2. Нормативні методи у бюджетному плануванні

Регулювання бюджетних видатків виявляється насамперед у цільовому спрямуванні бюджетних коштів. Найважливішим принципом планування видатків є додержання пропорцій розподілу коштів з урахуванням реальної необхідності в них. Видатки місцевих бюджетів плануються з врахуванням результатів виконання коефіцієнтів зростання. Це дає змогу обґрунтувати доцільність збільшення бюджетних видатків.

Планування місцевих бюджетів здійснюється за допомогою таких методів:

- Нормативний.

- Розрахунково-ана літичний.

- Балансовий.

- Отимізації планових рішень.

- Економіко-математичного моделювання.

Зміст нормативного метода полягає в тому, що на базі заздалегідь установлених норм та техніко-економічних нормативів розраховується потреба господарюючого суб’єкта у фінансових ресурсах та їх джерелах.

Норма (лат. norma) — міра, якась середня величина. Норматив (лат. normatio — упорядкування) визначає технічний, економічний та т. п. показники норми відповідності, з якими виконується якась програма.

Зміст розрахунково-аналітичного методу планування полягає в тому, що за базовий індекс приймаються зміни цього індексу в запланованому періоді, а потім розраховується планова величина його показника.

Балансовий метод планування фінансових показників полягає в тому, що шляхом побудови балансу досягається взаємоув’язка наявних фінансових ресурсів та фактичної потреби в них.

За допомогою методу оптимізації планових рішень розробляють декілька варіантів планових показників, з яких вибирають найоптимальніший варіант.

Застосування методу економіко-математичного моделювання дає змогу дослідити кількісне відображення взаємозв’язків між фінансовими показниками та чинниками, які впливають на величину цього показника.

Проведення ефективного і неупередженого вирівнювання бюджетної забезпеченості не можливе без використання формульних розрахунків і нормативних методів планування бюджетних видатків. Згідно з прак­тикою багатьох країн з ринковою економікою, застосування таких під­ходів дає змогу об'єктивно і справедливо перерозподіляти бюджетні ре­сурси, що потрібно за наявності відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку територій, а у зв'язку з цим — в обсягах фінансових ресурсів, які акумулюються в місцевих бюджетах.

Процеси вирівнювання фінансового забезпечення адміністративно-територіальних одиниць передбачають застосування формул, які не по­винні бути занадто складними. Чим простіша формула, тим легше вона сприймається, є зрозумілою і зручною у використанні, не потребує вели­ких затрат праці й високої кваліфікації працівників, які її застосову­ють. Проте не слід нехтувати і тим, що чим більше чинників враховує формула, за допомогою якої проводиться визначення обсягів трансфер­тів, тим ефективніше й об'єктивніше здійснюється фінансове вирівню­вання.

Необхідність застосування нормативних методів у бюджетному пла­нуванні вперше в українському законодавстві була підкреслена в За­коні України "Про Державний бюджет України на 1995 рік" від 16 квіт­ня 1995 р. , де вживається термін "норматив мінімальної бюджетної забезпеченості одного жителя". Використання такого нормативу було передбачено при розподілі регулюючих доходів між обласними бюдже­тами та бюджетами районів і міст обласного підпорядкування. Крім то­го, цим законом були обмежені можливості рад вищого рівня зменшу­вати доходи або збільшувати видатки бюджетів рад нижчого рівня. До того ж необхідно було враховувати нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості, а збільшення видатків супроводжувати наданням випе­реджувальних субвенцій або компенсацій.

Також у 1995 р. у Законі України "Про бюджетну систему України" у вітчизняну бюджетну практику було введено термін "мінімально необ­хідні видатки" з бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, їх обчислення передбачалося за єдиними або груповими мінімальними соціальними і фінансовими нормами та нор­мативами, які мали бути встановлені вищими органами виконавчої вла­ди на основі чинних законодавчих актів з урахуванням індексу інфля­ції в межах фінансових можливостей держави та відповідних терито­ріальних утворень.

Постановою Верховної Ради України "Про введення в дію Закону Украї­ни "Про Державний бюджет України на 1996 рік" від 22 березня 1996 р. запроваджувався новий термін "середня мінімальна забезпеченість на одного жителя", якого не було до цього в жодному із законодавчих актів з питань бюджету, а також у Законі "Про бюджетну систему України". Застосовувати такий показник потрібно було при визначенні пропорцій розподілу частини загальнодержавних податків, зборів та обов'язкових платежів між бюджетами Автономної Республіки Крим і місцевими бю­джетами різних видів.

Наступна спроба запровадження нормативних підходів у бюджетне планування була зроблена в Законі "Про місцеве самоврядування в Украї­ні" від 21 травня 1997 p., де було витлумачено багато нових понять, зок­рема: "мінімальний бюджет місцевого самоврядування", "мінімальний рівень соціальних потреб". Мінімальний бюджет місцевого самовряду­вання, згідно з цим Законом, — це розрахунковий обсяг місцевого бю­джету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядуван­ня на рівні мінімальних соціальних потреб, який гарантується держа­вою. А сам мінімальний рівень соціальних потреб — це гарантований державою мінімальний рівень соціальних послуг на душу населення в межах усієї території України.

