Е.М. Русакова
--------------------------------
<*> Rusakova E.M. Educational law in the system of Russian law.
Русакова Е.М., соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.
В статье говорится о том, что возрастающая роль образования в жизни общества и личности может являться одним из базовых факторов развития образовательного права как самостоятельной отрасли российского права.
Ключевые слова: образовательная система, законодательство об образовании, образовательное право, дистанционное обучение.
The article deals with the fact that the growing role of education in life of society and personality may be one of basic factors of development of educational law as an independent branch of Russian law.
Key words: educational system, legislation on education, educational law, distance learning.
Образование находится в сфере первоочередных государственных интересов. От состояния образовательной системы во многом зависит будущее Российского государства, его экономическое развитие, уровень благосостояния в обществе. С образованием связываются надежды на модернизацию экономики и увеличение темпов экономического роста, так как "в связке с наукой образование представляет собой одну из наиболее существенных гарантий национальной, региональной и международной безопасности".
Большой массив законодательства Российской Федерации по вопросам образования в настоящее время представляется очевидным и бесспорным явлением правовой сферы. Однако остается по-прежнему дискуссионным вопрос об уровне системной организации этого массива: содержит ли он нормы и институты самостоятельной отрасли права или же представляет собой комплексный компонент системы законодательства.
Для ряда российских правоведов по традиции, идущей от советских времен, признание образовательного права в качестве новой самостоятельной отрасли права является делом не только невероятным, но и кощунственным. Они по-прежнему рассматривают массив этих норм в качестве комплексной отрасли законодательства, содержащей нормы административного, гражданского, трудового и иных отраслей права и не имеющей свойств, присущих отрасли права, - собственно, оригинального предмета и метода правового регулирования. Действительно, законодательство об образовании советские правоведы признавали составной частью административного права, хотя и в тот период было видно, что значительная часть отношений в сфере народного образования имеет особый, специфический характер и не относится к сфере государственного управления. Это, например, отношения, связанные с организацией учебного процесса, деятельностью образовательных учреждений, трудовой деятельностью педагогических кадров, их подготовкой и переподготовкой, аттестацией, предоставлением участникам образовательного процесса разного рода социальных льгот и гарантий.
После принятия Закона РФ "Об образовании", который разрешил организацию и функционирование негосударственных образовательных учреждений и предоставил обучающимся право получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, отпочкование законодательства об образовании от административного права стало неизбежным фактом.
Стремление законодателя к максимально полному регулированию образовательных отношений с применением соответствующего их специфике метода и приводит к появлению в системе российского права новой отрасли - образовательного права.
В системе законодательства имеется достаточно развитый массив норм прав и институтов, который не подпадает под действие традиционных отраслей права и образует некое автономное образование. Насколько же правомерно рассматривать образовательное право в качестве самостоятельной отрасли права?
Чтобы дать аргументированный ответ на данный вопрос, необходимо осуществить научную классификацию - взять признаки, которые согласно воззрениям российских правоведов присущи массиву норм права по вопросам образования. Если этот массив обладает всеми признаками отрасли права, то его следует признать и в качестве отрасли права, даже если этот научный факт плохо согласуется с субъективными ожиданиями и представлениями.
Отрасль права как самостоятельное системное образование помимо основных классификационных оснований - предмета и метода правового регулирования - характеризуется и некоторыми дополнительными признаками. В их числе чаще всего российские правоведы называют наличие у отрасли, во-первых, общих принципов права, во-вторых, отдельного самостоятельного института, закрепляющего эти принципы и содержащего иные общие для всего массива норм положения, и, в-третьих, достаточно развитого массива законов и иных нормативно-правовых актов.
Следуя правилам формальной логики, применяемым в процедурах научной классификации, следует признать образовательное право в качестве отдельной отрасли права. Все классификационные признаки, которыми должны обладать и обладают действующие традиционные отрасли права, в полной мере присущи и образовательному праву.
Во-первых, оно имеет свой, не дублируемый другими отраслями права, устойчивый, массовидный предмет правового регулирования, который представляет собой совокупность образовательных отношений, а также связанных с ними комплексных и иных отношений, которые предшествуют образовательным либо возникают на их основе или сопутствуют им. Образовательные отношения, составляя сердцевину (профиль) отрасли, характеризуются уникальным составом. Все компоненты состава данных отношений - объект, субъект и содержание - отличаются от соответствующих компонентов гражданско-правовых, трудовых, административных и иных отношений, образующих предметы традиционных отраслей права. Комплексные институты, возникающие на стыке образовательного права с гражданским, административным, трудовым и иными отраслями права, носят вторичный, обеспечительный характер и входят в предмет образовательного права в той мере, в какой они способствуют созданию необходимых условий для надлежащего функционирования образовательных отношений.
