§5. Принципи, завдання та функції місцевого самоврядування

Світовий досвід розвитку місцевого самоврядування свідчить, що в різних країнах його організація та функціонування базується на різних принципах, що, відповідно, впливає на зміст його завдань та функцій, перелік яких також різний в законодавстві різних країн.

Наприклад, американське самоврядування ґрунтується на визнанні рівності усіх індивідів, непорушності прав людини, верховенстві права, виборності посадовців та народного контролю за їх діяльністю тощо³². Найважливішими принципами місцевого самоврядування у ФРН є: конституційне закріплення місцевого самоврядування як однієї із засад конституційного ладу - «муніципалітетам має бути надане гарантоване право вирішувати в межах закону всі місцеві справи під власну відповідальність (параграф 2 ст. 28 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччини); правова автономність місцевого самоврядування; визнання за місцевим самоврядуванням власних повноважень та розмежування повноважень між різними рівнями самоврядування; територіальний принцип організації і функціонування місцевого самоврядування; прозорість діяльності органів місцевого самоврядування тощо³³. У законодавстві Швеції наголошується на таких принципах місцевого самоврядування, як відповідальність представницького органу за всю діяльність комуни, свобода слова, поділ сфер діяльності комуни на обов’язкові та добровільні тощо³⁴.

У преамбулі Європейської хартії місцевого самоврядування сформульовані такі основні принципи місцевого самоврядування:

• місцеве самоврядування становить одну із засад будь-якого демократичного ладу;

• право громадян брати участь в управління публічними справами є загальним демократичним правом, і воно безпосередньо може бути реалізоване на місцевому рівні;

• з метою забезпечення ефективного і наближеного до громадянина управління мають бути створені органи місцевого самоврядування, наділені реальною владою;

• місцеві органи влади, наділені правом прийняття владних рішень, мають бути створені демократичним шляхом, мати широку автономію щодо своєї компетенції та порядку її здійснення;

• місцеві органи влади мають володіти ресурсами, достатніми для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування;

• права територіальних громад та органів місцевого самоврядування мають бути надійно захищені³⁵.

Водночас в сучасній юридичній літературі висловлюються різні підходи щодо тлумачення змісту понять «принципи», «завдання», «функції» місцевого самоврядування та визначення їх переліку, у зв’язку з чим необхідно звернути увагу на такі принципові моменти:

1. Під терміном «принципи» (від лат. рrincipium - основа, начало) розуміють первоначало; те, що лежить в основі певної наукової теорії; основа устрою, дії певного механізму, системи³⁶. Звідси, принципи місцевого самоврядування - це обумовлені завданнями та функціями місцевого самоврядування вихідні начала, що покладені в основу його організації і функціонування та які визначають властивості, риси та ознаки місцевого самоврядування.

2. Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема, стаття 4). Ці принципи охоплюють всі аспекти організації і функціонування місцевого самоврядування.

За ступенем узагальнення їх можна поділити на такі групи:

а) загальні принципи організації та здійснення публічної влади в Україні;

б) принципи місцевого самоврядування як специфічної форми публічної влади.

Перша група принципів визначає загальні засади організації різних форм публічної влади в Україні - державної влади і місцевого самоврядування. Вони отримали закріплення в І розділі Конституції України як засади конституційного ладу і деякі з них відтворені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». До цієї групи принципів належать такі:

гуманізму (визнання людини, її життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю);

народовладдя (визнання народу єдиним джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування);

демократизму;

верховенства права;

законності (органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України).

У системі загальних принципів організації та здійснення публічної влади особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування - це влада підзаконна і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов’язані точно та неухильно дотримувати вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.

Водночас Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов’язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Таким чином, ці акти можуть мати нормативно-правовий характер і в практичному плані важливого значення набуває питання щодо співвідношення їх юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема, органів виконавчої влади. Аналіз конституційний положень щодо самостійності та незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Другу групу становлять принципи, що характеризують організацію та функціонування місцевого самоврядування як специфічної самостійної форми публічної влади Ці принципи закріплені в Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Їх, в свою чергу, також можна поділити на дві групи - загальні (основні) та спеціальні принципи.

Загальні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, тоді як спеціальні притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

Конституція України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до загальних принципів місцевого самоврядування відносять:

• гласність;

• колегіальність;

• поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

• виборність;

• правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їх органів у межах повноважень, визначених законом;

• визнання за місцевим самоврядуванням власної компетенції;

• підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб;

• державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;

• судовий захист прав місцевого самоврядування;

• самостійне вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен з цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з другого - тісно взаємодіє з іншими принципами. В сукупності вони становлять єдину цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування в Україні.

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов’язаних із здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансова підтримка місцевого самоврядування державою тощо.

З принципами місцевого самоврядування тісно пов’язані його завдання та функції.

До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:

• зміцнення засад конституційного ладу України;

• забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина;

• створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних інтересів населення;

• розвиток місцевої демократії.

Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Найважливішими з них є:

• залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення;

• володіння, використання, а також управління комунальною власністю;

• забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;

• надання соціальних послуг населенню;

• забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;

• соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;

• захист прав місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування.

Питання для самоконтролю :

1. Охарактеризуйте основні ознаки англо-саксонської системи місцевого самоврядування.

2. Наведіть характерні риси континентальної системи місцевого самоврядування.

3. Перерахуйе основні теорії місцевого самоврядування.

4. Вкажіть характерн ознаки громадівської теорії та державницької теорії місцевого самоврядування.

5. Охарактеризуйте місцеве самоврядування як засаду конституційного ладу України.

6. За якими ознаками місцеве самоврядування як форма публічної влади відрізняється від державної лади.

7. У чому відмінність визначення місцевого самоврядування, яке наведене в Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування».

8. У чому проявляється взаємодія (взаємозв’язок) державної влади та місцевого самоврядування.

9. Які принципи місцевого самоврядування закріплені в Конституції України та чинному законодавстві.