24. Местное самоуправление в системе федеративных отношений

Местное самоуправление неотъемлемо связано с де¬мократией и федерализмом. Конституция Российской Федерации оп¬ределяет во многом сущность и гарантии местного самоуправления, ко¬торое представляет собой наиболее приближенную к проблемам и потребностям граждан, местным, этнокультурным, социально-быто¬вым и иным условиям форму публичной власти. Местное самоуправле¬ние есть первичное звено федеративных отношений. И до этого уровня местного самоуправления необходимо довести принцип разграничения предметов ведения и полномочий, тем более что Конституция предус¬матривает возможность делегирования властных полномочий органам местного самоуправления (ст. 132), что и реализуется в новом вариан¬те закона о местном самоуправлении (2003 г.).

Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Статья 130 Конституции Российской Федерации подчеркивает:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, вла¬дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре¬ферендумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется только через выборы и при наличии выборного органа, который создают сами граждане для решения совместно с населением местных вопросов. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, но орга¬ны государственной власти обязаны оказывать содействие населению в осуществлении их прав на местное самоуправление, в том числе пра¬вовое, материальное, финансовое».

Государственно-правовая система не заканчивается на уровне субъектов федерации. Местное самоуправление, как власть публичная, не может быть выведено из этой системы, а значит, и из системы феде¬ративных отношений. Это отдельный уровень самостоятельного и не¬посредственного осуществления власти самим населением, без делеги-рования кого-либо в органы власти. Местное самоуправление наряду с государственной властью выступает нормой единой власти народа1.

Местное самоуправление осуществляется согласно ст. 131 Консти¬туции Российской Федерации в городах и сельских поселках. Мест¬ное самоуправление и муниципальная власть имеют свою собствен-ность, свой бюджет и свои органы управления. Изменение границ местного самоуправления возможно только с согласия местного сооб¬щества. Основные вопросы данного сообщества — здравоохранение, образование, обустройство народов и поселков и другие проблемы, имеющие местное значение — также решаются органами местного са¬моуправления. Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации закрепляет гарантии местного самоуправления, запрещая всякое его ограничение.

Таким образом, конституционно-правовая система Российской Фе¬дерации включает местное самоуправление в систему федеративных отношений, не нарушая ее равновесия. Правовую основу местного са¬моуправления кроме Конституции Российской Федерации обеспечи¬вает также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также право¬вые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. После вступления России в Совет Европы существенное влияние на правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуп¬равления оказывают основные принципы и положения Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в Российской Фе¬дерации в 1998 г.).

Один из основных принципов местного самоуправления — это принцип разграничения полномочий вплоть до каждого гражданина и местного самоуправления. Игнорирование этого принципа вызывает целый ряд трудностей и создает противоречия в ходе организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Организационные основы местного самоуправления. Современ¬ное понимание государства уходит от имперско-царско-ханских тра¬диций управления всем и вся из одного центра и одним человеком. Россия как сложносоставное государство имеет десятки специфиче¬ских сфер, в которые государственная власть как организатор и гарант защиты интересов людей может не проникать. И здесь особую роль играет местное самоуправление.

Организационную структуру местного самоуправления в соответ¬ствии с законодательством определяет население, реализуя свои права на самоуправление, осуществляя последнее как через орган местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления на референду¬мах и сходах.

В последнее время все чаще говорится о делегировании части полно¬мочий государственной власти и ресурсов для их реализации органам местного самоуправления. Это ведет к возврату к тому принципу феде¬рализма, который наши правоведы-концептуалисты не довели до уров¬ня местных сообществ. Местное самоуправление, представляя важную форму народовластия, гарантированную Конституцией Российской Федерации, призвано на данной конкретной территории осуществлять публичную власть. Эта власть имеет следующие характеристики: нали¬чие органов и аппарата управления; осуществление власти на опреде¬ленной территории и по отношению ко всему населению, проживающему на ней на основе законов и нормативных актов; возможность уста¬новления своих сборов и налогов для самостоятельного формирования бюджета и осуществления местных социальных программ.

Местное самоуправление — это подзаконная власть, в отличие от су¬веренной верховной власти1. В современной интерпретации муници¬пальная власть является одной из разновидностей самоуправления2.

Принципы федерализма и местное самоуправление. Изучая про¬блемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с пред¬метом федералогии. Это обусловлено тем, что местное самоуправле¬ние является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуп¬равление — фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия»3. Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все старают¬ся командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

Справедливым следует считать мнение тех, кто рассматривает го¬сударственную власть и местное самоуправление как два вида публич¬ной власти4. Такое определение будет наиболее точным.

При этом зачастую проблема местного самоуправления заключает¬ся в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое оста¬ется неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приво¬дит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен по¬полнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного са¬моуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражда¬нина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства об¬разования, здравоохранения. Но есть ли у нас ежегодное обязательное Всероссийское совещание, которое эти министерства организовывали бы совместно с органами местного самоуправления, где проводится работа по образованию и здравоохранению?