Во-вторых, сообразно специфике предмета правового регулирования образовательное право устанавливает и особый режим нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Данная отрасль права обладает совокупностью только ей присущих правовых принципов (общедоступность образования; обязательность основного общего образования; бесплатность общего, начального профессионального и на конкурсной основе среднего профессионального и высшего профессионального образования; государственная социальная помощь обучающимся; свобода и плюрализм в образовании: право обучающихся на выбор образовательного учреждения и формы образования, академические свободы педагогическим работникам и автономия образовательным учреждениям; светский характер образования) и особым методом правового регулирования (императивный и императивно-диспозитивный метод регулирования образовательных отношений). При этом уникальность метода образовательного права проявляется во всех его компонентах.
В-третьих, образовательное право имеет весьма развитую систему источников, в которую входят федеральные законы (Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"; ФЗ от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; ФЗ от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и др.), указы и распоряжения Президента РФ (Указ Президента от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации" и др.), постановления и распоряжения Правительства РФ (Постановления Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 505 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг", от 18 октября 2000 г. N 796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности" и др.), нормативно-правовые акты Министерства образования и науки России и иных центральных органов исполнительной власти (Приказ Минюста России N 31, Минобразования России от 9 февраля 1999 г. N 321 "Об утверждении Положения о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях и тюрьмах", Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 30 ноября 2006 г. N 771 "Об утверждении Инструкции об организации инспектирования деятельности образовательных учреждений Федеральной службы исполнения наказаний"). Значительной предстает система законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам образования (Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 г. N 1276-ОД "Об образовании в Волгоградской области"; Постановление Правительства Республики Карелия от 21 июня 1999 г. N 20-П "О мерах по совершенствованию обучения карельскому, вепсскому и финскому языкам в общеобразовательных учреждениях Республики Карелия"; Приказ Министерства образования и науки Самарской области от 27 июля 2005 г. N 82-од "Об утверждении Положения об организации образования детей с отклонениями в развитии в общеобразовательных учреждениях Самарской области" и др.). В систему источников образовательного права входят также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативно-правовые акты образовательных организаций и нормативные договоры. Таким образом, образовательное право в полной мере соответствует и такому признаку отрасли, как наличие значительной совокупности правовых источников.
В-четвертых, образовательное право интегрирует свой предмет в ряд отраслей права, образуя в их структуре комплексные институты, и тем самым обладает еще одним атрибутом отрасли права. Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права.
Таким образом, образовательное право обладает всеми системообразующими признаками, которые присущи любой отрасли российского права. Характерно, что эти свойства, присущие образовательному праву, находятся не в стадии становления, формирования, а наличествуют, проявляют себя в ставшей развитой форме, достигли того уровня, при котором имеются все основания признать эту отрасль в качестве отдельного и самостоятельного компонента системы российского права.
Предмет и метод образовательного права, равно как и система его принципов объективируют себя настолько интенсивно и очевидно, что для выявления их действительного содержания, свойств, связей достаточно анализа существующей предметно-практической деятельности в области образования и нормативно-правового регулирования образовательных отношений. Гипотетические суждения о потенциальных способностях системообразующих свойствах образовательного права, которые были правомерными 15 - 20 лет назад, в настоящее время могут быть успешно подтверждены или опровергнуты действующим законодательством, иными наличными фактами, процессами и событиями.
И тем не менее сегодня российских правоведов, сомневающихся в претензиях образовательного права на роль самостоятельной отрасли российской системы права, значительно больше, чем готовых признать обоснованность этих претензий. Массив норм, действующих в системе образования, чаще всего рассматривается в качестве комплексной отрасли законодательства, где содержатся нормы административного, гражданского, трудового и других отраслей права.
Имеется ряд причин, препятствующих восприятию широкой научной общественностью образовательного права, в том числе: 1) консерватизм мышления; 2) недостаточно широкий круг специалистов, занимающихся проблемами образовательного права; 3) неглубокая исследованность проблем системного строения образовательного права, его связей с другими отраслями права; 4) отсутствие в основополагающем законе отрасли - Законе РФ "Об образовании" и других нормативно-правовых актах отдельного правового института или совокупности таковых, имеющих своим предметом образовательные отношения в чистом виде, свободном от связей с другими отраслями права; 5) наличие в законодательстве об образовании нормативных предписаний, дублирующих без должных к тому оснований нормы гражданского, трудового, административного права и усиливающих иллюзию вторичного, комплексного характера образовательного права, лишенного собственного предмета, метода и остальных системообразующих признаков.