Головною метою запровадження таких показників у практику бю­джетного регулювання, на думку законодавця, мало бути забезпечення прав і гарантій, передбачених Конституцією України, громадянам краї­ни незалежно від місця проживання. Проте, як засвідчила практика, розрахунок цих показників значно ускладнювався у зв'язку з відсутні­стю досвіду і необхідного статистичного матеріалу, нестабільністю еко­номіки, а отже, змінністю таких важливих складових зазначених по­казників, як рівень цін (особливо на енергоносії), заробітної плати, об­сяг різноманітних соціальних допомог тощо.

За час, що минув від дня ухвалення цього Закону, мінімальні соці­альні стандарти так і не були розроблені, на думку відомих практиків, у зв'язку з відсутністю науково обґрунтованого чи підтвердженого роз­рахунками єдиного трактування рівня соціальних послуг на душу насе­лення у межах усієї території України.

Справді, процес визначення мінімального рівня соціальних потреб є надто складним із позицій наукового обґрунтування цього рівня. Біль­ше того, проблема визначення переліку гарантованих державою міні­мальних соціальних послуг є швидше проблемою політичною, ніж фі­нансовою. Труднощі щодо обґрунтування мінімального рівня соціаль­них потреб наштовхують окремих економістів на висновок про беззмі­стовність спроб встановлення мінімальних соціальних стандартів у зв'язку зі значними відмінностями у рівнях розвитку регіонів, немож­ливості уточнення стандартів залежно від наявних доходів центрально­го бюджету18. Економіст В.І. Кравченко, зокрема, вважає, що викори­стання нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості на одного жи­теля та мінімальних соціальних потреб є некоректним19. І.О. Луніна під­креслює, що використання зазначених показників "суперечить самій ідеї місцевого самоврядування" 20.

На наш погляд, проблема розробки мінімальних соціальних стандар­тів потребує подальшого глибокого теоретичного дослідження і прак­тичного обґрунтування. Такі стандарти необхідні, вони мають стати своє­рідними орієнтирами у розробленні нормативів бюджетної забезпече­ності. Зіставлення мінімального рівня соціальних потреб і середніх ви­датків на душу населення дасть можливість зробити висновки про сту­пінь задоволення найважливіших потреб населення, гарантованих Кон­ституцією України. Робота з визначення державних соціальних стан­дартів і нормативів в Україні вже розпочалася відповідно до прийнято­го 5 жовтня 2000 р. Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії".

Важливим етапом на шляху впровадження застосування норматив­них методів у планування бюджетних видатків стало прийняття 1 лип­ня 1999 р. Верховною Радою України Постанови "Про основні напрями бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція)", де вперше були оприлюднені узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості в розрахунку на душу населення. Такі нормативи використовувалися у процесі визначення обсягів видатків місцевих бюджетів на 2000 р. за основними напрямами делегованих повноважень: охорона здоров'я, осві­та (на одного учня), соціальний захист, компенсації органам самовряду­вання за виконання делегованих повноважень, культура, фізична куль­тура і спорт; для обласних бюджетів — сільське господарство, лісове господарство, рибальство та мисливство.

У "Бюджетній резолюції — 2000" було передбачено застосування ко­ригуючих коефіцієнтів для врахування відмінностей у вартостях надан­ня суспільних послуг громадянам, які проживають у різних населених пунктах, перш за все, залежно від місця їх знаходження: сільська чи міська місцевості. Диференціація міст була проведена з критерієм чи­сельності населення. Адже абсолютні обсяги видатків у таких сферах, як охорона здоров'я, соціальний захист населення, державне управлін­ня, культура і спорт загалом визначають саме за кількістю населення. Виняток становлять видатки на освіту, які планують у розрахунку на одного учня.

Таким чином, узагальнені нормативи бюджетної забезпеченості вра­ховували вартість надання основних соціальних послуг за рахунок бю­джетних коштів у розрахунку на одну особу, а коригуючі коефіцієнти ві­дображали відмінності у вартості надання цих послуг територіальними громадами різних категорій. Застосування в бюджетному плануванні нормативів бюджетної забезпеченості стало першим кроком у реалізації таких важливих принципів організації міжбюджетних відносин, як про­зорість і гласність.

Ухвалення Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" започаткувало проведення у країні реформи системи міжбю­джетних відносин. На виконання вимог ст. 50 зазначеного Закону Кабі­нет Міністрів України 29 грудня 2000 р. прийняв постанову, яка визначила порядок розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів — дотацій вирівнювання, субвенцій та коштів, що передаються до бюджету вищо­го рівня, а також нормативів відрахувань від загальнодержавних подат­ків і зборів на 2001 р.

Згідно з новим порядком докорінно змінився підхід до розрахунку бюджетних видатків: відбувся перехід від планування з урахування ме­режі бюджетних установ до формування місцевих бюджетів на основі єдиних нормативів на одного мешканця чи споживача соціальних по­слуг. Таким чином був запроваджений нормативний підхід до розрахун­ку видатків місцевих бюджетів.

