.

Основными инструментами территориального маркетинга являются:

сегментация территориального рынка; выявление порогов транспортной доступности; разработка способов функциональной дифференциации территории; проектирование схем пешеходного и автомобильного движения; определение регионального индекса цен на группы товаров; определение емкости территориального рынка. Методологическим инструментом в решении представленных задач является социологический опрос, результаты которого могут быть выражены в одном или нескольких направлениях. 1. Выявление приоритетов в осуществлении закупок домохозяйствами. 2. Определение региональной привлекательности товарных групп продовольственного и промышленного рынков. 3. Оценка населением параметров работы торгово-продовольственных организаций. 4. Выявление факторов качества продукции или услуг. 5. Составление графика посещения населением района торговых организаций. 6. Определение информационных каналов в стимулировании потребительского интереса. 7. Разработка схемы рейтинговой оценки основных групп товаров территориального рынка.

8. Сводка пищевых отравлений некачественной продукцией.

9. Сводка некачественных промышленных товаров.

10. Анализ состава «продуктовой корзины» мелкооптовых закупок.

11. Анализ потребности населения в создании новых торговых точек в различных районах города. 12. Составление графика восприятия населением электронной торговой рекламы (по часам суток и дням недели).

Важнейшим средством территориально-маркетинговой сегментации являются акцентирующие элементы, выявляемые в ходе функционального зонирования городского пространства. Значение акцентируюющих элементов состоит в том, чтобы обеспечивать важнейшие признаки и свойства в динамике регионального (городского) рынка¹. В структуре современного российского города целесообразно выделить три акцентирующих элемента, соответствующих характеру дневной занятости населения: быт, труд, селитьбу. Различие цен и ассортимента, проявляющееся между этими зонами, в значительной степени обусловливает потребительскую реакцию в каждой из зон, устанавливая ту или иную степень притягательности этой зоны в глазах проживающего в ней и за ее пределами населения. Таким образом, основу территориальной сегментации наглядно можно представить (табл. 17). Назначением представленной таблицы является определение среднестатистической численности потребителей по всем участкам территории муниципального образования, основой деления которой являются фактор транспортной доступности (вертикальный срез) и характер дневной занятости (горизонтальный срез). Учитывая статистическое распределение домохозяйств по выделенным выше территориальным квадрантам, органы муниципальной власти осуществляют оптимальное зонирование территории, определяя ставки арендной платы для предпринимателей, рассчитывая коэффициенты коммерческого спроса и утверждая на территории месторасположение муниципальных торговых точек. Статистические методы позволяют на базе информации о частотном распределении соответствующих групп рассчитать меру вариации представленного признака. На практике меру вариации выражает показатель дисперсии (о² — средний квадрат отклонений), определяемый как средняя из отклонений, возведенных в квадрат (X - Х~) ², рассчитываемый по формуле: Возможный вариант такого распределения виден в табл. 18.

Таблица 18 Корреляционный анализ сегментов территориального рынка

Группы населения на территории	Численность группы (0	Расчетные показатели
		Х,-Х	X	(Х,--Х)2
Селитьба	360	+27	333	729
труд	180	-153	333	23409
Быт	460	+127	333	16129
Всего:	1000			40267

В ходе нехитрых расчетов определяется показатель дисперсии, который в данном случае составляет 6,3.

а² =

/п = 40 267/1000 = 40,26

Таблица 17 Примерная модель территориальной сегментации '

зоны (транспортная доступность) Элементы дневной занятости	Селитьба	Труд	Быт	Итого
Ядро центра
Центральный район
Специализированный район
Периферия
Итого

Коэффициент вариации (п) свидетельствует о низкой вариативности данного признака, что свидетельствует в пользу недостаточной сте­пени выраженности различий между сегментами потребительского рынка в данном варианте распределения:

v =

= 6,3/333 = 0,01-

При дополнительном включении в расчет распределение соответствующих категорий потребителей по времени посещения местных торговых точек или других организаций, появляется возможность определения статистической зависимости данной сегментации и временных факторов потребительского интереса. Возможный сценарий такого распределения представлен в табл. 19.