Изложенные и иные факторы, препятствующие признанию образовательного права в качестве новой отрасли права, носят субъективный характер и со временем будут преодолены. Чтобы ускорить процесс смены научной парадигмы в отношении образовательного права, необходимо решить три взаимосвязанные задачи: 1) дальнейшая разработка теоретико-прикладных проблем системного строения образовательного права, его места в российской правовой системе; 2) критический анализ аргументов, выдвигаемых оппонентами идеи образовательного права как новой отрасли; 3) совершенствование действующего законодательства об образовании с целью оптимизации его структуры и приведения его в полное соответствие с объективными связями правовых институтов отрасли.
Проводимая в Российской Федерации реформа системы образования, курс на вхождение нашей страны в единое европейское пространство высшего образования, а также существенные изменения, вносимые в смежные отрасли законодательства, предопределяют активное развитие образовательного права. Нормы образовательного права динамично изменяются в соответствии с сиюминутными потребностями как самой системы образования, так и ее внешней среды. Однако накопившиеся за последнее десятилетие многочисленные организационно-правовые проблемы в сфере образования настоятельно требуют "капитального ремонта" образовательного права, концептуального обновления всей системы образовательного законодательства.
На изменение подхода к образованию в современную эпоху глобализации и новых технологий обращал внимание В.В. Путин: "Развитие образования - не только престиж нашего государства, но и залог успешного развития государства и общества. Оно должно быть качественным". Утверждение, что наша система образования пока еще удерживает позиции одной из лучших в мире, справедливо. Но меняется мир, меняется государство и соответственно вынужденно меняется система российского образования. Весь вопрос в том, как система образования должна меняться.
В связи с этим актуальными являются вопросы присоединения России к Болонскому процессу и внедрение дистанционного обучения в образовательный процесс.
На Всемирной конференции по высшему образованию, которая состоялась в октябре 1998 г. в Париже, было уделено особое внимание тому, что все государства совместно с их правительствами, парламенты и другие руководящие органы должны разработать комплекс мероприятий перспективного и текущего характера по обеспечению требований Всеобщей декларации прав человека в сфере образования. Результатом претворенных в жизнь образовательных инноваций стала Совместная декларация европейских министров образования, принятая в Италии в г. Болонья 19 июня 1999 г., получив название Болонская конвенция.
Среди основных задач, сформулированных в Болонской конвенции, особое значение придается введению в действие таких механизмов осуществления заявленных целей, как принятие системы легко понимаемых и сопоставимых академических квалификаций; внедрение Общеевропейского приложения к диплому о высшем образовании для обеспечения возможности трудоустройства европейских граждан и повышения международной конкурентоспособности европейской системы высшего образования; переход на двухуровневую систему подготовки - бакалавр (undergraduate) и магистр (graduate); введение системы кредитов по типу ECTS (европейская система зачетных единиц), рассматриваемой в качестве средства поддержки крупномасштабной студенческой мобильности.
18 сентября 2003 г. на конференции в Берлине министры образования и науки европейских стран проголосовали за присоединение России к Болонскому процессу, число участников которого в настоящее время достигло 45 европейских государств.
Объединенная Европа, легко проголосовав за присоединение России к Болонскому процессу, обязала тем самым вузы нашей страны перестроиться в организации учебного процесса по-европейски к 2010 г. Европа чрезвычайно заинтересована в наших высококлассных специалистах.
Как известно, Россия включилась в реализацию задач, поставленных в Болонской декларации, и вместе с другими странами Европы стремится войти в открытое европейское образовательное пространство равноправным членом. В то же время известно, что большинство российских юридических вузов почти ничего не делают для перехода к подготовке по системе "бакалавр - магистр". Вхождение России в мировое образовательное пространство не может не учитывать правил этого пространства. Как говорят, в чужой монастырь не ходят со своим уставом. Надо понимать, что Болонский процесс - это действительно еще только процесс совместного поиска путей формирования общеевропейского пространства высшего образования и решения задач, поставленных в Болонской декларации.
