19) Экологические право, экспертиза и аудит

Экологическое право — это отрасль права, которая регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Экологическое право является важным инструментом, используемым государством в интересах сохранения и рационального использования окружающей среды. В связи с резким обострением экологических проблем на современном этапе развития общества роль экологического права и в целом административно-правового направления постоянно растет.

Источники экологического права

Источниками экологического права являются следующие правовые документы:

1) Конституция;

2) законы и кодексы в области охраны природы;

3) Указы и распоряжения Президента по вопросам экологии и природопользования; правительственные природоохранные акты;

4) нормативные акты министерств и ведомств;

5) нормативные решения органов местного самоуправления.

1. Конституционные основы охраны окружающей среды закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Конституция провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью. Она также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

2. Законы и кодексы в области охраны окружающей среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и др. Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7 ФЗ. В вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить Конституции России и данному законодательному акту. В этом главном Федеральном законе отражены следующие вопросы в области охраны окружающей среды: — общие положения (гл. I); — основы управления в области охраны окружающей среды (гл. II); — права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих организаций (гл. III); — экономическое регулирование (гл. IV); — нормирование (гл. V); — оценка воздействий на окружающую среду и экологическая экспертиза (гл. VI); — требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (гл. VII); — зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных

ситуаций (гл. VIII); — природные объекты, находящиеся под особой охраной

(гл. IX); — государственный мониторинг окружающей среды (гл. X); — контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) (гл. XI); — научные исследования (гл. XII); — основы формирования экологической культуры (гл. XIII); — ответственность за нарушение законодательства (гл. XIV); — международное сотрудничество (гл. XV); — заключительные положения (гл. XVI).

3. Указы и распоряжения Президента, а также Постановления Правительства затрагивают широкий круг экологических вопросов. Примером могут служить Указ от 16 декабря 1993 г. о федеральных природных ресурсах или Указ от 1 апреля 1996 г. о концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

4. Нормативные акты природоохранных министерств и ведомств издаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей среды в виде постановлений, инструкций, приказов и т. д. Они считаются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.

5. Нормативные решения местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей среды.

Государственные органы охраны окружающей среды

Государственные органы управления, контроля и надзора в области охраны окружающей среды подразделяются на две категории: органы общей и специальной компетенции. К государственным органам общей компетенции относятся Президент, Федеральное Собрание, Государственная Дума, Правительство, представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Эти органы определяют основные направления природоохранной политики, утверждают экологические программы, обеспечивают экологическую безопасность, устанавливают правовые основы и нормы в пределах своей компетенции, и т. д. Наряду с охраной окружающей среды государственные органы этой категории ведают и другими экологическими вопросами, входящих в круг их полномочий.

Государственные органы категории специальной компетенции подразделяются на комплексные, отраслевые и функциональные.

Комплексные органы выполняют все природоохранные задачи или какой-либо их блок. Министерству природных ресурсов РФ. К комплексным органам управления относятся также: — Департамент Госсанэпиднадзора Минздрава РФ (Санэпиднадзор РФ) — координатор деятельности всех ведомств и организаций в области санитарной охраны через систему территориальных органов (санэпидстанций и инспекций); — Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) — осуществляет экологический контроль за состоянием окружающей среды, информирует население об изменениях в окружающей среде с помощью широкой сети наблюдательных пунктов и др.;

Отраслевые органы (Роскомзем, Рослесхоз, Госкомрыболовство, Минсельхоз России) выполняют функции управления и надзора по охране и использованию отдельных видов природных ресурсов и объектов.

Функциональные органы выполняют одну или несколько родственных функций в отношении природных объектов: Минатом России (обеспечение ядерной и радиационной безопасности); Минздрав России (санитарно-эпидемиологический контроль) МВД России (охрана атмосферного воздуха от загрязнения транспортными средствами, санитарно-экологическая служба муниципальной милиции).

Экологическая стандартизация и паспортизация

Общие положения экологического законодательства России конкретизируются в государственных стандартах (ГОСТ), которые, так же как постановления, инструкции и решения, относятся к подзаконным правовым актам.

Система стандартов в области охраны природы (ССОП) имеет следующие подсистемы (группы): 0 — основные положения; 1 — гидросфера; 2 — атмосфера; 3 — почвы; 4 —земли; 5 — флора; 6 — фауна; 7 — недра.

По направлениям действия государственные стандарты системы охраны природы подразделяются на следующие виды: 1 — термины, классификации, определения; 2 — нормы и методы измерений загрязняющих выбросов и сбросов, интенсивность использования природных ресурсов; 3 — правила охраны природы и рационального использования природных ресурсов; 4 — методы определения параметров состояния природных объектов и интенсивности хозяйственного воздействия; 5—6 — требования к средствам контроля и защиты окружающей среды; 7 — прочие стандарты.