Результатом такого анализа может стать составление оптимального графика работы местных торговых точек с точки зрения целенаправленного стимулирования потребительского спроса, а также его струк­туры, что может послужить важным средством муниципального регулирования торговой сферы на территории. Центральным субъектом потребительской активности на территориальном уровне являются домохозяйства.

Домохозяйство является важнейшей макроэкономической категорией, выражающей комплексную хозяйственную единицу национальной, экономики, определяющую глубинные изменения на рынках занятости, товаров и услуг. Отношения внутри домохозяйств не принимают товарную форму и поэтому формально не участвуют в создании национального дохода. Однако, по некоторым оценкам, доля домашнего труда в структуре ВНП в различных странах доходит до 30-50 %. На основе исследований особенностей экономического поведения домохозяйства можно объяснить и спрогнозировать текущие социально-экономические и политические процессы, определить емкость и структу­ру территориальных рынков, оценить политику государственных и местных органов власти в регионе. Экономическое значение домохозяйства заключено главным образом в том, что, участвуя в выборе того или иного приоритета, имеющего интерес для каждого конкретного индивида, последний испытывает на себе в акте этого выбора определяющее влияние тех, кто проживает с ним на одной территории, делит с ним крышу над головой и еду на плите. Совместное проживание людей друг с другом способствует выработке общих ориентации, вынуждая их формировать совместный бюджет, определяющий порядок распределения доходных и расходных средств каждого домохозяйства во взаимодействии с территори­альными рынками. Домохозяйство — это территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблении товаров и услуг в условиях ведения натурального хозяйства и замещения на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Домохозяйство — это комплексное внутри- и межсемейное об­разование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и согласованным поведением его членов на территориальных рынках. Территориальные рынки включают в себя сбалансированные, с точки зрения соотношения спроса и предложения на товары и услуги, способы допуска к извлечению материальных выгод, сложившиеся на территории условия труда и быта. В отличие от семьи, домохозяйство может строиться не только на родственных связях, выступая скорее как локально-территориальное образование, концентрирующее в себе особый общественный интерес, не сводящийся к интересам составляющих его членов. Домохозяйство сосредоточено на определенной, локально ограниченной территории, обнаруживающей общие интересы. Выделение домохозяйств имеет исключительно экономическое назначение, относя к семье демографические, социальные и психологические аспекты лежащих в их основе семейно-родовых связей и оставляя за домохозяйствами атрибутику активной хозяйственной единицы, ориентированной на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды. В зарубежной экономике домохозяйства являются активным субъектом по формированию так называемого «неформального сектора», занимающего все более заметное место на рынках западных стран. Само превращение семейной экономики в экономику домохозяйств означает увеличение экономического веса мелкокустарных кооперативных производств на фоне кризиса крупносерийного производства. Уход определенной части производственной сферы в собственность иомохозяйств стимулируется также увеличивающейся долей налогового бремени, приходящегося на формальный сектор экономики. Таким образом, домохозяйства следует рассматривать не только в аспекте представляет собой сочетание в мужском представителе домохозяйства функций добытчика материальных средств и «хранителя очага», воспитателя. Наличие в таком домохозяйстве несовершеннолетних детей чрезвычайно усложняет функционирование такого домохозяй­ства, обрекая подрастающее поколение на сравнительно жесткие условия воспитания. На потребительском рынке такое домохозяйство склонно к неупорядоченной деятельности с ориентацией на приобретение товаров краткосрочного пользования.

