Глава I. Муниципальное образование как объект управления

1.1. Генезис местного самоуправления в России

Идея самоуправления присуща человеческому обществу. Она естественно соответствует его потребностям на самых ранних стадиях развития. Самоуправление и сегодня остается существенным элементом политической системы государства. Однако эта конструкция меняется по мере изменения взглядов на роль государства, выполняемую им в жизни людей.

В связи с этим попытаемся, прежде всего, выяснить, что собственно понимается под термином «государство». Так, например, И. Ильин [65] полагает, что государство не есть какая-то отвлеченность, носящаяся над гражданами, а оно живет в нас самих. Такое представление о государстве восходит к Аристотелю - основоположнику политической теории, который рассматривал государство как ассоциацию граждан - людей свободных и разных, возникшую ради потребностей жизни [96]. В этом случае человек не отделяет себя от государства, ему не чужда гражданственность, он активно и сознательно участвует в делах государственного строительства, общественного самоуправления.

В свою очередь, один из крупнейших в XX веке идеологов либерализации Ф. Хаек полагал, что государство есть организация, сознательно создаваемая, совместно проживающими людьми в целях единообразного управления: причем такая организация ни в коем случае не идентичная самому обществу [172]. Для видных французских политологов Б. Бадн и П. Бнрнбаума государство - «хорошо организованная машина власти вместе с находящимися у нее в услужении гражданскими чиновниками и вооруженными силами» [21]. Е.Т. Гайдар полагает, что носителями государственности являются чиновники, а под государством понимает аппарат (органы) государства, государственную машину [41]. Такое понимание сущности государства близко его хрестоматийному определению, содержащемуся в трудач классиков марксизма-ленинизма. По К. Марксу государство -орган, стоящий над обществом. [97]. В.И. Ленин полагал, что государство есть не что иное, как машина подавления одного класса другим. [89].

Другими словами, позиция по вопросу сущности государства, представленная в работах, отмеченных выше и других авторов [24,124,19] по существу, противопоставляет аппарат государственного управления собственно населению государства, снимает с последнего ответственность за положение дел в обществе и государстве. Следствием такого положения является целый спектр отношений «отстраненного» от государственного управления населения к своему государству: от апологии государства, что исключает сколь-нибудь критичную, объективную оценку действий государственных чиновников, до

11

рассмотрения государства в качестве слуги общества, что вырабатывает у населения потребнтельско - пренебрежительное отношение к государству которое ему что-то "должно", как говорят математики "по определению" Обе отмеченные крайности, следующие из рассмотренной выше трактовки сущности государства, на наш взгляд, одинаково и совершенно неприемлемы, ибо если люди не принимают активного участия в защите государства, не осуществляют его осмысленного реформирования, то они, по существу разрушают его.

В этом случае речь идет, по существу, об отчуждении государства от общества, противопоставлению государственного управления общественному самоуправлению, что является следствием обшей закономерности возникновения современных государств в условиях борьбы с различными проявлениями общественного самоуправления. Причем исход борьбы во многом определял степень свободы общества и меру проникновения авторитарных начал в данное государство. В связи с этим, определяя положение местного самоуправления в политической системе современной России, включающей как государственные, так и общественные институты, необходимо отметить его государственно-общественный характер[185]. Действительно, местное самоуправление обладает признаками института государственной власти, несмотря на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления организационно обособлены и не входят в систему органов государственной власти. Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства как одного из институтов политической системы общества. В качестве основных закрепленных конституционно признаков местного самоуправления как государственного института необходимо назвать следующие:

• право принятия (издания) правовых актов, обязательных для использования всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами;

• законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления;

• право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.

Одной из центральных задач высших органов государственной власти в Российской Федерации является укрепление и развитие современного российского федерализма, основанных на Конституции РФ отношении федерального центра и субъектов Федерации,

12

государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. В связи с этим важное значение приобретает изучение истории территориальной организации и управления в России, ибо современные проблемы государственного строительства в целом и территориальной организации местного самоуправления в частности во многом являются следствием процессов, которые развивались во времена Российской империи, существования СССР.

