§ 2. Административно-правовое регулирование в сфере науки и инновационной деятельности

Все современные развитые государства осуществляют госу­дарственную поддержку науки, рассматриваемой в качестве ба­зы развития наукоемких и высокотехнологических отраслей

экономики, повышения качества человеческого капитала, ду ховного и культурного развития общества. Отношения, возни­кающие в сфере науки, являются предметом нормативно-пр;1 вового регулирования. В Российской Федерации сложился особый институт законодательства — законодательство о нау­ке, базирующееся на Конституции РФ, которая гарантирует каждому свободу научного и технического творчества (ст. 44) и устанавливает, что общие вопросы науки находятся в со­вместном ведении Российской Федерации и ее субъектои (ст. 72). Это означает, что законодательство о науке состоит m нормативных правовых актов органов государственной власти федерального уровня и актов органов государственной власти субъектов РФ, принятых последними в пределах их полномо­чий.

На федеральном уровне законодательство о науке включает базовый закон — Федеральный закон от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике», ряд других федеральных законов, а также подзаконные норма* тивные правовые акты: указы и распоряжения Президен­та РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, ак­ты федеральных органов исполнительной власти РФ, отвечаю­щих за реализацию государственной научно-технической политики.

Закон «О науке...» регулирует отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государ­ственной власти и потребителями научной и научно-техниче­ской продукции, работ и услуг, возникающие в процессе разра­ботки и реализации государственной научно-технической поли­тики, осуществления научной деятельности. В нем перечислены цели государственной научно-технической политики (развитие и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение вклада науки и техники в развитие экономики, со­циальной и культурной сферы), определены принципы ее осу­ществления (гарантия приоритетного развития фундаменталь­ных научных исследований, гласность при выборе приоритет­ных направлений развития науки и техники и концентрация ресурсов на этих направлениях, признание науки социально значимой отраслью, определяющей уровень развития произво­дительных сил государства и др.), установлен порядок форми­рования государственной научно-технической политики. В со­ответствии с указанным законом управление в сфере науки осуществляется на основе сочетания принципов государствен­ного регулирования и самоуправления (научного) в пределах, не нарушающих свободу научного творчества. Кроме того, За-кон содержит базовые положения, касающиеся регулирования договорных, информационных, финансовых отношений в сфере науки, правил лицензирования и ограничения отдельных видов научной деятельности. Им предусмотрено разграничение полно­мочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в области формирования и реализации государственной научно-технической политики.

Согласно Закону «О науке...» субъектами научной и (или) научно-технической деятельности являются физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и юридические лица. Закон закрепил основы правового поло­жения таких субъектов научной и научно-технической деятель­ности — физических лиц, как научный работник (исследова­тель), специалист научной организации и работник сферы на­учного обслуживания; правовые основы государственной системы аттестации научных работников и специалистов науч­ных организаций, целью которой является государственная оценка их квалификации.

Данным законом установлены основы правового положения двух видов субъектов научной и научно-технической деятельно­сти — юридических лиц: научной организации и государствен­ной академии наук. В нем закреплены критерии, по которым юридические лицо может быть признано научной организацией (осуществление в качестве основной деятельности научной дея­тельности, подготовки научных работников), установлен ряд прав научной организации (право вести образовательную дея­тельность по программам послевузовского профессионального и дополнительного профессионального образования, право осу­ществлять сотрудничество с вузами в установленных законом формах, права в части распоряжения имуществом и использо­вания средств, получаемых от распоряжения имуществом, пра­во осуществлять международное научное сотрудничество и внешнеэкономическую деятельность).

Академии наук рассматриваются законодателем в качестве особого субъекта научной деятельности. В настоящее время в Российской Федерации действуют как государственные ака­демии наук, созданные и финансируемые государством, так и академии наук, функционирующие в форме общественных организаций (например, Российская академия естественных наук, Академия технологических наук). Закон «О науке...» за­крепил основы правового статуса государственных академий наук (Российской академии наук, Российской академии сель­скохозяйственных наук, Российской академии медицинскихнаук, Российской академии образования, Российской акаде­мии архитектуры и строительных наук, Российской академии художеств), предусмотрев, что детально их правовое положе ние устанавливается в уставах соответствующих государствен ных академий наук, принимаемых органами управления госу­дарственных академий наук и утверждаемых Правительст­вом РФ.

Кроме названных субъектов научной деятельности (науч­ных организаций, государственных академий наук), научную деятельность осуществляют и иные юридические лица (феде­ральные центры науки и высоких технологий, технополисы, образовательные учреждения и другие организации), правовое положение которых регулируется соответствующими норматив­ными актами.