Экологическая паспортизация. В соответствии с ГОСТ 17.0.0.04-90 каждое предприятие в обязательном порядке разрабатывает экологический паспорт. Цель паспортизации — прогноз экологической ситуации как на самом предприятии, так и вокруг него, а также контроль за выполнением природоохранных мероприятий. В экологический паспорт включаются фактические данные об использовании предприятием природных ресурсов и о воздействии его производства на окружающую природную среду. Отдельно в виде справки с указанием времени, объемов и составов в экологическом паспорте должны быть приведены данные о залповых и аварийных выбросах (сливах) загрязняющих веществ. Все виды экологических паспортов разрабатываются предприятием и утверждаются его руководителем по согласованию с территориальным органом Госкомэкологии России , где он регистрируется. При отсутствии экологического паспорта предприятие лишается права на природопользование и хозяйственную деятельность либо подвергается крупному штрафу.

Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС)

Правовой механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды включает в себя и такую важную форму предупредительного экологического контроля, как экспертизу. Различают государственную, общественную и иные виды экологических экспертиз. Под государственной экологической экспертизой понимают предварительную проверку представленных материалов специальной комиссией, назначаемой Ростехнадзором при Министерстве природных ресурсов РФ. Задача экспертной комиссии — оценить соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности. Объектами государственной экологической экспертизы являются любые проектные и пред проектные документы, новая техника и технология, продукция, сырье и материалы, вещества, а также проекты стандартов и нормативов.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995) установлены следующие принципы государственной экологической экспертизы: обязательность ее проведения, научная обоснованность выводов, независимость и вневедомственность — широкая гласность, привлечение общественности, а главное, презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Государственная экологическая экспертиза, как правило, предшествует принятию хозяйственного решения. Это позволяет еще на стадии планирования и проектирования выявить допущенные ошибки, оценить их последствия и дать рекомендации по их устранению.

Кроме государственной существуют и другие виды экспертиз — общественная, научная и др., которые проводятся обычно на добровольной основе и носят рекомендательный или информационный характер.

Правовой основой экологической экспертизы служит Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995), а также постановления, указы и другие природоохранные акты. Нормативной базой являются стандарты, нормы, правила и т. д., обобщенные в специальных справочниках для экспертов.

Экологический менеджмент, аудит и сертификация

Экологический менеджмент определяют как комплексную разностороннюю деятельность, направленную на эффективную реализацию экологических проектов и программ. Система экологического менеджмента входит в число основных предметов международных стандартов ISO 14000, определяющих экологическую политику в системе управления качеством охраны среды. В связи с ужесточением экологического законодательства в странах рыночной экономики в начале 70-х гг. XX в. получил развитие новый элемент управления природопользованием — экологический аудит. Экологический аудит (экоаудит) — это независимая комплексная проверка (ревизия) соответствия деятельности предприятия природоохранным нормам и правилам и оценка эффективности существующей системы управления охраной окружающей среды с подготовкой конкретных природоохранных рекомендаций. Экоаудит носит комплексный характер, он сочетает в себе административные и экономические признаки, коммерческую (рыночную) направленность и полные информационные материалы об аудируемом объекте. Экоаудит проводится по инициативе самих предприятий (на коммерческой основе) и представляет собой специфическую форму производственного

экологического контроля. В состав экоаудита входят анализ бухучета предприятия по экологическим показателям, прогноз экологических рисков и ущербов, инструментальные измерения различных экологических параметров аудируемого объекта и окружающей среды, разработка конкретных природоохранных рекомендаций и др. Руководящие указания по экоаудиту, процедуры аудита и квалификационные критерии для аудиторов в области экологии регламентированы ГОСТ Р ИСО 14010-98, ГОСТ Р ИСО 14011-98 и ГОСТ Р ИСО 14012-98. Дальнейшее внедрение экоаудита в практику экологического управления будет способствовать продвижению к более эффективной и экологически безопасной экономике.

Неотъемлемым элементом механизма управления является экологическая сертификация, т.е. деятельность по подтверждению соответствия объекта природоохранным требованиям, установленным соответствующими нормативно-правовыми документами. Экологическая сертификация может быть обязательной и добровольной. Объектами обязательной экологической сертификации являются новая техника, в том числе и оборонной промышленности, отходы производства и потребления, различные строительные материалы и изделия и т.п. Экологические сертификаты выдаются на срок до пяти лет.

Под экологическим риском понимают также вероятностную меру опасности причинения вреда природной среде в виде возможных потерь за определенное время.

Различают три главные составляющие экологического риска:

— оценка состояния здоровья человека и возможного числа жертв;

— оценка состояния биоты (в первую очередь фотосинтезирующих организмов) по биологическим интегральным показателям;

— оценка воздействия загрязняющих веществ, техногенных аварий и стихийных бедствий на человека и окружающую природную среду.

