Административное право рб, как отрасль права

Административное право, как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в 15-16 веках. Оно зародилось во Франции.

Административное право понималось в широком смысле, как совокупность норм, определяющих в целом всю государственную деятельность (военное, финансовое, церковное, международное право).

Также административное право, понималось в узком смысле как право внутреннего управления, представляющими собой совокупность норм, устанавливающих внутренние границы осуществления государственного управления. Вопрос о предмете административного права, по настоящие дни, является дискуссионным. Самой распространённой точкой зрения в учебной литературе является мнение о том, что предметом административного права является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. С учётом подхода, заложенного в Теме №1 лекции, данное мнение является некорректным. Традиционная точка зрения российских юристов выражается в том, что предмет административного права условно можно разделить на две части:

1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти с одной стороны и гражданами и организациями с другой стороны. Это так называемые внешние отношения, т.е. отношения, связанные с воздействием государственно-властных полномочий на объекты и субъекты не входящие в системы в систему органов исполнительной власти.

2. Отношения, возникающие внутри органов исполнительной власти, т.е. внутрисистемные или внутриорганизационные отношения.

Согласно ещё одному подходу, предмет административного права можно разделить на три самостоятельные системы отношений внутри административного права: администрации, полиции и юстиции. Существуют также множество иных классификаций отношений, которые могут составлять предмет административного права. Многие учёные говорят о том, что необходимость разделения отношений внутри предмета административного права отсутствует, поскольку все эти отношения в силу своей управленческой природы едины, а деление предмета на «искусственные» новые отрасли права, новые отрасли законодательства усложнит существующее правовое регулирование и деятельность правоприменителя. Самый современный подход, касающийся предмета административного права является подход, согласно которому в предмет административного права нужно включить институт защиты прав и свобод граждан, где административное право это право, контролирующее администрацию, а не право созданное администрацией.

Тем самым, административное право обеспечивает реализацию и защиту прав и свобод граждан в сфере государственного управления, в частности от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны органов государственного управления, или его должностного лица. Таким образом, предмет административного права является объектом дискуссии учёных. В основе различных подходов к оценки сущности содержания современного административного права лежит ошибочное мнение о том, что предмет правового регулирования даёт необходимое представление о каждой отрасли права, включая административное. Предмет административно-правового регулирования безусловно влияет на содержание административного права, но находится вне механизма административно правового регулирования, являясь объектом воздействия со стороны административно правовых норм. Наполнение административного права, с точки зрения его содержания, обеспечивается методом правового регулирования. Мы будем говорить о том, что предмет административного права составляют общественные отношения властного характера, возникающие в связи и в сфере государственного управления.

Метод административного права

Метод административного права находится в тесной связи с предметом административного права: если предметом отрасли является круг регулируемых общественных отношений, то метод показывает с помощью каких средств, приёмов и способов осуществляется соответствующее правовое регулирование.

Как следует из ОТП, наряду с общим правовым методом могут применяться и частные методы: императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения и принуждения. Содержание указанных методов в доктрине административного права сводят обычно к трём механизмам: предписание, запрет и дозволение.

Предписание – возложение юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных административно правовой нормой. Это самое распространённое средство для регулирования административных правоотношений (ПДД – правила дорожного движения).

Запрет – это, по сути, те же предписания, но отрицательного характера, т.е. возложение юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных административно правовой нормой под страхом применения мер дисциплинарного или административного воздействия (КААП).

Дозволение – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных административно правовой нормой те или иные действия, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению (например, создание общественного объединения).

Следует отметить, что данные методы используются всеми отраслями права и зачастую выделить метод, присущий конкретной отрасли права, очень сложно. Поэтому российские юристы предлагают проводить различия между отраслями правового регулирования по степени практического использования того или иного средства. Механизм метода административного права схематично можно представить следующим образом:

1. Установление границ регулируемых отношений по средствам принятия соответствующих НПА.

2. Наделение участников общественных отношений правами и обязанностями.

3. Определение мер ответственности за нарушение правил, установленных НПА.

Таким образом, не смотря на различные формы проявления властных полномочий, присущих государственной власти, речь идёт о том, что один субъект управляет, а второй подчиняется, т.е. речь идёт о юридическом неравенстве, при котором у одного субъекта есть права, а у другого, соответствующие этим правам обязанности. В этом проявляется императивный характер метода административного права: неравенство участников административно правовых отношений. Это обусловлено сущностью регулируемых общественных отношений. По своей сути они являются властиотношениями, т.е. построены на принципе власть – подчинение. Таким образом, метод административного права – это императивно правовое воздействие на участников общественных отношений с целью обеспечения их необходимого поведения. Государственные органы, при осуществлении государственного управления могут также использовать такие методы, как: метод рекомендаций, метод согласований и метод равенства.

Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является её целостность. Административное право – это целостная система правовых норм и институтов, объединённых предметом, целью, принципами и методом регулирования. В идеале они должны быть согласованы друг с другом, опираться на единое определение, использовать единую терминологию. Для правовой системы РБ характерно внутриотраслевая несогласованность правовых норм. Противоречия между ними, а также отсутствие единой юридической терминологии, применяемой в административном законодательстве. Система административного права делится на общую и особенную части. Иногда в доктрине административного права высказывается позиция о том, что административное право не следует, в принципе, считать отраслью законодательства, поскольку отраслям законодательства присуща возможность управления из своеобразного центра – возглавляющего отрасли закона, выступающего в качестве первичного (основополагающего) акта (например, гражданский кодекс). Административное законодательство объединяет такое число разнообразных по своему содержанию НПА, что управление ими при помощи единого НПА невозможно, поэтому административное право целесообразно считать не столько отраслью, а более крупным элементом законодательства – массивом законодательства.

