26. Технологии реализации государственных социальных программ.

Предоставление помощи определенной группе людей способствует укреплению социальных ценностей общества.

Необходимость адресных программ объясняется простой нехваткой бюджетных средств для предоставления услуг всему населению.

В общем случае адресные программы существуют потому, что некоторые граждане в состоянии оплатить услуги, а другие нет. В этом и заключается понятие «вертикального равенства» - правительство перераспределяет средства в пользу граждан с более низкими доходами с тем, чтобы и они могли поучить доступ к основным или важным благам и услугам.

Другим важным понятием является «горизонтальное равенство», в соответствии с которым различные группы общества (национальные меньшинства, инвалиды, переселенцы и др.) должны иметь равный доступ к общественным благам и услугам.

Таким образом, адресными называются программы бюджетных расходов, которые направлены на поддержку самых малоимущих (бедных) или социально уязвимых граждан и семей.

Основные этапы разработки программ адресной социальной помощи:

1 этап: определение целевой группы

2 этап: разработка и внедрение подходов и процедур определения соответствия получателей помощи установленным требованиям

При этом следует учитывать расходы на сбор и проверку документов и информации и имеющиеся административные ресурсы для внедрения.

3 этап: создание соответствующей административной структуры для обеспечения адресности социальной помощи

При этом следует прежде всего учитывать административные затраты и имеющиеся ресурсы и цели программы. Должны быть рассмотрены следующие вопросы:

- какой штат необходим для обеспечения принципа адресности

- каким образом потенциальные участники программы смогут узнать о ней

- будут ли использоваться «нежесткие» определения целевой группы или же устанавливаются конкретные правила и формулы

- разумны ли затраты потенциальных участников на получение документов, требуемых для подтверждения права на участие в программе

- какие меры будут приняты во избежание ошибочного исключения нуждающихся в помощи гражданам, не отвечающим установленным критериям

Стратегии определения целевой группы:

• самоадресация

• категоризация

• проверка доходов

• проверка доходов и имущественного положения семьи

• косвенное определение уровня доходов

• системы целевого распределения помощи, разработаны внутри местных сообществ

Самоадресация

В этом случае участники программы сами определяют степень своей нуждаемости и необходимость участия в программе. При этом структура программы создает отрицательные стимулы к участию в ней небедных граж­дан. Самоадресация наиболее эффективна, если стоимость предоставляе­мых товаров или услуг невелика и/или операционные издержки достаточ­но высоки. Операционные издержки получателя помощи могут включать время, потраченное на стояние в очередях и прохождение определенных процедур, выполнение какой-либо работы в обмен на получаемую помощь или чувство неловкости, связанное с необходимостью заявить о своей бед­ности.

Примеры использования: программы общественных работ (там получают низкую заработную плату); субсидирование цен на определенные продукты питания.

Недостатки (ограничения) стратегии:

- чувство стыда или неловкости, связанное с необходимостью сообщить о своей бедности (или наличии СПИДа, инвалидности, иных деликатных обстоятельств), может отпугнуть потенциальных участников программы.

- операционные издержки потенциаль­ных получателей не должны быть слишком высокими, иначе они также отпугнут их от получения помощи.

Поэтому самоадресация в качестве метода отбора целевой груп­пы зачастую оказывается грубым инструментом, который следует приме­нять с осторожностью.

Категоризация

Категоризация – определение категорий граждан – участников программ адресной социальной помощи. Категоризация может быть основана на широком спектре характерис­тик: помощь социально- незащищенным группам населения (например, дети, инвалиды, престарелые, матери-одиночки); вознаграждение за госу­дарственную службу; вознаграждение за прошлые заслуги (льготы для ве­теранов и т. п.); компенсации жертвам репрессий.

Примеры программ помощи данным категориям граждан приведены в таблице.

Сферы применения: методы категоризации разумно применить при отсутствии достоверной информации о доходах. В большинстве стран СНГ применяются три типа категоризации: I) соци­ально незащищенные группы населения; 2) лица, имеющие заслуги перед обществом; 3) государственные служащие.

Недостатки (ограничения) стратегии:

- выделенные категории граждан имеют отно­сительно низкую корреляционную связь с бедностью.

То есть, льго­ты для данных категорий населения зачастую больше помогают относи­тельно обеспеченным, чем бедным гражданам и не являются по своей сути адресными программами¹.