Экологический мониторинг

Под экологическим мониторингом (от лат. «монитор» — напоминающий, надзирающий) понимают систему наблюдений, оценки и прогноза состояния окружающей среды. Основной принцип мониторинга — непрерывное слежение. Мониторинг является важнейшей частью экологического контроля, которое осуществляет государство. Главная цель мониторинга — наблюдение за состоянием окружающей среды и уровнем ее загрязнения. Не менее важно своевременно оценить и последствия антропогенного воздействия на биоту, экосистемы и здоровье человека, а также эффективность природоохранных мероприятий. Но мониторинг — это не только слежение и оценка фактов, но и экспериментальное моделирование, прогноз и рекомендации по управлению состоянием окружающей среды.

По территориальному охвату различают три ступени или блока современного мониторинга — локальный (биоэкологический, санитарно-гигиенический), региональный (геосистемный, природно-хозяйственный и глобальный (биосферный, фоновый)

Постоянным наблюдениям подвергаются следующие загрязняющие вещества, наиболее опасные для природных экосистем и человека: — в поверхностных водах — радионуклиды, тяжелые металлы — в атмосферном воздухе — оксиды углерода, азота, диоксид серы, озон, пыль, аэрозоли, тяжелые металлы, радионуклиды, пестициды, бенз(а)пирен, азот, фосфор, углеводороды; — в биоте — тяжелые металлы, радионуклиды, пестициды, бенз(а)пирен, азот, фосфор.

Тщательно исследуют и такие вредные физические воздействия, как радиацию, шум, вибрацию, электромагнитные поля и др. Пункты экологических наблюдений располагают в местах концентрации населения и районах интенсивной его деятельности с таким расчетом, чтобы они контролировали основные линии связи человека (трофические и др.) с естественными и искусственными компонентами окружающей среды. Это могут быть территории промышленно-энергетических центров, атомных электростанций, нефтепромыслов, агроэкосистем с интенсивным применением ядохимикатов и др.

В составе биоэкологического (санитарно-гигиенического) мониторинга большое внимание уделяют наблюдениям за ростом врожденных дефектов в популяциях человека и динамикой генетических последствий загрязнения биосферы, в первую очередь мутагенами.

на региональном (геосистемном) уровне наблюдения ведут за состоянием экосистем крупных природно-территориальных комплексов (бассейнов рек, лесных экосистем, агроэкосистем и т. д.), где имеются отличия параметров от базового фона ввиду антропогенных воздействий. Изучают трофические связи (биологические круговороты) и их нарушения, оценивают возможность использования ресурсов природных экосистем в конкретных видах деятельности, анализируют характер и количественные показатели антропогенных воздействий на окружающую природную среду в этих регионах. Например, ведут контроль за популяционным состоянием исчезающих видов животных в пределах какого-либо региона, и т. д.

Обеспечить наблюдение, контроль и прогноз возможных изменений в биосфере в целом — задача глобального мониторинга. Его называют еще фоновым или биосферным. Объектами глобального мониторинга являются атмосфера, гидросфера, растительный и животный мир и биосфера в целом как среда жизни всего человечества. Разработка и координация глобального мониторинга окружающей среды осуществляется в рамках ЮНЕП (орган ООН) и Всемирной метеорологической организации (ВМО).

Космический мониторинг позволяет получить уникальную информацию о функционировании экосистем как на региональном, так и на глобальном уровнях. В сравнении с другими видами мониторинга космический имеет ряд практически значимых преимуществ.

Экологический контроль

Помимо государственной службы наблюдения — экологического мониторинга, в систему экологического контроля входят государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль.

Экологические права и обязанности граждан

Под экологическими правами граждан понимают закрепленные в законодательстве права гражданина, которые обеспечивают удовлетворение его разнообразных потребностей при взаимодействии с природой.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на:

— благоприятную окружающую среду;

— достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

— возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением и т.д.

Экологические обязанности граждан

«Каждый гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду у бережно относиться к природным богатствам» (Конституция РФ, ст. 58). В соответствии с Конституцией, а также законами «Об охране окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии» и рядом других законодательных актов, граждане, в частности, обязаны:

— личным трудом оберегать и приумножать природные богатства;

— соблюдать установленные нормативы качества окружающей среды;

— сохранять природный ландшафт;

— не допускать уничтожения или порчи деревьев и кустарников, засорения лесов, уничтожения или разорения мест обитания животных, птиц, рыб, насекомых и иных живых организмов;

— соблюдать стандарты, регламентирующие условия охраны атмосферного воздуха, земель, поверхностных и подземных вод, лесов, недр;

— соблюдать правила пожарной безопасности в лесах;

— выполнять соответствующие экологические предписания и постановления государственных природоохранных органов и их должностных лиц;

— платить установленные налоги и сборы, предусмотренные для финансирования природоохранных и природовосстановительных мероприятий;

— иметь необходимую экологическую подготовку (для должностных лиц, связанных с деятельностью, оказывающей влияние на окружающую среду и здоровье человека);

— содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения и повышению экологической культуры населения.

Согласно Закону РФ «Об охране окружающей среды» (2002) различают следующие виды ответственности за экологические правонарушения: дисциплинарную, административную, уголовную, имущественную.