Административное право одна из самых сложных и больших отраслей правовой системы. Она стоит во главе таких отраслей, как: финансовая, земельная, экологическая, таможенная и т.д. отраслей права в которой также используется административно-правовой метод регулирования. Указанное выше привело к тому, что, в настоящий момент, понятие административно права как такового не существует. Некоторые учёные вообще стараются избегать прямых формулировок понятия современного административного права. В качестве варианта можно рассмотреть следующее определение административного права – это отрасль публичного права, представляющая собой системную совокупность норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации полномочий государственной (в первую очередь исполнительной) власти. Административное право можно рассматривать в нескольких аспектах, в зависимости от его содержания:

• Как отрасли права

• Как учебную дисциплину

• Как правовую науку

Административное право не имеет строгих границ и взаимодействует со следующими отраслями права: конституционным, финансовым, трудовым, гражданским, уголовным и т.д. Традиционно считается, что административное право «выросло» из конституционного.

Механизм административно-правового регулирования

Традиционно в доктрине административного права механизм административно-правового регулирования понимается как система административно-правовых средств, которая, воздействуя на общественные отношения, организует их в соответствии с задачами и целями государственного управления. Данный механизм даёт представление о том, как именно осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления. Единого мнения о содержании механизма в настоящее время не существует. Одним из приемлемых подходов является мнение о том, что в механизм можно включить следующие элементы:

• Нормы административного права

• Акты толкования норм административного права, под которыми понимаются акты уполномоченных государственных органов, посредствам которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания норм административного права. Различают нормативное толкование (официальное разъяснение, которое обязательно для всех лиц и органов, применяющих норму или группу норм административного права), казуальное (даётся в связи с рассмотрением конкретного административного спора. Бывает административное – осуществляется органами исполнительной власти и судебное – осуществляется судьями).

• Акты применения норм административного права – представляют собой официальный правовой документ, содержащий государственно-властное предписание уполномоченного органа, носящего индивидуальный характер, которое выносится в результате разрешения конкретной правовой ситуации. Признаками актоприменения являются: носит властный характер, в нём выражается воля государства, обеспечивается принудительной силой государства, по форме является индивидуальным правовым актом, поскольку осуществляет индивидуально-правовое регулирование общественных отношений, издаётся в установленной форме (указ о награждении какой-либо государственной наградой РБ).

• Административно-правовые отношения

Некоторые юристы включают также в состав механизма систему государственных органов, принципы административного права и т.д.

В доктрине административного права имеются различные подходы к определению административно-правовой нормы. Общим в различных трактовках является то, что административно-правовая норма понимается как, установленная государством или его уполномоченными органами правила поведения, в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного регулирования. Таким образом, можно выделить две характерные особенности, присущие нормам административного права:

• Их природа властно-регулятивная

• Они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления, но главным образом направленные на органы исполнительной власти и местного управления

С точки зрения внутренней структуры норма административного права состоит из гипотезы (абсолютно-определённой или относительно-определённой); диспозиции (простые – содержащие в себе название правонарушения, не раскрывая его призраков, ст.10.6 КААП; описательные – не только называющие правонарушения, но и описывающие, ст. 9.3 КААП, ссылочная (когда диспозиция нормы предлагает обратиться к другой статье КААП), бланкетная диспозиция – когда диспозиция отсылает к нормам иных отраслей права); санкции различаются по следующим основаниям: абсолютно-определённые (устанавливают точный вид и размер наказания, в административном праве применяется крайне редко, поскольку одним из принципов административного права является принцип индивидуализации административной ответственности (ст. 18.30 КААП)); относительно – определённые (устанавливают конкретный вид ответственности и его пределы, бывают с указанием уровня минимальной ответственности, с указанием уровня максимальной ответственности, с указание минимального и максимального уровня ответственности); альтернативные (устанавливают два или более вида ответственности, к которой могут быть привлечены правонарушители).

Наиболее распространённой в административном законодательстве является норма состоящая из диспозиции и санкции.

Виды административно-правовых норм

Единого критерия классификации норм административного права до настоящего времени не выработано. Среди юристов существует множество мнений по данному вопросу, которые можно сгруппировать следующим образом:

1. В зависимости от юридического содержания нормы административного права можно разделить на: обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определённых действий о которых идёт речь в данной норме; запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определённых действий указанных в данной норме; уполномочивающие, т.е. предоставляющие возможность участникам общественных отношений в сфере государственного управления совершить определённые действия, либо воздержаться от их совершения.

Некоторые авторы выделяют рекомендательные и дефинитивные нормы. Дефинитивные – это нормы определяющие в обобщённом виде признаки того или иного понятия (например, понятия, содержащиеся в общей части КААП).

2. В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, нормы можно разделить на: нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти; нормы, определяющие административно-правовой статус государственных служащих; нормы определяющие статус юридических лиц в административном праве; нормы, регулирующие правосубъектность граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства.

3. По юридической силе нормы административного права подразделяются на: конституционные; нормы НПА президента; нормы законов; нормы органов государственного управления.

4. По служебной роли нормы административного права подразделяются на: материальные (определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений); процессуальные (определяют порядок реализации этих прав и обязанностей).

5. По действию во времени административно-правовые нормы делятся на: срочные (с заранее установленным сроком действия); бессрочные (не имеющие такого срока). Бессрочных норм абсолютное большинство. Некоторые авторы выделяют также временные нормы.