Образование, как и право, хотя и регулирует в значительной степени общечеловеческие потребности, но оно, несмотря на интеграцию и глобализацию, имеет национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции и особенности. Иногда они могут не соответствовать пусть даже самым современным, модным и эффективным на "зарубежной почве" педагогическим приемам и методам, внедряемым сверху. Поэтому, заимствуя лучшее в Болонской системе, нам надо не потерять то хорошее и качественное, что составляет основу нашего родного образования, и строить новое лишь в гармонии и с соблюдением преемственности с собственной образовательной культурой и традицией.
Что касается дистанционного обучения, то в последнее десятилетие в связи с развитием новых технологий в образовательную практику (первоначально стран Запада, а позже и в России) стала активно внедряться данная форма обучения. Изначально инициатива исходила от представителей естественных и технических наук. Однако сегодня речь идет и о дистанционном обучении гуманитариев. К сожалению, в нашей стране проблемы применимости и применяемости какой-либо образовательной технологии (да и вообще чего-либо) не являются на практике взаимосвязанными. Иногда получается, что образовательная технология в принципе неэффективна, но в силу конъюнктурных веяний применяется на практике. И наоборот, технология весьма эффективна, но в силу каких-то обстоятельств не используется.
В литературе существуют различные определения дистанционного обучения. Все они в конечном итоге сводятся к тому, что это особая форма обучения, при которой учебные процедуры осуществляются с использованием технологий (телекоммуникационных, информационных, почты и пр.) в условиях территориальной разобщенности преподавателя и студентов.
Ошибочным является мнение, что дистанционное обучение возможно исключительно с помощью компьютерных технологий. Обмен информацией на расстоянии производится и с помощью других средств: аудио- и видеокассет, спутникового телевидения, пересылки печатных текстов по почте.
В Западной Европе и США давно появились университеты, осуществляющие исключительно виртуальное обучение. Руководство учебного заведения и преподаватели в реальном мире никоим образом не контактируют со студентами. Даже диплом об окончании университета пересылается по почте. Такая форма дистанционного обучения является профанацией. По сути, речь идет о покупке диплома. Кроме того, невозможно проверить, кто реально учился, выполнял задания и т.д.
Таким образом, полностью бесконтактное дистанционное обучение вряд ли может быть эффективным. Следовательно, речь должна идти о сочетании традиционных и дистанционных форм. Однако возникает проблема этого сочетания. В технических и гуманитарных науках она должна решаться по-разному. В результате при формировании образовательного права законодатель обязан учитывать, что реальное влияние образования возрастает пропорционально росту культурного и научно-технического потенциала общества.
Таким образом, возрастающая роль образования в жизни общества и личности является одним из базовых факторов развития образовательного права как самостоятельной отрасли российского права.
ПРАВОВАЯ ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ В РФ
И. И. ИБРАГИМОВ,
Академия управления «ТИСБИ»
В настоящее время система управления образованием, отражая в себе общие особенности переходного периода, находится в промежуточной стадии своего движения от прежнего способа деятельности к качественно новому. В ней сложно переплетаются новые, перспективные тенденции и элементы старого: низкая целенаправленность и запаздывающий характер управления, жесткость построения управленческих структур, элементы прежней практики командно-распорядительного управления и др. В управленческой системе еще слабо представлена общественная составляющая, не сформированы механизмы управления развитием образования, инновационными образовательными процессами. К тому же управление во многом продолжает работать вслепую, не имея полноценного информационно-статистического обеспечения, в частности - в области экономики образования. Решать эти проблемы исключительно способом ведомственной вертикали становится все более затруднительно. Как отмечено в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, «в процессе модернизации образования предстоит обеспечить, во-первых, открытость образования как государственно-общественной системы и, во-вторых, переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия»[53].
Между тем, управление образованием предопределяет будущее образовательной системы. От того, как устроено и как срабатывает управление, в решающей мере зависят качество и эффективность системы образования, характер и направление ее развития. Именно поэтому задача модернизации управления образованием, его опережающего развития является одной из генеральных задач на новом, очередном этапе реформирования системы образования Российской Федерации.
Основными направлениями реформирования системы управления образованием являются:
Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их взаимодействия.
Переход от распорядительного к регулирующему управлению системой образования.
Развитие государственно-общественных форм управления образованием.
Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней, обеспечение их взаимодействия в целях проведения единой государственной образовательной политики.
Особенности законодательного регулирования управления высшими учебными заведениями установлены Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Непосредственно правовое регулирование отношений, возникающих при управлении высшим учебным заведением, определяется положениями статьи 12 «Управление высшим учебным заведением» Федерального закона. Следует отметить, что управление вузом урегулировано положениями указанной статьи более детально, чем это сделано Законом Российской Федерации «Об образовании». Однако и здесь нельзя говорить о достаточной функциональной полноте законодательного регулирования. Например, до сих пор остается, по существу, не урегулированной правовая основа самоуправления вуза, и в этом сегодня многие видят существенный недостаток системы управления в образовании.