Проверка доходов

При реализации адресных программ, привязанных только к уровню доходов получателей помощи, право на участие имеют граждане, доходы ко­торых не превышают некоторого установленного порогового уровня, на­пример 50 или 100 % прожиточного минимума. Для подтверждения уровня доходов представляются документы (справка о заработной платы, налоговая декларация), для проверки материального положения семьи могут потребоваться личные интервью или посещения на дому Заявители могут иметь самые разнообразные источники доходов.

Источниками доходов могут выступать:

• заработная плата на основной работе или работе по совместительству;

• доходы от собственной деятельности (например, от садово-огородно­го участка);

• выплаты из бюджета (пенсии, детские пособия);

• неофициальные доходы от теневой экономики;

• доход от аренды (например, сдача в наем квартиры) или получение про­центов по вкладам.

Применение: стра­ны, намеревавшиеся вступить в Евросоюз, начали реализовывать такие программы в самом начале переходного периода, однако их масштаб и уро­вень финансирования были незначительными. В целом, программы со­циальной помощи, основанные на уровне доходов, продолжают составлять лишь малую долю от общего объема расходов на социальные нужды.

Примеры: программы жилищных субсидий

Преимущества (плюсы) стратегии: проверка доходов может быть проведена даже при отсут­ствии полной информации, а реализация таких программ способствует повышению прозрачности расходов.

Недостатки (ограничения) стратегии:

- неформаль­ные доходы подчас трудно поддаются измерению

- неудовлетворительная ситуация с декларированием до­ходов

- если право на участие в адресной программе основано только на учете уровня доходов, без проверки имущества семьи, в число ее участников мо­жет попасть большое число граждан, испытывающих временные денежные затруднения, например безработные, которые при этом могут иметь сбере­жения или иное имущество, компенсирующее отсутствие денег. В програм­мах, включающих временно малоимущих граждан, возрастают админист­ративные расходы, поскольку состав получателей помощи быстро меняет­ся за счет ухода одних и прихода других.

Следовательно, при разработке таких программ необходимо определить, будут ли в нее включены все граж­дане, являющиеся малоимущими на данный момент, или же только граж­дане, пребывающие в таком состоянии в течение определенного минималь­ного периода (например, шесть месяцев), — так называемые хронически малоимущие. Помощь временно малоимущим гражданам может быть ока­зана, чтобы не допустить их перехода в разряд хронически малоимущих.

Проверка доходов и имущественного положения семьи

Обычно учитывается такое имущество, как дом или квартира, товары длительного пользования, машина, собственное дело, банковские сбере­жения, инвестиции, земельный участок (дача или огород).

Существует три способа учета данного имущества при определении общего положения семьи.

1. Имущественный фильтр. Право на получение помощи предоставляется гражданам, не имеющим имущества определенного вида, например второго жилья. Например, если семья имеет машину, зарегистрированное торговое или частное предприятие, или если ребенок посещает платное учеб­ное заведение, права на получение пособия она не имеет. Имущественный фильтр не всегда является адекватным инструментом определения доходов: например, машина может служить важным средством получения дополнитель­ного дохода семьи, при этом ее стоимость может быть невелика.

2. Имущественный предел (пороговое значение). Устанавливает верхний предел стоимости конкретного объекта имущества— семья, обладающая данным имуществом, имеет право на получение помощи, если его стоимость не превышает установленной величины. Например, семья, имеющая старую, недорогую машину может иметь право на участие в программе, а вла­делец новой модели такого права не получит.

3. Имущественный коэффициент. Предусматривает определение стоимо­сти конкретного объекта имущества с добавлением этой стоимости или ее части к общей сумме дохода. Например, стоимость машины может быть поделена на предполагаемый срок ее службы с добавлением соответствую­ щей суммы к сумме месячного дохода семьи. Таким образом, стоимость имущества будет влиять на размер субсидии.

Преимущества (плюсы) стратегии: адресные программы, основанные на проверке как доходов так и имущественного положения семьи, позволяют лучше определить круг получателей помощи. При использовании данного метода обычно выигрывают хронически малоимущие граждане, поскольку они редко обладают ценный имуществом или обладают им в незначительном объеме.

Недостатки (ограничения) стратегии: сложность выбора адекватного способа оценки имущества; недовольство со стороны местных сообществ.

Косвенные методы определения уровня доходов

Косвенные методы определения уровня доходов основаны на анализе факторов, имеющих высокую корреляцию с бедностью, таких как:

• соци­ально-демографические характеристики,

• уровень доходов и имуществен­ное положение.

Различным индикаторам придаются определенные весо­вые значения, и на этой основе рассчитывается общий балл для каждой се­мьи. Этот балл и определяет ее право на получение помощи.