6. По кругу лиц, на которых распространяется их действие административно-правовые нормы делятся на: общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и т.д.).

7. По пределу действия в пространстве нормы административного права делятся на: общегосударственные; действующие в пределах области; действующие в пределах определённой части административно-территориальной единицы; межтерриториальные, действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц; локальные.

Реализация норм административного права – это практическая претворение в жизнь государственной воли, содержащейся в данных нормах. Основные способы реализации норм административного права – это исполнение и применение.

Исполнение заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в нормах административного права, посредствам исполнения реализуются обязывающие нормы. Применение - это разрешение на основе административно-правовых норм индивидуальных конкретных административных дел и вопросов. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются:

• Законность

• Обоснованность

• Целесообразность

• Научная организация правоприменительной деятельности

Наряду с указанными выше способами могут применяться также соблюдение и использование. Соблюдение – это добровольное подчинение требованиям норм административного права. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещённых административно-правовыми нормами. Посредствам соблюдения реализуются запрещающие нормы. Использование состоит в добровольном совершении правомерных действий, связанных с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления. В процессе использования реализуются уполномочивающие нормы.

Под административно-правовым отношением, понимается социально управленческое отношение складывающееся на основе норм административного права в сфере государственного управления, в том числе реализация исполнительной власти, одной из сторон которого, как правило, является субъект, наделённый государственно-властными полномочиями.

Структурно административное правоотношение состоит из субъекта и объекта. Некоторые юристы считают, что элементами административного правоотношения является также права и обязанности сторон правоотношения. Объект – это то, на что воздействует административно-правовое отношение. Существует множество подходов и мнений, касательно того, что является объектом правоотношения в административном праве: поведение людей, воля, сознание, материальные объекты и вещи, нематериальные блага (здоровье) и т.д. Для возникновения изменения и прекращения административно-правовых отношений необходимо наличие определённых условий, которые называются юридическими фактами - это обстоятельства при наступлении которых, в соответствии с требованиями конкретной нормы могут возникнуть конкретные правоотношения. Обычно юридические факты делят на действие (являются результатом активного волеизъявления субъекта; могут быть правомерными и неправомерными) и событие (явление, независящее от воли людей).

Признаками административно-правового отношения являются:

1. Властеотношение, т.е. отношение властиподчинения

2. Одной из сторон, как правило, выступает субъект, наделённый государственно-властными полномочиями

3. Оно возникает, как правило, по инициативе одной из сторон, согласие второй стороны не является обязательным

4. В случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несёт ответственность перед государством

5. Разрешение споров между сторонами, как правило, происходит в административном либо упрощённом судебном порядке

Классификация административно-правовых отношений

Существует множество различных классификаций административно-правовых отношений. Классическим является деление административно-правовых отношений на:

1. вертикальное – складываются между сторонами правоотношения, где одна сторона организационно подчинена другой (Совет министров и Министерство финансов);

2. горизонтальное – складываются между несоподчинёнными сторонами (Министерство и неподчинённое ему юридическое лицо);

3. диагональное – возникают между несоподчинёнными органами различных отраслевых систем и различного уровня в государственном управлении (проверка нормотворческой деятельности Министерством Юстиции других министерств).

В 80-ые годы двадцатого века была популярна позиция, согласно которой учёные выделяли и анализировали субординационные отношения, координационные отношения и реардинационные отношения.

По целевому назначению административно-правовые отношения можно подразделить на:

1. Административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству подчинёнными организацией)

2. Административно-правовые отношения юрисдикционного характера (т.е. связаны с правонарушениями в сфере государственного управления).

По конкретному содержанию административно-правовые отношения делятся на:

1. Материальные (составы административных правонарушений, предусмотренные КОАП)

2. Процессуальные (являются формами реализации материальных отношений)

Субъекты административного права

Традиционно в доктрине административного права ведущие значение занимают исследования таких институтов, как государственное управление, государственная служба, органы административной власти, административный процесс и т.д. Вопросам, связанным с административно-правовым статусом граждан уделяется мало внимания. Вместе с тем все вышеназванные институты по своей юридической природе производны от правового статуса граждан в сфере государственного управления.

В настоящий момент множество авторов, наряду с гражданами, выделяют такой субъект административного права, как организации.

Граждане и организации;

Физические и юридические лица.

Административно-правовой статус гражданина теснейшим образом связан с понятием государство. В то же время можно сказать о том, что административно-правовой статус гражданина представляет собой совокупность прав и обязанностей личности, складывающихся в процессе не только во взаимодействии с государственным управлением, но и с организациями, не являющимися государственными. В центре этого подхода лежит соотношение понятия личность и гражданин. Человеком рождаются, а личностью становятся, поэтому субъектом правовых, в том числе и административных отношений (субъектом права), может признаваться только человек, обладающий качеством личности, имеющий сознание и волю, способный совершать активные действия и нести за них ответственность. Следует отметить недостаточность проработки соотношения понятий субъект права и субъект правоотношений. Субъект права – это правовая категория, в общем виде определяющая круг лиц, на которых распространяется действие тех или иных норм с различной степенью детализации. Субъект правоотношений – это персонально определённое лицо, участвующее в соответствующем конкретном правоотношении.

Административно-правовой статус гражданина является частью его общего правового статуса, в который можно включить следующие элементы:

1. правосубъектность (предполагает наличие у гражданина правоспособности, дееспособности, деликтоспособности);

2. права и обязанности;

3. ответственность;

4. гарантии.