История распорядилась так, что в самом конце двадцатого столетия - в условиях охватившего Россию социально-экономического и политического кризиса - вновь стала актуальной задача становления и развития местного самоуправления. По проблемам местной власти - ее функций, компетенции, роли в развитии демократического общества и т.п. -только в 90-х годах опубликована обширная литература, для которой характерен "крен" в анализ зарубежного опыта и, соответственно, западных моделей местного самоуправления. Однако все чаще раздаются голоса тех, кто предлагает обратиться к отечественному историческому опыту местного самоуправления: этот опыт не только значителен, но, и соответствует российским общественно-историческим традициям и российскому общественному сознанию.

Пренебрежение этим опытом находится в общем русле пренебрежения всей традиционной российской культурой, традиционными ценностями образа жизни и общественного сознания. Не следует, разумеется, замыкаться даже в относительно широких территориально-исторических рамках российского суперэтноса ("изоляционизм" - обычная черта ущербного общества), но, с другой стороны, не годится и другая крайность: импортируя чужестранные образ жизни, мировоззрение и опыт, игнорировать многовековые, поистине традиционные накопления отечественной цивилизации.

Одна из новейших - только еще создаваемых в России - политических традиций состоит в старательном "вколачивании" в общественное сознание представления о "нецивилизованностн" российской государственности, об отсутствии в России собственного опыта общественной политической жизни, в т. ч. опыта местного самоуправления. На самом же деле, Россия имеет более чем тысячелетний опыт местного самоуправления не только в городах, но и в сельской обшнне.

Отслеживая процесс становления на Руси системы управления, нельзя не заметить, что на всем ходе этого процесса с огромной силой сказались историко-географическая специфика гигантского - равного всей зарубежной Европе - пространства Русской равнины и ее окаймления. Эта специфика многократно рассматривалась как в специальной, так и в популярной общественно-политической литературе. Напомним о трех ее фундаментальных

13

(краеугольных) составляющих.

Во-первых, это исконно высокий уровень обеспеченности разнообразными общественно-необходимыми природными ресурсами. В частности, в раннефеодальной эпохе это были земельные (пахотные и пастбищные), промысловые (охотничьи, рыбные ловы), болотные железные и неглубоко залегавшие медные руды и т.п.

Во-вторых, с одной стороны, значительное этническое разнообразие (оно было характерно и для Западной Европы), но, с другой стороны, относительно большая свобода, беспрепятственность .миграционной подвижности племен (позже - народов), активность межплеменных ассимиляционных процессов (во многих случаях - мирных) на Русской равнине.

В-третьих, положение Руси между "Западом и Востоком", которое с исторической неизбежностью привело к формированию особой - оплодотворенной православием и этническим разнообразием - российской цивилизации, предполагавшей, в частности, специфику, особость экономического обеспечения и политической (в т. ч. управленческой) организации всей общественной жизни.

Важную эпоху в истории отечественного местного самоуправления составляет XVI в. - век Ивана Грозного, впервые разделившего Русь на земщину и опричнину. Таким образом, он заложил действенную систему самоуправления, которая соответствовала складывавшейся общественной идеологии. Несмотря на все социальные и политические потрясения в XVI в. продолжала развиваться и матернализовываться идея укрепления страны как единого, централизованного Русского государства.

Этому прогрессивному для своего времени процессу препятствовали остатки прежней феодальной раздробленности, за которую упорно держалась местная удельно-княжеская элита. Реформация середины XVI в. охватила все сферы жизни общества, чему способствовали и создание новых форм центрального управления отдельными отраслями государственной жизни (система приказов), и реформирование армии, церкви, местного управления.

Проведение земской реформы коренным образом меняло управление на местах. Эта реформа осуществлялась с начапа 50-х годов XV в. постепенно и поуездно.

Реформа имела весьма ограниченный, незавершенный характер. Она не затронула вотчины, поместья, монастыри, которые имели финансовый иммунитет. Наиболее полно реформа была реализована в северных районах Московского государства, тогда как не большей его части осуществлялась замена наместничества воеводским управлением.

Тем не менее, проведение этой земской реформы было объективно прогрессивным.