Неполные женские домохозяйства являются, пожалуй, наиболее встречающейся в России разновидностью неполного типа, отличающейся от мужского тем, что на этот раз дети лишены уже отцовского участия. Этот тип характеризуется чрезвычайно активной ролью женщины на рынке труда, выраженной тем сильнее, чем большее количество иждивенцев находится в составе домохозяйства. На потребительском рынке такое домохозяйство действует наиболее последовательно и рационально с акцентом на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. В силу нехватки в таком домохозяйстве материальных средств, оно склонно к самозанятости и находится в сфере неформального сектора региональной экономики. Количество, типология и структура домохозяйств являются ключевыми стратегическими показателями любого территориального образования, представляя собой точный индикатор состояния и перспектив развития этого территориального образования. В то же время использо­вание таких макроэкономических показателей, как норма потребляемости (С) и объем сбережений (S), приходящихся на местные домохозяйства, служит средством определения экономических способностей территории, состояния территориальных рынков. Потребление домохозяйств определяется динамикой такого фактора, как цена на продукцию или услуги, конкретизированного в показателях индекса цен, роста доходов населения, емкости территориального рынка и пр. Сбережения домохозяйств во многом зависят от влияния сложившейся в кредитных учреждениях ставки банковского процента, состояния рынка продукции с долгосрочным циклом использования (строительство жилья, покупка автомобиля, бытовой техники и пр.). Кроме выделения основных территориальных сегментов, целесообразно использование некоторых индикаторов, выражающих рыночный образ территории.

Коэффициент композиционной развитости: где:5 — площадь композиционного каркаса;

5 — площадь территории в целом. Градостроительный потенциал территории:

ГПЦ = ФП + СПП + ТП + ИКП + ЭП,

где: ФП — функциональный потенциал территории, выражающий полноту набора функций территории;

СПП — структурно-планировочный потенциал территории, характеризующийся развитостью ее планировочной структуры;

ТП — транспортный потенциал территории, рассмотренный с точки зрения пропускной способности территории, плотности дви­жения и характера магистралей;

ИКП — историко-культурный потенциал, выражающий ценность и символизм исторической застройки территории; ЭП — эстетический потенциал, выражающий целостность архитектурно-пространственной композиций¹.

Интегральным показателем маркетинговой привлекательности территории выступает показатель структурно-функционального потен­циала территории, являющегося функцией двух переменных:

где:

Р. — структурно-функциональный потенциал территории;

D — характеристики интенсивности функционально-пространственного освоения (плотность населения, плотность застройки, плотность размещения функциональных подсистем, капвложения в жилищное строительство); Т — характеристики транспортной доступности (затраты времени на поездки с разными целями, средняя дальность поездок по городу, плотность транспортной инфраструктуры, капвложения в работу городского транспорта)².Основными направлениями территориально-маркетинговой политики местных администраций могут стать:

оборудование внутриквартальных пространств для организации пешеходных торговых площадок;

включение районных (малых) улиц центра в систему коммуникаций центра;

проектирование поперечных связей между улицами;

* закрытие ряда улиц зоны ядра для транспортного движения, переоборудование улиц для пешеходного движения с переводом транс­ порта в подземную часть, строительством автостоянок и гаражей;

перевод первых этажей зданий под общественные нужды, сдачу в аренду коммерческим предприятиям;

льготное налогообложение предприятий, чья деятельность имеет общественную полезность, и т. д.

Управление экологическими процессами

Управление экологическими процессами на городских территориях принадлежит к одной из приоритетных задач в сфере муниципального управления. Среди наиболее актуальных экологических проблем, реализуемых в практике городского самоуправления, следует выделить такие как уборка мусора и сбор твердых бытовых отходов, загрязнение городской среды стационарными и мобильными источниками, озеленение и благоустройство городской среды, шум и вибрация, скученность населения и пр. Подход к управлению экологическими процессами на городской; территории представляется весьма сложным и может быть реализован лишь при одновременном учете как социальных факторов окружения человека, так и природных. С точки зрения композиционной теории Г. Ганса, жизнь людей обычно протекает в небольших группах: в семье, трудовом коллективе и т. д. Представляющие эти группы: миры не дают людям одичать в чуждой городской среде, воплощающей системы воздействующих на человека факторов общественного, бытия. Следовательно, анализ таких факторов, как общественный класс, состояние домохозяйств, этническая структура является столь же значимой экологической задачей, сколь и социальной. По мнению автора теории субкультуры К. Фишера, в основе динамики городских изменений лежат противоречия между устойчивыми субкультурами, порожденные общностью групповых, национальных и этнических интересов, способных стать центрами таких субкультур. В ходе анализа экологического восприятия среды в западной литературе сформировалась точка зрения, что отображение факторов ес­тественного окружения осуществляется по двум каналам: через общественное и индивидуальное восприятие. Таким образом, воспринимая изменения в сфере естественного окружения, человек воспринимает их двояко: через микрокосм (микрорай­он, квартал, улица) и макрокосм (страна, планета), В первом случае восприятие менее всего опосредовано социальными факторами, обеспечиваясь случайными и неструктурированными источниками ин­формации¹, в другом — воспринимающая ситуацию личность склонна к глобальным обобщениям, определяемым сложившимися в данном обществе особенностями национальной культуры, особенностью происходящих там экономических и политических процессов, демогра­фической ситуацией и сложившимся уровнем технологии.