На сферу научной и научно-технической деятельности по­мимо вышеназванного закона распространяется действие и других Федеральных законов, в частности «О высшем и по­слевузовском профессиональном образовании», «О государст­венном регулировании в области генно-инженерной деятель­ности», «О статусе наукограда Российской Федерации», «О временном запрете на клонирование человека», «О Рос­сийской корпорации нанотехнологий». Кроме того, отноше­ния в сфере науки, как и любые другие виды отношений, ре­гулируются нормами гражданского, налогового, бюджетного, трудового и иных отраслей законодательства, в том числе ад­министративного. В КоАП РФ предусмотрена администра­тивная ответственность за нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав, в том числе и в сфере научной и научно-технической деятельности (ст. 7.12), за нарушение правил проведения морских научных исследо­ваний во внутренних морских водах, в территориальном мо­ре, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ (ст. 8.18). На отношения в сфере науки распространяют свое действие также ст. 14.20 «Наруше­ние законодательства об экспортном контроле» и ст. 14.33 «Недобросовестная конкуренция» КоАП РФ.

Кроме названных законов для регулирования отношений в сфере науки на федеральном уровне создан массив специ­альных подзаконных нормативных актов, включающий акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов ис­полнительной власти, ответственных за разработку и реализа­цию государственной научно-технической политики. Президент РФ как глава государства определяет основные направления государственной научно-технической политики на среднесрочный и долгосрочный периоды (п. 1 ст. 13 Закона «О науке...»). В частности, Президентом РФ 30 марта 2002 г. были утверждены «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 го­да и дальнейшую перспективу». Указами Президента РФ ут­верждается структура федеральных органов исполнительной власти, включающая органы, ответственные за развитие науки и технологий в Российской Федерации, утверждается в долж­ности президент Российской академии наук, решаются неот­ложные вопросы поддержки научной отрасли, присуждается статус наукограда отдельным муниципальным образованиям, вводятся меры морального стимулирования, применяемые в сфере научной деятельности (установлен профессиональный праздник — День российской науки, введено и присваивается почетное звание «Заслуженный деятель науки Российской Фе­дерации»), присуждаются премии и гранты Президента РФ в области науки и инноваций.

В своей деятельности Президент РФ опирается на Совет при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию, который является консультативным органом, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере науки, технологий и образования, обеспечения его взаимодей­ствия с научными организациями и образовательными учреж­дениями, деятелями науки и образования, выработки предло­жений Президенту РФ по актуальным вопросам государствен­ной научно-технической и инновационной политики, государственной политики в области образования, рассмотре­ния вопросов государственного премирования в области науки и техники.

Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки (п. «в» ст. 114 Конституции РФ), разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, обеспечива­ет государственную поддержку фундаментальной науки, имею­щих общегосударственное значение приоритетных направле­ний прикладной науки (ст. 17 Закона «О Правительстве Рос­сийской Федерации»).

Правительство РФ принимает нормативные акты, направ­ленные как на решение возникающих в процессе реализации научно-технической политики неотложных проблем, так и на последовательную реализацию единой государственной науч­но-технической политики в целом.

Правительство РФ активно участвует в определении и реа­лизации основных направлений государственной научно-тех­нической политики¹, в разработке прогнозов научно-техниче­ского развития страны², формировании на основе приоритет­ных направлений развития науки и техники федеральных научно-технических программ и национальных научных про­ектов³, регулировании отношений по использованию создан­ных научно-технических результатов в национальной экономи­ке⁴. Нормативными актами Правительства РФ регулируются отношения в области подготовки и повышения квалификации научных кадров⁵, оплата труда в научных учреждениях, поря­док приема на работу в научные учреждения и аттестации на­учных работников⁶, порядок предоставления отпусков научным работникам⁷. В русле проводимой кадровой политики Прави­тельство РФ принимает меры, направленные на привлечение и закрепление в сфере науки молодежи⁸.

¹ Распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2006 г. ■ № 158-р утвер­жден План мероприятий по реализации в 2006 году Основ политики Россий­ской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу.

² В Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Пра­вительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) включен раздел «Развитие нау­ки, национальной инновационной системы и технологий».

³ Федеральная целевая программа «Исследования и разработки по при­оритетным направлениям развития научно-технологического комплекса Рос­сии на 2007—2012 годы» утверждена постановлением Правительства РФ от 10 октября 2006 г. № 613.

⁴ Этим вопросам посвящены постановления Правительства РФ от 2 сен­тября 1999 г. № 982, от 17 ноября 2005 г. № 685, от 18 ноября 2006 г. № 696.

⁵ См., например: Федеральная целевая программа «Научные и научно-пе­дагогические кадры инновационной России». Утв. постановлением Правитель­ства РФ от 28 июля 2008 г. № 568; Положение о порядке присуждения ученых степеней. Утв. постановлением Правительства РФ от 30 января 2002 г. № 74; Положение о порядке присвоения ученых званий. Утв. постановлением Пра­вительства РФ от 29 марта 2002 г. № 194.