Основу административно-правового статуса гражданина составляет административная правосубъектность, однако из указанных выше элементов правовое регулирование получило лишь деликтоспособность; правоспособность и дееспособность являются, скорее, научными категориями и в законодательстве закреплены фрагментарно. Поэтому административно-правовой статус граждан в значительной мере зависит от состояния законодательства, закрепляющего их права и обязанности в конкретных сферах государственного управления. Зачастую административно-правовые нормы связывают права и обязанности граждан с особенностями их положения в качестве студентов, военных, собственников автотранспортных средств и т.д., что не способствует систематизации и единообразному регулированию административно-правового статуса граждан в РБ, и свидетельствует о необходимости совершенствования законодательства.

Под административной правоспособностью понимается способность гражданина обладать правами и нести обязанности административно-правового характера. Её основные черты:

1. регулируется нормами административного права

2. может быть временно ограничена (лишение на определённое время правоуправления транспортным средством)

3. для разных лиц она не одинакова по объёму, т.е. объём административной правоспособности у граждан может быть различен (государственные служащие)

4. административная правоспособность является необходимым условием административно дееспособности.

Административная дееспособность – это способность лица своими действиями осуществлять, приобретать права и нести обязанности административно правового характера. В полном объёме она возникает по достижению гражданином 18 летнего возраста.

Административная деликтоспособность – это способность нести правовую ответственность за совершённое нарушение административно-правовых норм. Она связывается с определённым возрастом, установленным КОАП, таким образом деликтоспособность тесно связана с дееспособностью.

Административная правосубъектность бывает общая и специальная, соответственно можно вести речь об общем и специальном административно-правовом статусе гражданина. Любое лицо обладает общим равным для всех статусом; при этом может быть носителем одного или нескольких специальных статусов, например, студент.

В целом административно-правовой статус граждан может быть временно ограничен при:

• чрезвычайных ситуациях (техногенные аварии, массовые беспорядки, стихийные бедствия и т.д.)

• невозможности обеспечить государственную безопасность (пограничный режим)

• совершении неправомерных действий (лишение правонарушителя права управления транспортным средством)

• принадлежности лица к иностранному государству

• болезни, имеющей постоянный или временный характер

• и др.

Административные права граждан – это закреплённое НПА право на совершение определённых действий, выражающихся в характере поведения в рамках разрешённых границ; требования от других граждан и государственных органов, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав и способствовали их реализации. Существует множество классификаций административных прав граждан (смотри семинар). Традиционно в сфере государственного управления граждане наделяются следующими правами:

• право граждан на участие в государственном управлении

• право на свободу объединений

• право на свободу собраний, митингов, уличных шествий, пикетирования

• право граждан на свободу и личную неприкосновенность

• право на неприкосновенность жилища и иных законных владений

• право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства

• и тд.

Обязанности граждан в сфере государственного управления представляют собой предусмотренную законодательством и охраняемую государством необходимость их должного поведения в сфере государственного управления. Составляющими обязанностей являются:

1. необходимость совершать активные положительные действия

2. необходимость воздерживаться от действий, запрещённых нормами права

Классическим примером обязанности гражданина в сфере государственного управления является обязанность защиты РБ (ч.1 ст.57 Конституции РБ). При этом в административно-правовой статус граждан включаются также права прямо не поименованные в конституции, но вытекающие из неё, например, обязанность соблюдать ПДД.

Поскольку несоблюдение гражданами обязанностей, в том числе в сфере государственного управления, строго наказуемо, такие обязанности могут устанавливаться исключительно НПА, а не усмотрением органов государственного управления и их должностных лиц.

Невыполнение или ненадлежащее исполнение гражданами своих обязанностей влечёт за собой, как правило, административную ответственность. Составы конкретных правонарушений сформулированы в КОАП.

Важным элементом административно-правового статуса гражданина являются административно-правовые гарантии, под которыми понимаются правовые средства, обеспечивающие реализацию прав и интересов граждан в сфере государственного управления. Гарантии бывают политические, экономические, организационные, социальные, культурные, юридические. В сфере государственного управления административно-правовые гарантии, в большинстве своём, реализуются через органы исполнительной власти, которые:

• выполняют обязанности по обеспечению конституционных прав и свобод граждан

• создают необходимые организационно-правовые условия для их реализации

• осуществляют постоянное наблюдение и контроль за их реализацией

• применяют меры административного принуждения в случае нарушения указанных прав и свобод граждан

Правовое положение иностранцев в административном законодательстве РБ

Термин иностранец может пониматься в широком и узком смысле. В широком смысле под иностранцами понимаются иностранные граждане и лица без гражданства, а в узком иностранные граждане.

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется конституцией, Законом РБ «о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в РБ», Законом РБ «о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса «беженца» дополнительной и временной защиты в РБ», иным законодательством, а также международными договорами. В соответствии со ст.1 Закона об иностранцах, иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами РБ и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству (подданству) другого государства. Лицами без гражданства признаются лица, которые не являются гражданами РБ и не имеющие доказательств своей принадлежности к гражданству другого государства.

В основе правового статуса иностранцев лежит принцип национального режима, который закреплён в ст.11 конституции: иностранцы на территории РБ пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами РБ, если иное не определено конституцией, законами и международными договорами. Что касается административно-правового статуса иностранцев можно сказать, что по своему содержанию он совпадает с административно правовым статусом граждан РБ. Вместе с тем анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что административная правоспособность иностранцев по своему объёму меньше правоспособности граждан РБ.