Методи планування видатків місцевих бюджетів

№ п/п	Назва методу	Зміст
1.	Програмно-цільовий метод	Суть методу полягає у плануванні бюджету органу місцевого самоврядування на основі розробки, аналізу. Впровадження програм розподілу фінансових ресурсів (бюджетних прогарам).
2.	Метод «Коріння трави»	У цьому випадку складається прогноз методом збору вхідних даних безпосередньо у рядових працівників, що перебувають на найнижчому рівні ієрархічної структури, тобто у тих, які пов’язані з об’єктом прогнозування.
3.	Метод «Дослідження об’єкта»	Полягає у зборі даних різноманітними методами (опитування, інтерв’ю і т.п.) для перевірки гіпотези про величину надходжень для проведення передбачених фінансувань із місцевих бюджетів. Цей метод використовують при довгостроковому прогнозуванні величини фінансування завдань із місцевого бюджету (більше 5 років).
4.	Метод «Групова згода»	Прогноз ґрунтується на прямому та відкритому обміні думками на загальних зборах. Основною ідеєю цього методу є те, що групове обговорення можливих варіантів прогнозних показників призводить до вибору оптимального з багатьох запропонованих та розрахованих за допомогою різних методів та методик.
5.	Метод «Історична аналогія»	Пов'язаний з аналізом життєвого циклу подібного податку, який забезпечує фінансування відповідних видатків із місцевих бюджетів. Як правило використовується при введенні нового податку.
6.	Метод «Дельфі»	Полягає в тому що група експертів відповідає на питання про форми та межі фінансування певних видів видатків з місцевого бюджету. Керівник груп узгоджує результати досліджень певної групи та формулює нове питання, яке є новим завданням для цієї груп експертів. Так нівелюється вплив особистісних факторів на межі фінансування певних видів видатків з місцевих бюджетів.
7.	Казуальні методи	Ґрунтуються на виокремленні основних та опосередкованих факторів, які впливають на об’єкт прогнозування.
8.	Економетричні моделі	Описують певний вид фінансування певного сектора економіки з місцевого бюджету за допомогою системи незалежних рівнянь.
9.	Макроекономічні моделі	Дають можливість визначити вплив як внутрішніх так і зовнішніх чинників на фінансування певних видів повноважень місцевих бюджетів.
10.	Аналіз часових рядів.	Грунтується на ідеї, що попередню історію стосовно фінансування видатків місцевих бюджетів можна використовувати для про­гнозування. При прогнозуванні податкових надходжень цей метод може бу­ти використаний лише при незмінюваних ставках та базі оподаткування.
11.	Регресійний аналіз часових трендів.	Встановлює пряму залежність між по­датковими надходженнями та часом. Це найбільш точний статистичний ме­тод аналізу та прогнозування.
12.	Метод БоксаД женккінса.	Пов'язує клас статистичних моделей з даними та пристосовує таку нову модель до часового ряду, використовуючи байєсово апостеріорний розподіл.

БКУ передбачає, що для планування видатків місцевих бюджетів необхідно мати пропозиції РБК щодо обсягів коштів необхідних для надання громадянам громадських послуг – бюджетні запити.

Бюджетний запит – це документ підготовлений РБК, що містить пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період.

Бюджетні запити подаються на розгляд виконавчих органів влади. Складання бюджетних запитів починається з доведення місцевими фінансовими органами до ГРБК інструкцій з підготовки бюджетних запитів.

Інструкція розроблена га основі типової форми, визначеної МФУ. Яке доводить місцевим державним адміністраціям а виконавчим органам відповідних рад інформацію про особливості складання розрахунків до проектів місцевих бюджетів на плановий бюджетний період.

Основні чинники на які необхідно звертати увагу при формуванні бюджетних запитів:

1. Встановлення граничних ресурсів для бюджетних установ і програм;

2. Якісні і кількісні показники бюджетних програм;

3. Прийняття рішення щодо збільшення чи зменшення фінансування існуючих програм або видів діяльності;

4. Коригування потреб у залежності від змін розміру фінансових нормативів бюджетного забезпечення;

5. Врахування впливу інфляції;

6. Визначення показників результативності;

7. Акцент на необґрунтованих бюджетних пропозиціях та на тих, що не фінансуються;

8. Визначення заходів, спрямованих на економію бюджетних ресурсів.

Бюджетний запит містить наступні дані:

1. Назву бюджетної установи та прогарами;

2. Хто і за які види діяльності відповідає;

3. Коди бюджетної класифікації, що відповідають конкретній установі та програмі;

4. Суми поточних видатків минулого року та затверджені в поточному році;

5. Граничні видатки на поточний бюджетний рік;

6. Суму додатково необхідних коштів;

7. Прогноз видатків на 2 наступні роки;

8. Характеристику мережі штатів та контингентів.

9. Додається пояснення до бюджетних програм (вказується правова основа, визначаються завдання, напрями діяльності, роботи, описуються досягнення попередніх років).

Загальною вимогою є детальний опис програми із зазначенням запропонованої суми видатків із економічною класифікацією та джерел надходження. За рахунок яких фінансується програма.