⁶ См., например: постановление Правительства РФ от 22 апреля 2006 г. «О реализации в 2006—2008 годах пилотного проекта совершенствования сис­темы оплаты труда научных работников и руководителей научных учреждений и научных работников научных центров Российской академии наук».

⁷ См.: постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. «О ежегод­ных отпусках научных работников, имеющих ученую степень».

⁸ См.: постановления Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. «О мерах по государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и их научных руководителей, молодых российских ученых — докторов наук

Чтобы обеспечить согласованность действий органов ис­полнительной власти, научных организаций, общественных объединений в процессе выработки и реализации государст­венной научно-технической политики, Правительством РФ создана Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям — постоянно действующий координационный орган, решения которого являются обязательными для всех представленных в нем органов исполнительной власти¹.

В системе федеральных органов исполнительной власти выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере научной, научно-технической и инно­вационной деятельности возложены на Минобрнауки России. Министерство осуществляет координацию и контроль деятель­ности находящихся в его ведении Федерального агентства по науке и инновациям, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федеральной службы по интеллектуаль­ной собственности, патентам и товарным знакам, а также Фе­дерального агентства по образованию.

Минобрнауки России самостоятельно разрабатывает и вно­сит в Правительство РФ проекты нормативных актов по во­просам выработки и реализации государственной научно-тех­нической политики, по другим вопросам, относящимся к сфе­ре деятельности министерства и подведомственных ему служб и агентств, а также самостоятельно принимает нормативные акты, перечисленные в Положении о нем. Минобрнауки Рос­сии выполняет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета для реализации возложенных на него функций.

Функции по реализации государственной политики, оказа­нию государственных услуг, управлению государственным иму­ществом в сфере научной, научно-технической и инновацион­ной деятельности возложены на Федеральное агентство по науке и инновациям (Роснауку), которое осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему организации, территориальных органов Роснаука не имеет.

и ведущих научных школ Российской Федерации»; от 15 декабря 2004 г. «О премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники для молодых ученых»; от 14 декабря 2006 г. «О порядке предоставления моло­дым ученым социальных выплат на приобретение жилых помещений в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем отдельных категорий граж­дан Федеральной целевой программы «Жилище на 2002—2010 годы».

¹ Положение о Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям утверждено постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2008 г. №667.

К важнейшим полномочиям Роснауки относятся организа­ция разработки прогнозов развития научной, научно-техниче­ской и инновационной сферы Российской Федерации, разме­щение заказов и заключение государственных и иных кон­трактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в научно-технической сфере, осуществление функций государственного заказчика федераль­ных целевых научно-технических и инновационных программ и проектов.

Функции по контролю и надзору в области образования и науки выполняет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Она осуществляет надзор и контроль деятельности научных организаций в части соблю­дения ими законодательства об образовании, в части качества образования и качества подготовки обучающихся, уровня и направленности реализуемых научными организациями об­разовательных программ послевузовского профессионального образования; лицензирование и государственную аккредита­цию научных организаций, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительные профессиональные образовательные про­граммы, обеспечение работы государственной системы аттеста­ции научных и научно-педагогических работников и специа­листов (Высшей аттестационной комиссии).

Для реализации возложенных на Рособрнадзор полномочий служба наделена рядом важных прав, в том числе правом пре­секать факты нарушения законодательства РФ в установлен­ной сфере деятельности, применять предусмотренные законо­дательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера (направление обязательных для исполнения предписаний научным организациям, приос­тановление действия свидетельства о государственной аккре­дитации научной организации, лишение научной организации государственной аккредитации полностью или по отдельным образовательным программам).

Государственные функции по контролю и надзору в сфере правовой охраны и использования объектов интеллектуальной собственности, патентов и товарных знаков и результатов ин­теллектуальной деятельности, вовлекаемых в экономический и гражданско-правовой оборот, возложены на Федеральную службу по интеллектуальной собственности, патентам и товар­ным знакам (Роспатент). Согласно Положению о нем Роспа­тент действует самостоятельно во взаимодействии с другими органами исполнительной власти и территориальных органов не имеет.

Роспатент осуществляет деятельность, направленную на ох­рану объектов интеллектуальной собственности: организует прием заявок на эти объекты, их регистрацию и экспертизу, выдает охранные документы на объекты интеллектуальной собственности (патенты и свидетельства), продлевает сроки их действия, признает их недействительными и восстанавливает их действие в установленных законом случаях, публикует раз­ного рода сведения, относящиеся к объектам интеллектуаль­ной собственности; перечисляет уплаченные патентные по­шлины и регистрационные сборы в доход федерального бюд­жета, выполняет другие возложенные на него функции.

