§ 6. Державна служба і її види. Державний службовець, посадова особа

Для успішного функціонування державних органів повинна бути налагоджена державна служба — професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах, установах і підприємствах щодо практичного виконання їх завдань і функцій.

Зазначений широкий підхід до проблематики державної служби⁸ надає можливість виокремити і розмежувати публічний і приватний сектори життєдіяльності суспільства, що регулюються відповідно з позицій публічно-правових або приватно-правових засад. На такій основі державна служба розглядається як функціонування всіх державних інституцій (органів і організацій) щодо забезпечення життєдіяльності публічних форм суспільної життєдіяльності і як один із центральних інститутів публічного права.

Важливим в умовах формування ринкових відносин є виокремлення державної служби за критерієм джерела оплати праці, яким є державний бюджет, що дає можливість суспільству визначити і постійно корегувати оптимальний "кошторис" на утримання державного апарату.

Таким чином, державна служба є стрижнем державності, оскільки державність, в інституціональному розумінні виступає органом управління суспільством. Державна служба включає два основних види — цивільну і мілітаризовану (військову і воєнізовану). Мілітаризована державна служба має цілу низку особливих ознак, які обумовлені тим, що вона здійснюється зі “зброєю в руках”.

Нас цікавить насамперед цивільна державна служба, яка розподіляється на службу в державних органах і на службу в інших державних організаціях — установах і підприємствах.

Організація державної служби в державних органах та їх апараті передбачає наявність окремого законодавства про державну службу, встановлені ним особливі правила і процедури набору кадрів державних органів, проходження служби, службової кар’єри, характеристики правового статусу державних службовців, систему заохочень і відповідальності.

Державна служба в державних органах та їх апараті також може бути поділена залежно від гілок влади на службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. Діяльність осіб, які посідають виборні посади в представницьких державних органах (депутатів парламенту, місцевих рад), внаслідок цього набуває ознак політичної державної служби. Особливим видом державної служби вважається діяльність апарату того чи іншого державного органу щодо забезпечення функціонування цього державного органу, яку називають адміністративною службою, та діяльність помічників, консультантів, прес-секретарів вищих посадових осіб державних органів, що має назву патронатна служба.

Особи, які обіймають посади в державних органах та організаціях щодо практичного виконання їх функцій і завдань і отримують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету, вважаються державними службовцями. Державними службовцями є не тільки працівники органів державної виконавчої влади, як це традиційно вважалося, але й депутати парламенту, судді, прокурори, інші особи, що обіймають посади в державних органах та організаціях. Державними службовцями та посадовими особами ці особи є незалежно від того, у якій сфері (внутрішній чи зовнішній) вони реалізують свої повноваження чи до якого відомства належать. Оскільки вони обіймають посади, пов’язані зі здійсненням державно-владних або інших службових обов'язків по уповноваженню держави, то підпадають під дію правових норм, що встановлюють їх особливий правовий статус як осіб, що працюють на державу, перебувають на службі у держави, її службовців.

Отже, фізичним втіленням державного апарату і механізму держави є його кадри — люди, які працюють відповідно до своїх посад, безпосередньо виступають від імені держави, державних органів та організацій, представляють їх у відносинах з громадянами. Кадровий підхід до організації державної служби означає, що посади в державному апараті можуть обіймати тільки ті особи, які мають певний рівень освіти, відповідають кваліфікаційним та іншим посадовим вимогам. Така організація державної служби передбачає певну систему навчання, підготовки, підвищення кваліфікації та атестації державних службовців. Проходження ж та просування по службі державних службовців здійснюється відповідно до певної категорійності посад, присвоєних їм рангів, класних чинів, звань тощо. При цьому посада розглядається як визначена структурою і штатним розкладом первинна структурна одиниця державного органу чи організації, щодо якої законодавством встановлюється певний обсяг повноважень, прав і обов’язків.

Можуть бути розглянуті декілька класифікацій державних службовців. Передусім залежно від характеру праці: керівники, фахівці та технічні працівники, або обслуговуючий персонал. З іншого боку, оскільки категорія державних службовців об’єднує осіб із різноманітними за своїм конкретними особливостями, щонайперше — за характером та обсягом імперативності повноважень, їх можна поділити на державних службовців, які мають публічно-правовий статус (посадових осіб), і державних службовців, які не мають публічно-правового статусу (не посадових осіб). У законодавстві про державну службу розвинутих зарубіжних країн, що мають розгалужену систему державної служби (Франція, Німеччина тощо), останню категорію державних службовців називають звичайно чиновниками, що означає: йдеться про тих службовців, які мають відповідний чин або інше спеціальне звання і зараховані на посаду постійно, або ж — справжніми державними службовцями.

Посадові особи являють собою певну групу державних службовців, виокремлену на підставі особливостей їхнього статусу, що може бути охарактеризований як публічно-правовий, оскільки він є безпосередньо пов'язаним з реалізацією прерогатив державної влади, визначених законодавством державно-владних повноважень. На відміну від посадових осіб статус і організація праці інших державних службовців за своїми основними характеристиками істотно не відрізняються від правового статусу й організації праці інших категорій службовців, наприклад працівників приватного сектора, і тому можуть регулюватися нормами трудового права на підставі укладеного трудового договору (контракту).

Які ж спільні ознаки посадових осіб, що дозволяють їх виокремити із загальної категорії державних службовців і сформулювати загальнотеоретичне поняття посадової особи державного апарату? По-перше, посадова особа уповноважена державою виконувати управлінські, в широкому розумінні, функції. По-друге, посадова особа наділена юридичними державно-владними повноваженнями. По-третє, правовий статус посадової особи регулюється нормами публічного права. По-четверте, посадова особа має право приймати юридично обов'язкові для інших осіб рішення. По-п'яте, посадова особа виступає як безпосередній носій і представник державної влади. По-шосте, посадова особа має право видавати певні правові акти. По-сьоме, посадова особа може бути притягнута до підвищеної юридичної відповідальності.

Таким чином, посадова особа державного апарату — це державний службовець, який уповноважений на виконання управлінської функції, наділений публічно-правовим статусом, здійснює державно-владні повноваженнями, приймає обов'язкові для інших осіб визначені законодавством правові акти, може бути притягнутим до підвищеної юридичної відповідальності.

Кожний державний орган або посадова особа для здійснення своїх функцій і завдань наділяються власною компетенцією. Компетенція — це окреслений законодавством певний обсяг повноважень, обов’язків та прав державного органу чи посадової особи. Державні органи чи посадові особи не можуть ухилятися від реалізації своєї компетенції, але водночас не мають права виходити за її межі. При цьому державно-владне повноваження, особливість юридичної природи якого полягає в тому, що воно є своєрідним “правообов’язком”, тобто “владним” правом, спрямованим на виконання покладеного за посадою обов'язку, повинно бути завжди конкретним за змістом і законодавчо обмеженим за обсягом. Компетенція державного органу встановлюється Конституцією або відповідним актом законодавства, залежить від характеру функцій та завдань, для виконання яких створений цей орган, а також його місця в системі державного апарату.