Применение: обычно применяются в случае, когда считается, что заявленные доходы не являются надежным показателем бедности, а другие характеристики (место жительства, пол, уровень образования, наличие инвалидности, размер семьи) тесно связа­ны с бедностью, особенно хронической.

В сложных системах, основанных на косвенных методах, данные, полученные в ходе опроса семей, анализи­руются для оценки уровня нуждаемости и определения взаимосвязи между нуждаемостью и рядом индикаторов. Этим индикаторам придаются опре­деленные весовые значения, после чего для каждого заявителя определяет­ся оценка нуждаемости. Право на получение помощи получают заявители, набравшие сумму баллов выше установленного порогового значения.

Преимущества (плюсы) стратегии: позволяет «отсеять» многочисленных граждан, претендующих на помощь, но при этом оставлять действительно бедных, нуждающихся.

Недостатки (ограничения) стратегии:

- трудоемкость процесса отбора граждан – участников программы;

- высокая вероятность ошибки включения / исключения граждан из программ;

- недовольство со стороны местных сообществ;

- не всегда политически приемлема².

Пример использования: первый опыт - программа «Парос», начатая.в 1994 г. в Армении, которая предусматривала рас­пределение гуманитарной помощи жертвам землетрясения 1960 г. и войны с Азербайджаном. Необходимость применения была вызвана тем, что заявки подали 70% населения.

Системы целевого распределения помощи, разработанные внутри местного сообщества

В подобных системах адресной помощи видные члены местного сообщества сами определяют размер социальной помощи и круг ее получателей. Предоставление помощи на основе критериев, отражающих местные потребности.

Преимущества (плюсы): гибкость, возможность использования различных источников информации для определения по­требностей семей и низкий уровень операционных затрат на предоставление помощи.

Применение: лучше всего работает в четко обозначенных и сплоченных сообществах, при реализации программ, ориентированных на небольшую часть населения и помощь, предоставляемую в небольшой объеме.

Недостатки (ограничения) стратегии:

- существует риск принятия решений в интересах мест­ных лидеров, не всегда совпадающих с задачей эффективного управления программой,

- в предоставлении помощи могут быть скопированы уже существующие тенденции социального неравенства отдельных групп граждан

- самые бедные семьи могут не подать заявление на получение помощи из-за сложности этой процедуры.

Примеры использования: страны с переходной экономикой (например, Албания и Узбекистан) имеют опыт успешного внедрения системы. В Узбекистане такие решения принимают лидеры местных сообществ (махалля). В программах определены только общие требования, какие-либо формулы расчетов для определения права на получение помощи отсутствуют. На практике предпочтение отдается семьям с детьми, семьям, главой которых является женщина, безработным. Проведенное в 2000 г. исследование узбекского опыта говорит о позитивных результатах: помощь полу­чили 26 % семей из самого низкого доходного квинтиля и только 6 % самого высокого квинтиля; 54 % помощи было предоставлено 40 % семей самым низким уровнем доходов.

Критерии выбора методы (стратегии):

1. Эффективность направления помощи именно тем, кому она пред­назначается. Нельзя считать эффективным метод, который непреднамерен­но приводит к исключению из числа клиентов программы представителей целевой группы или включению представителей других групп.

2. Целесообразность метода в рамках существующих администра­тивных условий реализации программы, с учетом возможностей его использования местной администрацией. Сочетание проверки имущественного положения и доходов может быть полезным, поскольку зачастую наличие имущества уста­новить проще, чем наличие денежных средств. Однако имущественный кри­терий усложняет процедуру определения права на участие в программе. По­этому очень важно учитывать затраты средств, времени и требуемую квалифи­кацию персонала при выборе метода определения целевой группы.

Субсидии как способ достижения определенных социально-экономических целей государства.

Субсидирование может быть направлено как на товары (продоволь­ствие), так и на услуги (здравоохранение). В данном контексте субсидиро­вание понимается в самом широком смысле как любой вид помощи, кото­рый правительственная или иная организация готова оплатить или предо­ставить.

Субсидии могут также предоставляться отдельным гражданам или семьям на принципах адресности.

Субсидии — один из основных способов, применяемых государством для достижения определенных социально-экономических целей. Их основ­ное предназначение состоит в воздействии на поведение экономических агентов (потребителей и производителей) через систему стимулов. Использование субсидий определяется главным образом необходимостью исправления изъянов рынка или целями перераспределения.

Как правило, под субсидиями понимаются различные способы госу­дарственного вмешательства, приводящие к одному из следующих резуль­татов:

I) цены для производителей оказываются выше рыночных;

2) цены для потребителей оказываются ниже рыночных;

3) происходит снижение потребительских или производственных издержек за счет предоставления прямой или косвенной поддержки.