14

Оно способствовало ликвидации перегородок между различными землями, повысило роль и значение центральных правительственных учреждений, укрепило позиции дворянства, служило более действенному пополнению царской казны. При этом ослаблялся произвол правительственных чиновников - назначенцев, и все более последовательно внедрялись элементы местного самоуправления.

Одной из важных составляющих российской специфики, которую нужно учитывать в последующем анпнзе вопроса, является то обстоятельство, что, если в бунтах и революциях движущей силой были народные массы, то в осуществлении крупных реформ в Российской империи инициатива, как правило, принадлежала монархическому государству: не только идеология реформ, но даже корпус реформаторов формировался в основном бюрократическим аппаратом империи

Исторический опыт свидетельствует, что у истоков местного самоуправления в России всегда стояло, прежде всего, государство. Тем самым оно решало ряд важных задач, основной среди которых было овладение нарождавшейся энергией гражданственности в обществе и направление ее в русло государственных интересов.

Наиболее ярким проявлением такого подхода может служить преобразовательная деятельность Петра I - первого императора России: он формировал систему местного самоуправления в городах и добивался усиления сословного дворянского элемента в различных органах местной власти.

Сам по себе принцип самоуправления в России был провозглашен Петром в 1698 г. для того, чтобы защитить граждан "от великих убытков, какие терпелись обывателями от приказных и от разных чинов люден". Год спустя, он предоставил тем же "обывателям" право самим выбирать, "кого и поскольку они захотят" в Москве - в бурмистрскую палату, а в прочих городах - в земские избы, "меж себя людей добрых и правдивых".

Сами же идеи городского самоуправления наиболее полно были реализованы значительно позже - в ходе магистратской реформы 1721 г. В этот период Главному магистрату (он подчинялся непосредственно Сенату) и городовым магистратам (они были учреждены в городах вместо земских изб) были предоставлены самые широкие полномочия по организации жизни населения городов. Магистраты стали реальными органами городского самоуправления. Им принадлежала - в основном - судебная власть, они же практически полностью управляли городским хозяйством, полицией, торговлей, промыслами, ремеслами и нарождавшейся промышленностью, учреждениями образования и т.п.

Городовые магистраты были наделены правами "главы и начальства всему

15

гражданству". Они обладали очень широкими полномочиями и должны были заботиться о внешнем и внутреннем состоянии городов (сбор налогов, исполнение судебных функций, управление градостроительством, поощрение ремесел и мануфактур и т.д.). В своей судебной и градостроительной деятельности городовые магистраты не подчинялись ни гражданскому, ни военному начальству.

Расширяя полномочия органов городского самоуправления, правительство в то же время ставило их в такие условия, которые позволяли осуществлять полный и безусловный контроль за их деятельностью, заставляя их проводить во всех сферах жизни российских городов правительственную политику. Таким образом, городское самоуправление было лишь относительно независимым, поскольку - в противоположность горизонтальному городскому обществу на Западе - городское общество в России строилось на основе жесткой феодальной иерархии. Таким способом царская бюрократия, с одной стороны, переложила на "плечи" городского самоуправления тяжесть конкретного управления жизнью городов и ответственность за это управление, а с другой - свое влияние на ход городской общественной жизни не только не уменьшила, но, напротив, значительно укрепила его. Городское самоуправление в России этого периода органично входило в систему абсолютистского государства, теряя при этом значительную часть своих положительных качеств.

В итоге - со времени Петра I - в России сложилось положение, при котором вплоть до начала XX в. - существовали три системы местного управления: бюрократическая, земская и сословная. Переплетаясь друг с другом, они нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы, чисто сословные, исполняли обязанности по общему управлению; органы, по своему происхождению земские, по своему служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических.

Такой порядок вещей продержался более сорока лет. Лишь Екатерина II, сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой, предприняла практические меры к преобразованию всего местного управления на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была относительно последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 г. (вторая его часть была издана в 1780 г), жалованной грамотой дворянству (1785г.) и грамотой на права и выгоды городов (1785 г.). Общее устройство местного управления, установленное этими нормативными документами, во многом сохранилось вплоть до начала XX в. Смысл этого устройства сводился к нескольким позициям. Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор. В качестве "государева наместника" он был наделен чрезвычайно широкими полномочиями ("и Бог, и царь, и

16

воинский начальник") по надзору за всем местным управлением и судом. Уездное управление в лице исправников и "нижних земских судов" было выборным.1 Дворянство лишь при Екатерине И впервые получило корпоративное устройство были учреждены губернские и уездные дворянские собрания - для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения предлагаемых правительством вопросов и для "заведования сословными нуждами" Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и дворянские опеки.