Иностранцы не могут быть членами политических партий РБ и иных общественных объединений РБ, преследующих политические цели; избирать и быть избранными в государственные органы РБ (выборные); принимать участие в референдумах. В данном случае исключения составляют граждане РФ, постоянно проживающие в РБ, которые, в соответствии со ст.58 Избирательного кодекса РБ, имеют право участвовать в выборе депутатов Местных советов депутатов, в соответствии с международным договором РБ и РФ. При этом иностранцы могут вступать в профессиональные союзы и иные общественные объединения РБ, если это предусмотрено их уставами, а также обладают правом на обращение в государственные органы РБ.

Законом «об иностранцах» установлен обязательный внесудебный порядок обжалования иностранцами решений и действий (бездействий) государственных органов и должностных лиц Республики Беларусь, связанных с исполнением закона «об иностранцах», до их обжалования в суд. В соответствии закона «об иностранцах» иностранцы могут быть подвергнуты депортации в случаях определённых законодательными актами РБ и порядке, установленным правительством.

Кроме того, согласно закону «об иностранцах», иностранец может быть выслан из РБ в интересах национальной безопасности общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод граждан РБ и других лиц, если он не может быть подвергнут депортации. Высылка может быть осуществлена путём добровольного выезда иностранца из РБ, или в принудительном порядке.

Особую категорию лиц, не имеющих белорусского гражданства, и проживающих на территории РБ составляют беженцы, т.е. лица, правовой статус которых урегулирован законом «о беженцах» (смотри начало подтемы). Кроме того данные вопросы урегулированы указом президента РБ от 5 апреля 2006 года №204, в котором утверждено положение о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в РБ, его утрате и лишении. В целом можно говорить о том, что административно-правовой статус беженца схож с административно-правовым статусом иностранцев.

Предприятия, учреждения, организации

Для того, чтобы изучить административно-правовой статус «предприятий, учреждений, организаций» следует рассмотреть существующие подходы к пониманию коллективного субъекта административного права, как организации, либо, как юридического лица. Термин организация может пониматься как: деятельность, направленная на приведения в систему чего-либо, как объединение людей, социальных групп, созданных для достижения поставленных целей, для этого люди вступают в правоотношения не от своего имени, а от имени организации, т.е. от коллектива людей. Органам управления организациями является администрация (директор, начальник, совет директоров, совет правления и т.д.).

Вопросы деятельности организаций являются предметом изучения административного, финансового, трудового права.

Юридическое лицо – это субъект, прежде всего гражданско-правовых отношений, при этом, как и понятие организации, понятие юридического лица можно рассматривать, как объединение людей, т.е. коллектив. Если юридическое лицо – это коллектив трудящихся, то действия участников этого коллектива совершённые в связи с выполнения ими трудовых функций являются действиями самого юридического лица.

В соответствии со ст. 44 гражданского кодекса РБ, юридическое лицо – это:

• организация

• имеющая в собственности либо на ином вещном праве обособленное имущество

• несущая самостоятельную ответственность по своим обязательствам

• имеющая возможность от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде

• прошедшая в установленном порядке государственную регистрацию в качестве юридического лица.

Любое юридическое лицо является организацией, но не любая организация является юридическим лицом, т.е. субъектом административной ответственности может быть организация, не являющаяся юридическим лицом (департамент с правами юридического лица).

Юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и распределяющие полученную прибыль между участниками (коммерческие организации), либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, унитарных предприятий, христианских (фермерских) хозяйств, и иных формах предусмотренных гражданским кодексом. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций, учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законодательными актами. Как видно из изложенного, предприятия – это форма коммерческой организации, учреждения – это форма некоммерческой организации.

В административном праве государственное регулирование административно-правового статуса предприятий, учреждений и других организаций осуществляется посредствам:

• осуществления государственной регистрации и ликвидации

• выдачи различных разрешений (лицензий, сертификатов и т.д.)

• контроля и надзора за соблюдения ими законодательства

Таким образом предприятии и учреждения следует рассматривать так: разновидности организаций; виды юридического лица. Основанием возникновения административной правосубъектности предприятий, учреждений и других организаций является их государственная организация. Общий порядок установлен гражданским кодексом РБ, декретом президента РБ от 16 января 2009 года №1, постановлением совмина от 23 июля 2004 года №913.

Традиционно нормы, регулирующие административно-правовой статус учреждений делятся на:

1. нормы, регулирующие административно-правовой статус юридических лиц и государственной и негосударственной формы собственности

2. адресуемые государственным и физическим лицам

3. адресуемые негосударственным юридическим лицам.

Основное различие между государственными и негосударственными лицами в административном праве в том, что государство является собственником имущества государственных юридических лиц, а потому имеет право на:

• определение цели деятельности данного юридического лица

• назначение на должность руководителя

• осуществление контроля за использование таким юридическим лицом имущества

• и т.д.

Примером государственного юридического лица является республиканское унитарное предприятие, коммунальное унитарное предприятие, казённое унитарное предприятие.

Что касается деятельности негосударственных юридических лиц, то в данном случае влияние государства на их деятельность является намного более ограниченным, поскольку важнейшие вопросы деятельности таких юридических лиц решаются учредителями этого юридического лица, либо уполномоченными ими органами.

Разновидностью некоммерческой организации являются общественные объединения. Административно-правовой статус различных видов общественных объединений имеет свои особенности, общим для них является то, что все они создаются гражданами и действуют на основе принципов добровольности и гласности. Согласно ст.1 Закона РБ «об общественных объединениях» общественное объединение – это добровольное объединение граждан в установленном законодательством порядке объединившихся на основе общности, интересов для совместной реализации гражданских, социальных, культурных и иных прав.