Роспатент наделен рядом прав, среди которых право давать разъяснения юридическим и физическим лицам, право пресе­кать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные за­конодательством РФ меры ограничительного, предупредитель­ного и профилактического характера, направленные на недо­пущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юриди­ческими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Особенность правового положения Минобрнауки России и подведомственных ему федеральных органов исполнитель­ной власти заключается в том, что они вправе осуществлять функции, не только установленные соответствующими поло­жениями, но также и иные, если это предусмотрено федераль­ными законами, нормативными правовыми актами Президен­та РФ и Правительства РФ.

Эффективно функционирующая инновационная система формирует взаимоотношения между наукой, промышленно­стью и обществом таким образом, что инновации служат ос­новой развития экономики, а потребности инновационного развития, в свою очередь, во многом определяют и стимули­руют направления развития научной деятельности. На основе инновационной системы государство разрабатывает свою по­литику в целях достижения и поддержания высокого уровня конкурентоспособности и эффективности экономики страны. Политика Российской Федерации в области развития иннова­ционной системы является составной частью общей государст­венной научно-технической и промышленной политики и представляет собой совокупность осуществляемых государст­вом социально-экономических мер, направленных на форми­рование условий для развития производства конкурентоспо-собной инновационной продукции на базе передовых дости­жений науки, технологий и техники и повышение доли такой продукции в структуре производства, а также системы продви­жения и реализации продукции и услуг на отечественном и мировом рынках.

Официально на высшем государственном уровне признано, что обеспечение инновационной направленности экономиче­ского роста, создание эффективно действующей национальной инновационной системы должно составить основные ресурсы развития отечественной экономики в предстоящие годы.

В настоящее время федеральное законодательство по во­просам инновационного развития находится на начальной ста-' дии формирования. Именно на федеральном уровне должна быть разработана законодательная основа для создания нацио­нальной инновационной системы. Главным условием создания такой основы должна стать подготовка базового нормативного акта в этой сфере.

Отдельные меры по созданию инновационной системы предусмотрены в ряде документов общерекомендательного ха­рактера, таких как «Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года» и «Основ­ные направления политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года». При отсутствии базового федерального закона эти документы являются основополагающими, однако с правовой точки зре­ния они неимперативны, так как не имеют нормативного ха­рактера.

В «Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации до 2015 года» перечислены элементы националь­ной инновационной системы, в том числе:

1) создание финансовых институтов, обеспечивающих не­прерывность финансирования бизнес-проектов на всех стадиях инновационного цикла; перераспределение государственного финансирования на программы поддержки инновационных проектов, находящихся на начальной стадии;

2) развитие производственно-технологической инфраструк­туры: создание технопарков, бизнес-инкубаторов и т. д.;

3) содействие развитию кооперационных связей между субъектами инновационной системы;

4) развитие информационной, экспертно-консалтинговой и образовательной инфраструктуры инновационной деятельно­сти.

В качестве основного механизма реализации государствен­ной политики в области развития инновационной системы в «Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года» назван переход к программно-целевому принципу государственной поддержки инновационной деятельности пу­тем координации федеральных, региональных, межведомствен­ных целевых программ в целях консолидации и концентрации бюджетных и внебюджетных ресурсов для финансирования инновационной деятельности. Кроме того, в этом документе содержатся определения основных понятий.

Так, под инновационной системой понимается совокуп­ность субъектов и объектов инновационной деятельности, взаимодействующих в процессе создания и реализации инно­вационной продукции и осуществляющих свою деятельность в рамках проводимой государством политики в области разви­тия инновационной системы.

Понятие инновационной деятельности включает выполне­ние работ и (или) оказание услуг, направленных на создание и организацию производства принципиально новой или с но­выми потребительскими свойствами продукции (товаров, ра­бот, услуг); создание и применение новых или модернизацию существующих способов (технологий) ее производства, распро­странения и использования; применение структурных, финан­сово-экономических, кадровых, информационных и иных ин­новаций (нововведений) при выпуске и сбыте продукции (то­варов, работ, услуг), обеспечивающих экономию затрат или создающих условия для такой экономии.

В положениях о федеральных органах исполнительной вла­сти, курирующих сферу научной, научно-технической и инно­вационной деятельности, — Минобрнауки России и Федераль­ном агентстве по науке и инновациям — полномочия по соз­данию и развитию инновационной системы закреплены в самом общем виде. На министерство возложены полномочия но принятию нормативных правовых актов о порядке созда­ния и развития инновационной инфраструктуры, а на агентст­во — функции государственного заказчика федеральных целе­вых научно-технических и инновационных программ.