Другими словами, субсидии изменяют экономические стимулы за счет изменения относительных цен благ и факторов.

Формы субсидирования:

• натуральной помощи,

• льготных расценок,

• налого­вых льгот,

• сертификатов

• материальной помощи

Натуральная помощь — это предоставление бесплатных товаров и услуг, например жилья, энергоресурсов, медицинского обслуживания, об­разования или продуктов питания.

Льготные расценки — право приобрести товары по стоимости ниже рыночной; субсидии предоставляются поставщикам товаров для компенсации разницы в ценах.

Сертификаты, или ваучеры, дают право на приобретение определенного товара или набора товаров на рынке.

Материальная помощь {денежные выплаты) — получателям выдается определенная сумма, которую они вправе тратить по своему усмотрению.

Типовые программы субсидий представлены в таблице.

Оценка различных видов субсидий

Использование различных видов субсидирования преследует различ­ные политические или социально-экономические цели. С точки зрения экономиста, денежная помощь часто является наиболее эффективным ви­дом помощи, поскольку она дает возможность получателям приобрести товары или услуги в желаемом объеме и требуемого качества. Однако, принимая политические решения, необходимо учитывать ряд соображений как политического, так и практического характера:

• будет ли программа способствовать росту общественного благосостояния

• как убедиться в целевом использовании помощи, предоставляемой го­сударством

• будет ли программа пользоваться политической поддержкой

• сможет ли правительство реализовать ее эффективным образом

Критерии оценки:

1. Возможность потребительского выбора

2. Эффективность работы

3. Простота и стоимость реализации

4. Стимулы поведения потребителей

5. Наличие политической поддержки

Реализация решений по размеру предоставляемой помощи.

Принципы расчета размера помощи:

1. Семья большего размера должна получать помощь в большем объеме: из двух семей с одинаковым доходом больше нуждаться будет семья большего размера, поэтому помощь ей должна быть предостав­лена в большем объеме.

2. Семья с более низкими доходами должна получать помощь в большем объеме: из двух семей одинакового состава, но с разным уровнем доходов у более бедной семьи будет меньше ресурсов, и ей следует оказать помощь в большем объеме.

3. Семья, имеющая работающих членов семьи, должна иметь более высо­кий совокупный доход, чем неработающая семья. Если совокупный доход се­мьи (т. е. заработки плюс пособие) уменьшится, когда кто-то из ее членов устроится на работу или найдет более высокооплачиваемое место, програм­ма будет создавать негативные стимулы для производительного труда в ин­тересах общества. Расчет полной или частичной потери пособия в резуль­тате появления новых источников трудового дохода или повышения зара­ботков получил название «расчет условного совокупного налога на работающую семью». Кроме того, у получателей помощи не должно быть стимулов к указа­нию неверного дохода.

Методы расчета:

• безадресная фиксированная субсидия

• адресная фиксированная субсидия

• дифференцированная субсидия

• простая компенсационная субсидия

• сложная компенсационная субсидия

Безадресная фиксированная субсидия

Эта субсидия, для которой не установлен порог нуждаемости, предо­ставляется всем гражданам независимо от уровня доходов. Все получают равную помощь.

Адресная фиксированная субсидия

Субсидия предоставляется в равном размере всем гражданам, имеющим право на ее получение, т. е. обладающим доходом ниже установленного уров­ня. Примерами являются детские пособия и пособия по бедности.

Дифференцированная субсидия

Размер субсидии варьируется в зависимости от уровня доходов граждан или семей, имеющих право на ее получение, — более бедные семьи нужда­ются в большей помощи. Таким образом, самые бедные семьи получают помощь в наибольшем размере, следующая доходная группа — в несколько меньшем и т. д.

Простая компенсационная субсидия

В этом случае структура субсидии обеспечивает компенсацию разницы между уровнем доходов и некоторым значением прожиточного мини­мума. Устанавливается пороговое значение уровня доходов, так что вместе взятые, трудовой доход и субсидия обеспечивают некий минимальный про­житочный уровень всем семьям, В результате совокупный доход (заработ­ки плюс субсидия) всех получателей субсидии находится на одном уровне.

Сложная компенсационная субсидия с индексацией доходов

Субсидия данного вида направлена на поощрение трудовых усилий получателей — когда совокупный доход (заработки плюс субсидия) превышает порог нуждаемости, размер субсидии снижается лишь частично. Это наиболее прогрессивная модель оказания помощи. Она требует более слож­ных расчетов, чем другие модели, и соответствующих административных ресурсов.