Принципы образования регистрации и деятельности общественных объединений, наряду с указанным законом определены декретом от 26 января 1999 года №2. Политической партией является добровольное общественное объединение преследующее политические цели, содействующее выявлению и выражению политической воли граждан и участвующее в выборах (ст. 1 закона РБ «о политических партиях»).

Членами политических партий могут быть только совершеннолетние граждане РБ. Государственная регистрация политических партий осуществляется Министерством юстиции.

Закон РБ «о профессиональных союзах»

Закон РБ «о свободе совести и религиозных организациях»

Обращение граждан и юридических лиц

Важнейшей гарантией в государственном управлении является «право на обращение». В законодательстве в настоящий момент данный вопрос регулируется следующими законодательными актами:

1. Конституция

2. Закон РБ «об обращениях граждан и юридических лиц» (вступил в силу 22 января 2012 года)

3. Директива президента РБ от 27 декабря 2006 года №2

4. Указ президента РБ от 15 октября 2007 №498

5. И др.

Органы исполнительной власти

Исходя из того, что было пройдено на предыдущих лекциях, можно сделать вывод о том, что понятия государственный орган и орган государственного управления являются синонимами; при этом понятие орган исполнительной власти соотносится с данными понятиями как частное и общее. Таким образом, орган исполнительной власти всегда является государственным органом, в то время как не всякий государственный орган, является органом исполнительной власти.

Единственный законодательный акт, в котором раскрывается понятие государственного органа – это Закон РБ «о государственной службе в РБ». Согласно данному закону государственный орган – это образованная, в соответствии с конституцией и иными законодательными актами, организация, осуществляющая государственно властные полномочия в соответствующей сфере государственной деятельности. В некоторых указах президента (от 12 ноября 2002г. №508, от 2 февраля 2007г. №7) перечислены субъекты, которые относятся к государственным органам. Важнейшим признаком государственного органа, среди иных субъектах административного права, является наделение его государственно властными полномочиями, содержание которых составляет:

1. Издание от имени государства правовых актов, обязательных для исполнения тем, кому они адресованы.

2. Наблюдение (надзор) за надлежащим исполнением данных актов.

3. Обеспечение исполнения требований данных актов и защита их от нарушений, при помощи различных способов (воспитание, убеждение, поощрение, принуждение).

Полномочия являются составляющей понятия «компетенция», под которой понимается совокупность юридически установленных полномочий, прав, обязанностей, задач, функций, основных направлений деятельности конкретного государственного органа или должностного лица. В компетенции определяется место государственного органа в системе государственных органов.

Основные признаки государственного органа:

• Является частью государственного аппарата

• Обладает государственно властными полномочиями

• Осуществляет, от имени государства, его задачи и функции

• Имеет определённую компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности

• Несёт ответственность перед государством за свою деятельность

Органы исполнительной власти обладают рядом признаков, отличающих их от иных государственных органов:

• Образуются, упраздняются и реорганизуются президентом РБ (за исключением правительства и местных органов управления)

• Осуществляют специфический вид деятельности – государственное управление в сфере исполнительной власти

• Выступая субъектом публичного права, одновременно являются субъектами частного права (юридическими лицами)

• Осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение законов, использую при этом средства норматворческого и юрисдикционного характера

• Осуществляют общее, повседневное, непрерывное руководство в экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой сферах жизни общества.

Исходя из ст.106 Конституции РБ, центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть в РБ, является правительство – Совет министров РБ.

Классификация органов исполнительной власти зависит от того, какая сторона их деятельности берётся за основной критерий:

1. В зависимости от территориальных пределов деятельности различают: республиканские органы государственного управления или исполнительной власти и местные органы исполнительной власти.

2. В зависимости от организационно-правовой формы в органах исполнительной власти различают: Совет министров, министерства, государственные комитеты и т.д.

3. В зависимости от занимаемого положения и места в системе, органы исполнительной власти делятся на: вышестоящие и нижестоящие.

4. В зависимости от объёма компетенции органы исполнительной власти делятся на: органы общей, отраслевой и специальной (межотраслевой) компетенции.

Все органы исполнительной власти образуют систему. Правовой основой построения данной системы являются:

• Конституция

• Законы РБ «о Совете министров РБ», «о местном управлении и самоуправлении в РБ»

• Указ президента РБ от 5 мая 2006г. №289 «о структуре правительства РБ»

Основой построения системы органов исполнительной власти являются принцип законности и сочетание принципов централизации и децентрализации.

Законодательство РБ не раскрывает понятие «система».

В доктрине административного права система органов исполнительной власти понимается как совокупность взаимосвязанных звеньев аппарата государственного управления, каждая из которых обладает относительной самостоятельностью и выполняет строго определённые функции.

Из указанных выше законодательных актов можно выделить следующие звенья в системе органов исполнительной власти:

• Совет министров

• Республиканские органы государственного управления (министерства, государственные комитеты)

• Объединения юридических лиц и иные государственные организации, подчинённые правительству

• Местные исполнительные и распорядительные органы

Правительство – центральный орган исполнительной власти

Правовой основой деятельности Совета министров являются:

• Конституция

• Закон РБ «о Совете министров РБ»

• Указ №289

• Регламент Совета министров РБ, утверждённый постановлением Советом министром от 14 февраля 2009г. №193. Согласно ст.84 Конституции структуру правительства определяет президент (указ №289).

Конституция не определяет, исчерпывающим образом, лиц, которые могут входить в состав правительства (ч.4 ст.106 конституции РБ).