В то же время, в ходе своего восприятия окружающего мира, человек находится в фокусе воздействия на него экзогенных и эндогенных факторов среды. Критерием различия экзогенных и эндогенных факторов является критерий личностного преломления социальных и экологических установок, норм, базирующихся на социально-демографических характеристиках личности. Группа эндогенных (внутренних) факторов среды обусловливает порог личностного восприятия социально-экологических, экзогенных факторов среды. Таким образом, к перечню эндогенных факторов следует отнести доход, образование, образ жизни, качество жизни, пол, возраст, профессиональную принадлежность и пр. Человек, в отличие от животного, обнаруживает избирательную реакцию на факторы среды, и эта избирательность поддерживается, главным образом, группой эндогенных факторов. Эндогенные факторы выступают главным объектом воздействия со стороны городских властей, наделенных полномочиями в регулировании экологиче­ских процессов на контролируемой ими территории. Несмотря на то что это воздействие является косвенным и напрямую не определяет направленного влияния на экологизацию повседневного поведения горожан, именно оно позволяет наиболее эффективно воздействовать на внедрение в поведение и восприятие человека экологических критериев.

Влияние экзогенных факторов на человека глубоко разграничено и предполагает разделение на последовательно расположенные уровни вовлеченности человека в решение проблем социально-экологического профиля. Жилище как экзогенный фактор среды включает в себя такие характеристики, как: техническое состояние здания; состав строительных материалов, из которых это здание создано; местонахождение здания; этажность; метраж и конфигурация комнат; степень естественной освещенности и др. Жилище представляет собой среду, в которой формируется первичная экологическая реакция человека, в значительной мере влияющая на отношение человека ко всем другим экзогенным факторам. Взаимоотношения человека и двора определяются такими значимыми характеристиками, как благоустройство двора, озеленение, состояние внутридворовых дорог, наличие спортивных и детских площадок и др. Двор является важнейшим элементом социально-экологического проектирования городской территории, поскольку именно в рамках этой единицы закладываются первичные участки сбора и сортировки бытового мусора, благоустройства дворовой территории, выделений мест под парковку автомобилей и пр.Качество микрорайона можно передать через такие его характеристики, как месторасположение, прилегающий ландшафт, отдаленности от центральной части города, архитектурный облик, наличие достопримечательностей и пр. Место работы является логическим продолжением системы территориальной локализации человека: здесь человек может проводить не менее половины своей жизни, рассматривая свой рабочий адрес в качестве одного из вариантов своей домашней «прописки». К перечню основных показателей, характеризующих место работы, следует отнести его отдаленность от дома, характер и режим труда, уровень экономического развития предприятия (уровень оплаты труда и стоимость основных фондов), загрязненность территории, специализация предприятия, его организационный и правовой статус и пр. Ну и наконец, город выступает предельным формообразующим фактором жилого пространства, в рамках которого проходит текущая жизнедеятельность человека. Особенности города с точки зрения их влияния ,на человека могут быть переданы через такие признаки, как его территориальный размер, плотность населения, место в системе общенационального и регионального труда, транспортная доступ­ность, климатические и географические факторы и пр. Среди основных способов регулирования администрацией муниципального образования существующих на территории экологических проблем можно назвать: выдачу лицензий предприятиям, действующим на территории муниципалитета, деятельность которых может нанести ущерб эко­логической безопасности города; представление к возбуждению административных и уголовных дел в отношении предприятий, деятельность которых противоречит принятым на муниципальной территории стандартам и нормам; образование муниципальных предприятий и учреждений в сфере экологического мониторинга и контроля на территории муни­ципального образования; установление налоговых льгот для предприятий, осуществляющих природоохранную деятельность в коммерчески непривле­кательных сферах муниципальной экономики и пр. Объектом административного воздействия на поддержание благоприятных экологических условий территории со стороны местной власти является экологический спрос. Экологический спрос — это группа особых потребностей человека, социальных групп в оптимальных условиях жизнедеятельности, обеспечивающих человеку максимум социально-психологического и физического комфорта. Экологический спрос является составной частью совокупного спроса, выступая во взаимодействии с предложением мерой оценки товаров и услуг, являющихся объектом экологического интереса человека. Экологиче­ский спрос составляют такие его разновидности, как спрос на экологически чистые и экологически значимые товары; спрос на место жительства, место работы и досуга. Экологический спрос отображает реакцию социальных групп на факторы внешней среды, в ходе которой вырисо­вывается экологический смысл того или иного социального действия. К примеру, тенденции к обветшанию жилья в определенном районе города вызывают соответствующую реакцию у различных социальных групп, вынужденных по-разному реагировать на один и тот же средовой фактор. Менее обеспеченные пролетаризированные слои, как правило, малочувствительны к этим изменениям, а их численность и плотность может расти непропорционально этим изменениям, тогда как более обеспеченные граждане реагируют на эти изменения прямо противоположно и стремятся расселиться в социально и экологически более благоприятных районах. Таким образом, основными направлениями деятельности муниципальных органов власти по стимулированию экологического спроса являются: увеличение доли экологически чистых товаров в номенклатуре товарной продукции; информирование населения об экологическом качестве продукции и технологии производства экологически значимых товаров; создание эффективной системы экологического мониторинга и контроля;