Представляется, что одной из основных причин такого положения является то, что на государственном уровне основное внимание по рассматриваемой проблеме сосредоточено на управлении системой образования федерального уровня, а управление на региональном уровне и непосредственно образовательным учреждением находится в тени, в том числе и в законодательстве.
К примеру, что касается регионального управления, то В.Г. Новиков выделял следующие недостатки управления образованием:
Отсутствие стратегических управленческих проектов и методов их реализации.
Принятие отдельных управленческих решений не связано единой логикой развития микрорегиональной общественно-экономической жизни.
Нерациональное соотношение централизации и децентрализации, управления и самоуправления, имеющее два важнейших аспекта. Во-первых, наличие властных функций у местных органов самоуправления не сопровождается выработкой микрорегиональной интегративной социокультурной политики, позволяющей реально влиять на положение дел. Во-вторых, в системе образования не формулируется заказ на качество человеческого ресурса под нужды региональной экономики.
Неразработанность механизмов взаимодействия, интеграции усилий различных субъектов образования[54].
Безусловно, общую направленность системы управления образованием определяют властные структуры федерального уровня. Идея модернизации образования в России реализуется в соответствии с Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года (распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р), детализируется и внедряется благодаря многочисленным приказам и инструкциям Министерства образования РФ. Но степень эффективности также зависит от конкретных действий региональных органов.
Недостаточно полно закреплены в законодательстве и правовые основы управления образовательным учреждением, в результате чего отсутствует функциональная полнота регулирования соответствующих отношений.
Это можно рассмотреть на примере правового статуса руководителя образовательного учреждения. Фактически предоставляя все полномочия по управлению образовательным учреждением его руководителю, Закон РФ «Об образовании» не определяет даже его основной компетенции, ограничиваясь перечнем возможных вариантов избрания или назначения руководителя образовательного учреждения. Если обратиться к соответствующим подзаконным актам, то увидим, что и здесь картина не намного лучше. На федеральном уровне существует только Положение о статусе ректора государственного высшего учебного заведения[55]. Казалось бы, что именно в этом документе должны быть урегулированы все права, обязанности и ответственность и права ректора. Однако Положение в основном направлено на установление гарантий ректора, а права, обязанности и компетенция ректора оформлены отсылочными нормами (права и обязанности ректора, его компетенция в области управления государственным высшим учебным заведением, руководство коллективом вуза, составляющие статус ректора, определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, уставом государственного высшего учебного заведения и настоящим Положением).
Не лучшим образом обеспечивается и правовое регулирование негосударственным образовательным учреждением (ст. 36 Закона РФ «Об образовании»). Здесь компетенция управления этими образовательными учреждениями закреплена в основном за их учредителями.
Очевидно, следует признать, что низкая эффективность управления образовательными учреждениями, в том числе и внедрение в образовательную среду коррупции, стала логичным продолжением неадекватной реалиям жизни правовой базы управления образовательным учреждением, ее недостаточной функциональной полноты.
Представляется, что сегодня минимально допустимый уровень качества и эффективности управления образовательным учреждением должен более полно регламентироваться на законодательном уровне.
Попытки совершенствования законодательства в части управления образовательным учреждением предпринимались ранее и предпринимаются сейчас. Так, например, проект федерального закона «Об университетах»[56], содержит некоторые интересные идеи в части управления. В частности, в нем предлагалась новая, более широкая структура органов управления университетом. Законопроектом предусматривалось в обязательном порядке формирование в университете следующих органов самоуправления и управления: университетская конференция; ученый совет; ректор; ректорат; бюджетная комиссия; ревизионная комиссия; органы студенческого самоуправления; попечительский совет. Этот перечень органов управления вузом является более полным, чем предусматривается действующим законодательством об образовании. В законопроекте достаточно детально определяется статус университетской конференции, органов студенческого самоуправления и представителей контингента университета, не относящихся к научно-педагогическим работникам, ректора, попечительского совета, бюджетной комиссии, ревизионной комиссии и т.д. В проекте также выдвинута идея о замене учреждения как организационно-правовой формы юридического лица на иные организационно-правовые формы. В качестве организационно-правовой формы государственного университета названа «научно-образовательная некоммерческая организация»[57]. В Германии, к примеру, в ходе проводимой в настоящее время реформы образования учреждения образования приобретают статус корпоративных самоуправляемых организаций[58].