Правительство возглавляет премьер-министр. В соответствии со ст.106 конституции, ст.6 Закона РБ «о Совете министров РБ», премьер-министр:

• Осуществляет непосредственное руководство деятельностью правительства и несёт ответственность за их работу

• Организует работу Совета министров, руководит его заседаниями

• Подписывает постановления правительства

• Издаёт распоряжения

• Информирует президента об основных направлениях деятельности правительства

• Выполняет иные функции

Для организации и контроля исполнения, принимаемых Советом министров решений создан аппарат Совета министров РБ, действующий на основании положения «об аппарате Совета министров РБ», утверждённого постановлением Совета министров от 14 февраля 2009г. №192.

В систему подчинённых Совета министров республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций входят: министерства, государственные комитеты, объединения юридических лиц и иных государственные организации, подчинённые Совету министров. Таким образом, следует различать систему органов исполнительной власти и систему органов, подчинённых правительству.

Ряд современных белорусских учёных (например, Г. А. Василевич) полагает, что президент, хотя юридически и не входит не в оду ветвь власти, обладает рядом таких полномочий, которые свидетельствуют о том, что он является реальным главой этой ветви власти. Подтверждением тому может служить ст.106 Конституции, из буквального толкования которой можно сделать вывод о том, что Совет Министров является центральным, но не высшим органом государственного управления. Таким образом, правительство осуществляет исполнительную власть в РБ, а президент – высший контроль над ней.

Исследователями белорусского административного права отмечается, что с точки зрения законности президент не должен подменять органы исполнительной власти. С этой целью предлагается откорректировать закон РБ «о Совете Министров РБ», определив в нём:

• Исключительную компетенцию президента в политической сфере;

• Исключительную компетенцию правительства в социально-культурной сфере;

• Совместную компетенцию президента и правительства в экономической сфере.

Администрация президента РБ была создана указом президента РБ от 23 января 1997 года №97.

Государственные служащие

В доктрине административного права нет однозначного подхода к определению юридической природы общественных отношений, складывающихся по поводу прохождения государственной службы.

Государственный служащий при исполнении государственной службы вступает в различные правовые отношения. Высказывается мнение о том, что отношение государственного служащего с, так называемой, «внешней средой» (физическими и юридическими лицами) опосредуется административным правом; а отношение государственного служащего в области труда – соответственно трудовым правом. В трудовых правоотношениях с государственным органом государственный служащий состоит в течение всего периода прохождения государственной службы. В административные правоотношения он вступает по мере необходимости исполнения тех или иных властных полномочий. Таким образом, государственные служащие, находясь в трудовых правоотношениях с государственным органом, могут в то же время вступать и в административно-правовые отношения с третьими лицами этого государственного органа. В этом проявляется одна из главных особенностей правового статуса государственных служащих, которая выделила их в особую категорию работников.

Принадлежность соответствующей отрасли права определяется характером правоотношений, в которые вступает государственный служащий.

Понятие «государственной службы» дано в ст.2 закона РБ «о государственной службе в РБ».

Важным элементом государственной службы является государственная должность, понятие которой дано в ст.4 закона. Должностью определяется:

• Круг служебных обязанностей государственного служащего

• Права государственного служащего

• Пределы ответственности государственного служащего

• Требования к его профессионально-квалификационной подготовке

Принципы, на которых основывается государственная служба, изучаются студентами самостоятельно в процессе подготовке к семинарскому занятию.

Административно-правовой статус государственных служащих

Государственный служащий, как субъект административного права имеет свой правовой статус.

Правовой статус государственных служащих – это сложный комплексный институт, объединяющий правовое положение государственных служащих, как граждан («т.е. частных лиц») с правовым положением государственных служащих; как лиц, осуществляющих или обеспечивающих осуществление публичной власти государства в обществе («т.е. как лица, наделённые публично-правовым статусом»).

Правовой статус государственного служащего возникает в связи с замещением государственной должности. Именно должность в государственном аппарате является базовой характеристикой в правовом положении государственного служащего.

Обязанности, права, ограничения, гарантии, ответственность устанавливаются, обычно, не персонально для государственного служащего, а для должности, которую он занимает.

Закон «о государственной службе» не определяет понятие правового статуса государственного служащего. В доктрине административного права правовой статус государственного служащего определяется как совокупность следующих элементов:

1. Обязанности

2. Права

3. Правоограничения

4. Гарантии

5. Материальное обеспечение

6. Ответственность

Особенности в правовом статусе государственных служащих производная от статуса государственной службы как правового института.

Понятие «государственного служащего» дано в ст.5 Закона.

Существует множество классификаций государственных служащих на виды. Так, например, в зависимости от места работы могут быть разделены на служащих:

1. Государственных органов

2. Государственных организаций (государственных предприятий и государственных учреждений)

Права и обязанности государственных служащих

Права и обязанности государственных служащих обусловлены спецификой выполняемых, государственных служащим, функций, вытекающих из компетенции государственного органа, в котором он работает. Общие права государственных служащих перечислены в ст.20, общие обязанности в ст.21 закона.

Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не конкретные полномочия по занимаемой должности, а общие правила поведения государственных служащих, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям.

Конкретные полномочия государственного служащего по занимаемой должности определяются должностной инструкцией.

Кроме прав и обязанностей для государственных служащих законодательством установлен ряд ограничений и запретов, цель которых установить правовые преграды для возможных злоупотреблений государственных служащих.

Законом установлено два вида ограничений:

1. Ограничение, установленное для гражданина ещё не являющегося государственным служащим при его поступлении на государственную службу (статья 33), которая сохраняет своё действие и после того, как гражданин стал государственным служащим;

2. Ограничение, установленное на период работы в качестве государственного служащего (статья 22).