Города также получили сословное корпоративное устройство. Все дела местного хозяйства и полиции были переданы в ведение "общей городской думы" и ее исполнительного органа - "шестнгласной думы". Но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры - их отношение к думе оставалось недостаточно определенным. Судебным органом в городе становился выборный магистрат.

Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи" (1785 г.) четко определила место городского самоуправления в жизни государства. Она подтверждала права, данные городам ранее, предоставляла новые права, обобщала и систематизировала законоположения, относившиеся к городскому устройству и общественному управлению. Особо следует отметить, что в грамоте были определены права и преимущества городов в виде общих положении, а также права и преимущества городского состояния.

В этот период впервые вводится в российское законодательство понятие "городское общество", которое состояло из всех жителей тогдашнего города, именовавшихся обывателями независимо от принадлежности к тому или иному сословию. В Жалованной грамоте говорилось, что "городовым обывателям каждого города дозволяется собираться в том же городе и составлять общество градское", а для общественного городского управления составить общую городскую думу.

Устройство городской думы было продуманным и представляет интерес как инструмент, отражавший отношения имперского правительства и "городского общества" Дума должна была состоять из головы и гласных (т.е. имевших право голоса). Гласные избирались от "настоящих городских обывателей", от купеческих гильдий, цехов, иностранных и иногородних гостей, от "именитых граждан", от посадских людей в категорию "настоящие городские обыватели" включались все лица, имевшие в городе

1 Земские суды являлись чисто административными учреждениями и представляли собой весьма сложную орган изацню.

17

недвижимую собственность. К "именитым людям" относились:

- лица, отличившиеся на городской службе;

- ученые с академическими или университетскими дипломами; представители "трех художеств" - архитекторы, живописцы, скульпторы; сочинители музыки, имевшие документы о присвоении им звания;

- горожане, имевшие капитал более 50 тыс. рублей; ,. - банкиры с капиталом более 1000 тыс. рублей;

- лица, занимавшиеся оптовой торговлей;

- судовладельцы.

К посадскому населению причислялись в основном городские старожилы, занимавшиеся промыслами, ремеслами и другими работами.

Даже с точки зрения современников Жалованная грамота имела немало различных недостатков. Однако в целом она была документом большого исторического значения; именно она впервые заложила в России основы законодательства, которым городское управление не только регулировалось, но и вписывалось - достаточно органично - в систему государственного управления и в атмосферу российской общественной жизни. Эти основы законодательства лишь с частичными изменениями просуществовали до пореформенного периода в России, т.е. без малого столетие практически от Екатерины Великой до Александра Освободителя.

Жалованная грамота, созданная и адаптированная в последней четверти XVIII в. сравнительно быстро стала устаревать, поскольку не могла соответствовать условиям, возникшим в России после Отечественной войны 1812 года. Однако назревшим изменениям в городском управлении еще долго было не суждено осуществиться. Но эти изменения можно было лишь отложить, но никак не отменить: с конца 30-х годов начинались некоторые подготовительные работы по преобразованию городского общественного управления, преобразования последовали уже в 1846 году, но только в Санкт-Петербурге. Одна из основных целен реформы состояла в привлечении к участию в городском управлении неподатных сословий городского населения. По Городовому положению 1846 года к "городскому обществу" причислялись пять основных категорий населения (не совпадавших с категориями избирателей, установленными в 1785 году): 1) потомственные дворяне; 2) личные дворяне; 3) купцы трех гильдий; 4) мещане; 5) ремесленники, записанные в цехи. Для получения избирательного права устанавливался достаточно высокий имущественный ценз, вводился двухлетний ценз оседлости и минимальный возрастной ценз (21 год). В итоге избирательным правом оказалось наделено очень небольшое количество