Идеологи реструктуризации бюджетного сектора, пытаясь обосновать введение новых организационно-правовых форм некоммерческих организаций взамен учреждения, постоянно подчеркивают, что рамки гражданско-правового регулирования не позволяют бюджетным учреждениям осуществлять предпринимательскую деятельность и что финансовое законодательство не позволяет им самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления такой деятельности. Речь идет о п. 2 ст. 42 БК РФ, согласно которому доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. В то же время из п. 5 ст. 161 БК РФ следует, что бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников (что в целом согласуется с п. 2 ст. 298 ГК РФ). В целях устранения противоречий между указанными нормами предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в гражданское законодательство. Однако представляется, что в данной ситуации более разумным было бы скорректировать финансовое законодательство с учетом гражданского законодательства, а не наоборот.
Наряду с официальной версией о необходимости реорганизации учреждений, представленной Правительством РФ, существует и неофициальная, высказываемая отдельными учеными. В частности, распространено мнение, что право оперативного управления, являющееся основой закрепления за учреждением имущества, выполнив свою историческую миссию, должно быть упразднено[59] (а, следовательно, должно быть устранено и учреждение). При этом авторы ссылаются на то, что ни для одного развитого правопорядка такое право неизвестно и что рыночный оборот предназначен для собственников, к которым учреждения не относятся. Данный институт действительно изначально был рассчитан на период перехода экономики страны к рынку. Однако с первых же лет его существования на фоне приватизации государственных (муниципальных) предприятий стало понятно, что социальная сфера не должна быть подвергнута повальной приватизации.
Анализ законопроекта «Об университетах» подтверждает не только недостаточную функциональную полноту действующего законодательства по рассматриваемой проблеме, но и показывает большие возможности совершенствования законодательной основы управления образовательным учреждением.
В настоящее время в Государственной Думе идет работа над проектом федерального закона, которым предполагается ввести в федеральных вузах должность президента вуза. Идея будет эффективной в том случае, если закон четко определит функции и обязанности президента, разведет обязанности и ответственность между президентом и ректором и направит деятельность президента исключительно на участие в решении стратегических вопросов, передачу опыта, сохранение традиций вуза. При этом должно быть закреплено правило, что на эту должность может быть назначен бывший ректор, проработавший не менее 10 лет ректором и показавший себя талантливым руководителем[60].
Мы должны понимать, что «недостаток» законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но он также влечет за собой последующую «избыточность» регулирования отношений иными нормативными правовыми актами, что также крайне негативно влияет на управление образовательным учреждением. Этот тезис достаточно убедительно просматривается на финансовой самостоятельности образовательных учреждений. Нередко неудовлетворительные результаты деятельности отечественной системы образования объясняются тем, что до сих пор образовательные учреждения не получили должной академической и финансово-хозяйственной автономии, а их руководители – необходимой самостоятельности.
Таким образом, для эффективного функционирования системы образования, наряду с четким определением компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней, необходимо также развивать государственно-общественный характер управления, подробно закрепить в законе вузовское и студенческое самоуправление, отразить организационно и нормативно создание региональных образовательных комплексов.
[53] Приказ Минобразования РФ «О концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» от 11.02.02 г. № 393.
[54] Вестник РУДН, серия Социология. – 2004. - № 6-7. - С. 212-218.
[55] Положение о статусе ректора государственного высшего учебного заведения, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 695.
[56] Проект федерального закона № 34542-3 «Об университетах», предложенный депутатами одной из фракций Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Яблоко».
[57] Подробнее см.: Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования: Монография. – М.: Готика, 2005.
[58] Д-р Лидия Гартвиг. Финансовый менеджмент в вузах Германии (перевод рабочего материала проекта ОЭСР «Финансовое управление в высшем образовании»).
[59] Институт права оперативного управления был легализован ст. 21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1961 г. и ст. 93 ГК РСФСР1964 г. Он был предназначен для обособления имущества государственных, межколхозных, государственно-колхозных и иных государственно-кооперативных организаций. Закон о собственности в РСФСР 1990 г. (ст. 5, 24) произвел замену субъекта права оперативного управления - в качестве такового стали выступать учреждения.
[60] Буслов Е.В. Законодательная база управления образовательным учреждением: функциональная полнота и пути совершенствования.
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАНДАРТ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ (КЛЮЧЕВЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ, ЮРИДИЧЕСКИЕ КАЧЕСТВА)