Перечень, приведённый в статье 22 Закона ограничений, не является закрытым.

Государственный служащий, нарушивший требования Закона «Об ограничениях», подлежит освобождению от занимаемой должности.

Порядок прохождения государственной службы

В ОТП правоотношения понимается, как общественное отношение урегулированное нормой права. Правоотношения возникают, изменяются и прекращаются, вследствие, конкретных обстоятельств, предусмотренных нормами права и называемых юридическими фактами.

В доктрине административного права под прохождением службы, понимается совокупность юридических фактов, вызывающих изменение и прекращение государственных служебных отношений.

Закон не раскрывает понятие «прохождения государственной службы». В главе 4, с одноименным названием, речь ведётся о присяге, повышении квалификации, переподготовке, аттестации в государственных служащих, служебных командировках, переводе государственного служащего в другую местность или на другую должность.

Вопрос о том, какие юридические факты являются основаниями возникновениях отношения, в которые вступает государственный служащий при поступлении на государственную службу, является дискуссионным.

В законодательстве отсутствует единство терминологии при оформлении данных отношений, используются такие термины, как:

• Замещение государственной должности государственной службы;

• Поступление на государственную должность, государственной службы;

• Назначение на государственную должность государственной службы (приём на работу).

Закон предусматривает следующие замещения должностей в государственных органах:

• Назначение;

• Утверждение;

• Избрание (статья 37);

• С гражданами, поступающим на государственную службу, заключается контракт (статья 30).

Наиболее часто приём на работу на государственную службу, осуществляется по средствам назначения на должность, вместе с тем, с отдельными государственными служащими (премьером, депутатами палаты представителей, судьями) контракт не заключается.

Квалификационные требования, при поступлении на государственную службу, закреплены в статье 26 Закона. Для лиц впервые проступающих на государственную службу, проводится квалификационный экзамен, в порядке установленным Приказом Президента РБ от 17.03.2005 года №139. Сдача квалификационного экзамена, не является безусловным основанием для назначения на государственную должность.

Для гражданина, поступающего на государственную службу, по соглашению сторон, может устанавливаться испытательный срок от 3 до 6 месяцев.

С гражданами, поступающими на государственную службу, заключается контракт на срок не менее 1 года, максимальны срок действия контракта 5 лет.

Законом предусмотрено, проведение обязательной государственной аттестации государственных служащих, порядок проведения которой, установлен Указом Президента РБ от 06.11.2003 года №489.

Государственным служащим, занимающим соответственную государственную должность. В процессе прохождения государственной службы, присваиваются классы. Для государственных служащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12, является низшим. Каждой должности государственного служащего соответствует определенный класс. Лицам, принимаемым на государственную службу впервые, класс государственного служащего присваивается, как правило, не ранее, чем через 6 месяцев.

Отдельным категориям государственных служащих присваиваются квалификационные статусы (судьи), чины (прокурорским работникам) звания (таможенным работникам).

В законодательстве, отсутствует определение понятия «прекращение государственной службы», статья 40 перечисляет только основания прекращения государственной службы. Белорусские ученые определяют прекращение государственной службы, как прекращение полномочий государственного служащего в государственном органе, в результате увольнения с государственной службы по основаниям законодательством о труде и государственной службы. Таким образом, перечень оснований прекращений государственной службы, установленной статьёй 40, не является закрытым. Закон предусматривает единственное прекращение службы, по желанию государственного служащего – отставка. Право на отставку возникает лишь, при наличии условий, предусмотренных статьёй 22 Закона. Закон не предусматривает с каким юридическим фактором связывается прекращение государственной службы, поскольку основанием для возникновения трудовых отношений государственных служащих, являются акт на назначение на должность и контракт, то и для прекращением государственной службы, основанием являются, прекращение (расторжение) контракта и акт об освобождении от занимаемой должности.

Поощрение и ответственность государственных служащих

Применение мер поощрения является одним из методов обеспечения трудовой дисциплины. Под поощрением понимается, публичное признание трудовых заслуг, осуществляемая, путём применения государственного служащего, различных мер материального характера, предоставление льгот и преимуществ. В законе приведён примерный перечень мер поощрений, которые могут быть применены в отношении к работе (объявление благодарности, досрочное присвоение классов).

Мера поощрения объявляется в приказе руководителя государственного органа и заносится в трудовую книжку государственного служителя. За особые трудовые заслуги, работники, в том числе государственные служащие, могут быть представлены к награждению государственными наградами. Соответствующий порядок установлен приказом президента РБ от 0804.2005 №178 и Законом РБ «О государственных наградах РБ».

Государственные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной ответственности, в соответствии с законодательством. Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих. Отсутствует НПА о государственных служащих, общие положения содержатся в трудовом кодексе и Законом, при этом перечень дисциплинарных взыскании которые могут быть прикреплены, в законе шире, чем в кодексе. Кроме того, в отдельных отраслях и сферах государственной деятельности, действуют уставы и положения и дисциплине отдельных категориях государственных служащих, например: судах, прокуратура и т.д. Поэтому считается, что дисциплинарная ответственность, является специальной дисциплинарной ответственностью.

Особенностью нормотворческой деятельностью органов исполнительной власти является то, что НПА, которые представляют собой, результат такой деятельности подвергаются юридической экспертизе, не на стадии подготовки проекта, а после принятия (издания) соответствующим НПА, перед включением его в национальный реестр правовых актов.

Понятие нормотворческой деятельности, нормотворческого органа, нормотворческого процесса в общем виде дано в законе об НПА. Второй вид правовой формы управленческо деятельности-правоприменительную деятельность - самостоятельно.