адаптация действующего налогового механизма к экологически эффективным предприятиям; разработка гибкой санкционной модели в отношении предприятий, являющихся основными источниками промышленного загрязнения на территории; совершенствование политических и правовых механизмов обеспечения оптимальных в социальном и экологическом плане условий жизнедеятельности населения; улучшение качества образования, в т. ч. и экологического; формирование экологической культуры общества; усиление роли религиозного воспитания в вопросах формирования экологических приоритетов в обществе; осуществление работ по проектированию и размещению населенных пунктов, промышленных предприятий с учетом социально-экологического типа территории и тенденций к их взаимной интеграции и т. д. Контрольные вопросы

Каковы основные признаки муниципального образования? Все ли города в России наделы статусом муниципального образования? Как соотносятся понятия «орган местного самоуправления» и «территориальное общественное самоуправление»? Каковы взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти в регионах? 5 Какие вопросы следует относить к вопросам местного значения? 6 Как соотносятся поселенческая и районная модели местного самоуправления? 7 Что такое миссия? Что следует включать в формулировку миссии муниципального образования? 8 Сформулируйте необходимые условия для разработки стратегического плана. 9. В чем заключаются отличительные особенности функции планирования на муниципальном уровне? 10 В чем состоит отличие типов организационной структуры муниципалитета от моделей организации самоуправления? 11. Какая модель организации самоуправления имеет место в Омске; Москве; Санкт-Петербурге? 12. Чем должны заниматься функциональные подразделения, входящие в блок социального мониторинга? Каким странам более всего присуща комиссионная модель организации местного самоуправления? В чем суть программно-целевого метода в управлении муниципалитетом? 15. Каковы основные ограничения в использовании муниципального заказа? 16. В чем состоят характерные особенности муниципального контроля? 17. Как лучше всего организовать контроль в работе функциональных подразделений административного аппарата? 18. Какой цели служит регламент в деятельности представительных органов власти? , 19. Каковы основные требования к работе органов государственной

власти в регионах? 20. Сформулируйте критерии эффективного решения в практике

муниципальных органов власти; региональных органов власти. 21. С помощью каких организационных мер поддерживается система контроля в административном аппарате; представительных органах власти?

22. Для каких целей используются ГИС-технологии в управлении? 23. В чем преимущества и недостатки экстраполяционного прогнозирования? 24. Каковы цели прогнозирования на муниципальном уровне; на региональном?

25. В каких случаях используется нормативный прогноз? 26. В каких случаях целесообразно использование сценарного прогноза; морфологического прогноза? Что такое функция муниципального менеджмента?

27. В чем суть функционального подхода к организации управления? 29. Следует ли относить к функциям муниципального менеджмента функцию мотивации? В чем ее специфические особенности в регулировании деятельности государственных и муниципальных служащих?

30. С помощью каких институтов обеспечивается реализация основных функций муниципального менеджмента? 31. В чем состоят особенности управления муниципалитетом как организацией?

32. Какие функции должен выполнять отдел кадров администрации крупного города? Что следует закреплять в должностных инструкциях муниципальных служащих?

34. Почему проведение референдумов должно быть законодательно ограничено? Какие проблемы составляют основу процесса муниципального управления35. Какие информационные технологии применяются в организации системы государственного и муниципального управления?

37. Какие направления в сфере муниципального управления составляют доходные источники муниципального образования?

38. Как соотносятся понятия «рента» и «аренда»?

39. Какие существуют методы в оценке недвижимости?

40. Назовите основные составляющие городской ренты.

41. Из каких элементов составляется арендная плата?

42. Что является предметом муниципального регулирования в транспортной сфере?

43. Какие отрасли входят в ЖКХ?

44. Какие изменения произошли в сфере ЖКХ за последние 10 лет?

45. Сформулируйте основные нормативы, вошедшие в федеральную концепцию реформирования ЖКХ в РФ в 1997 г.

46. Перечислите основные направления социальной политики в регионах.

47. Сформулируйте основные государственные минимальные стандарты.

48. Почему сфера регулирования малого предпринимательства должна быть закреплена именно за муниципалитетом?

49. Для чего муниципалитет должен научиться управлять потребительским спросом?

Заключение Представленное пособие является результатом последовательного обобщения практики государственного и муниципального управления в России. Положенный в основу изложения системный подход призван выявить общие корни в содержании государственной и муниципальной службы, питающие единую основу, живительную среду функционирования власти, ее направленность на удовлетворение потребностей государства, регионов, социальных групп и отдельных лич­ностей. Неразвитость и недостатки законодательного процесса в РФ вызвали напряженность во взаимоотношениях различных уровней власти, спровоцировав серьезные диспропорции в различных сферах управления государством и обществом. Форсированная погоня за обретением классических атрибутов и стереотипов буржуазного общества заслонила возможности альтернативного конструирования власти, основанного на объективной логике социально-экономического развития российского общества. Введение автором понятия «территориальное образование», вбирающего в себя то государство, то регион, то отдельное муниципальное образование, подкрепляется перечнем признаков, по-особому преломляющихся на каждом из уровней.

Рассмотренное в первой главе содержание системы государственного управления позволяет составить общее представление о структу­ре и внутренних механизмах реализации государственной политики, базирующейся на учете особых интересов, составляющих целостность национально-территориальных образований. Обзор принципов исследования и организации системы государственного и муниципаль­ного управления призван выработать конкретные навыки административного регулирования этой системы.

Предметом второй главы стал анализ административно-территориального деления государства, имеющий исключительно важное зна­чение в практике разделения полномочий между государственным и местным уровнями власти. Обобщенный опыт становления государственных институтов в России и ведущих зарубежных странах имел целью обозначить узловые точки формирования оптимального режима функционирования государственной власти на базе согласования интересов между политическими институтами и гражданским обществом. Выделенный в третьей главе блок функций муниципального менеджмента является попыткой изложения профессиональных обязан­ностей государственных и муниципальных служащих в управлении региональными системами. Учет региональных интересов сопутствует формированию изоморфизма в профессиональном поведении государственных и муниципальных служащих, общности используемых ими методов и приемов. Представленные в работе функции планирования, организации, контроля, принятия решения и прогнозирования, соразмерные функциям классического менеджмента, конечно, не исчерпывают всего многообразия используемых в практике государственного и муниципального управления задач, составляя, однако, основу реального профессионализма реализующих эти задачи служащих. Особое внимание уделено практике муниципального управления, разделенной на ведущие сферы муниципальной экономики: управление недвижимостью, транспортными потоками, социальную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство, безопасность, потребительский рынок и экологию. Выделенный параграф позволит студенту понять суть и особенности функционирования муниципального сектора экономики, а также возможные формы взаимоотношений власти и общества. В настоящее время происходит формирование принципиально новой системы государственного управления, основанной на более чет­ком разграничении полномочий между уровнями власти. Выход в свет новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и поправок к закону «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» привел к серьезным изменениям в сло­жившейся системе управления государством. Кроме того, проведенная в 2004 г. реорганизация структуры управления Правительства РФ, а также ряд мероприятий в рамках административной реформы свидетельствуют о том, что система государственного и муниципального управления в России находится в процессе становления. И по­этому в данном пособии автор сознательно избегает излишней детализации в освещении институтов власти, обращая основное внимание на выражение наиболее устойчивых и апробированных в мировой практике схем и механизмов, положенных в основу развития систем госу­дарственного и муниципального управления.

Ожидается, что в результате намечаемой реформы произойдет разграничение полномочий между всеми уровнями государственной власти

Приложение

Система государственного и муниципального управления (программа учебного курса)

и муниципальной власти, что приведет к закреплению сфер ответственности между ними и позволит более рационально использовать бюджетные средства, распределив их с максимальной эффективностью. Однако базовые принципы, положенные в основу действующей в России системы государственного управления, должны воспрепятствовать тому, чтобы сделать процесс такого реформирования бесконечным и случайным. Будучи заложенным в основу оптимальной модели государственного устройства, мировой и отечественный опыт создания такого рода системы позволит обеспечить необходимые условия для достижения положительного результата. И данное издание может быть представлено как один из этапов в этой сложной и кропотливой работе по созданию сильного и справедливого государства, сочетающего принципы суверенности и демократии, власти и гражданского общества. Предлагаем вариант учебной программы «Система государственного И муниципального управления», опирающийся на материалы данного Пособия. Курс апробирован автором в процессе чтения лекций в Омском государственном университете и Омском государственном техническом университете в период с 1998 по 2002 г. Программа сделана в строгом соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта по специальности 061000 «Государственное и муниципальное управление. Встречающиеся в ГОС таксономические единицы дисциплины помечены в тексте жирным шрифтом.

Выписка из ГОС по дисциплине «Система государственного и муниципального управления»

Содержание понятия «государственное управление», основные научные школы, изучающие его; структура государственного управления в ведущих странах мира: институциональный, функциональный и организационный анализ; центральные, региональные и мест­ные органы государственного управления, их иерархия, проблемы взаимоотношений; основные направления деятельности в системе государственного управления: государственное регулирование экономики, управление социальной сферой, формирование государственной политики и ее реализация, управление конфликтными ситуациями. Опыт становления местного самоуправления в России. Сравнительный анализ зарубежного опыта. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий. Муниципальное образование как социально-экономическая система. Природные, исторические, национальные, социально-демографические, экономические особенности муниципальных об­разований. Финансово-экономическое обеспечение местного само­управления. Состав органов местного самоуправления, их задачи и формы. Организационная структура местной (городской, районной, поселковой) администрации: принципы, методы построения и направ­ления совершенствования. Кадровое обеспечение. Особенности муни­ципальной службы. Процесс муниципального управления. Решения в процессе муниципального управления. Использование современ­ных информационных технологий в работе местной администрации. Работа с населением, общественными организациями, гражданами и предприятиями, расположенными на территории муниципального образования. Планирование деятельности местной администрации. Организация труда муниципальных служащих.

Тема 1

Предмет и задачи системы государственного и муниципального уп­равления (2 часа).

Содержание понятия государственного управления. Принципы формирования государственного управления. Общественное производ­ство как основа системы государственного управления. Признаки сис­темы государственного управления. Субъект и объект государственно­го управления. Уровни государственного управления. Ветви власти. Формирование государственной политики и ее реализация. Основ­ные направления деятельности в системе государственного управ­ления: предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов федерации. Основные модели хозяйствования в современном мире. Организация законодательных и исполнительных органов государ­ственной власти РФ. Основные цели региональной политики. Инсти­туциональные основы региональной политики в РФ.