29. Совет ес состав структура полномочия

Совет Европейского Союза (Совет) — неотъемлемая состав­ная часть институциональной системы ЕС. Его статус и полно­мочия определены непосредственно в учредительных догово­рах.

Совет — это ведущий институт ЕС, который призван обес­печить согласование национальных интересов государств-чле­нов с достижением целей и выполнением задач, стоящих перед интеграционными объединениями. Совет, будучи институтом Сообществ и Союза, а значит, следующий предписаниям евро­пейского права, при принятии решений не может не учитывать высшие национальные интересы государств-членов. Статус Со­вета, с одной стороны, как органа Союза, а с другой стороны, как выразителя национальных интересов государств-членов на­ходит свое отражение и в порядке его формирования и функ­ционирования.

В состав Совета входят полномочные представители прави­тельств государств-членов (по общему правилу на уровне ми­нистров), наделенные в силу своего официального статуса пра­вом участвовать в принятии решений, обязывающих представ­ляемые ими государства. Многообразие функций Совета и разнообразие решаемых им проблем и вопросов вызывают не­обходимость созыва Совета на уровне наиболее компетентных в той или иной области министров. Наиболее общими вопроса­ми и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или минист­ров, специально ведающих европейскими делами. Его зачастую именуют Советом по общим вопросам или Советом министров иностранных дел. Однако в тех случаях, когда решаются эконо­мические вопросы, такой Совет собирается преимущественно на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов — на уровне министров финансов или тех и других вместе.

Различие в составе и формате заседаний Совета не влияет на его статус и правовую значимость принимаемых решений. Оно лишь отражает специфику задач, решаемых данным составом Совета. Тем не менее Конституция ЕС особо подчеркивает раз­личие в назначении Совета, собирающегося в разном формате. Законодательный Совет и Совет по общим вопросам обеспечи­вает единообразие в деятельности Совета министров. В тех слу­чаях, когда Совет министров действует в роли законодателя, обсуждающего и принимающего законодательные акты, он мо­жет включать дополнительно одного или двух министров в за­висимости от специфики рассматриваемого вопроса. В Совет министров иностранных дел входят главы национальных внеш­неполитических ведомств государств-членов. Специфика его структуры состоит в том, что председательствование в этом Со­вете осуществляет министр иностранных дел ЕС. Решения о созыве Совета в иных форматах принимаются Европейским советом. Председательствование в Совете различного состава (кроме Совета министров иностранных дел) осуществляется представителями государств-членов по системе ротации, уста­навливаемой Европейским советом.

Количество и периодичность проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируется. Они собираются по мере надобности и в зависимости от необходимости решения тех или иных проблем (в среднем проводится около 100 заседаний Совета ежегодно).

Совет наделен широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в ст. 202 Договора о Сообществе. Примени­тельно к Сообществу Договор выделяет три основных направ­ления деятельности Совета и соответствующие им полномочия. Во-первых, Совет обеспечивает координацию общей экономи­ческой политики государств-членов. Во-вторых, Совет наделен правом принятия обязательных решений. Он может делегиро­вать полномочия по исполнению принятых им решений Евро­пейской комиссии. При этом Совет сохраняет за собой право в случае, если он сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать исполнение принятых им решений. Формулиров­ки, которые были приняты еще при подписании Римских дого­воров 1957 г., в целом сохранились и в пересмотренных тек­стах. Однако с принятием Единого европейского акта 1986 г., а затем с подписанием Маастрихтского 1992 г., Амстердамского 1997 г. и Ниццского 2001 г. договоров сфера ведения Сооб­ществ и Союза заметно расширилась, а соответственно, изме­нились полномочия, осуществляемые Советом.

Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику, получила весьма расширительное толкование. Речь в данном случае идет не только о чисто эко­номических мерах, но и о деятельности в социальной сфере. Это занятость, здравоохранение, образование, вопросы культу­ры и т. п. Совет ведает вопросами финансовой политики. Он наделен особо важными полномочиями в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Он также осуществляет общее руководство борьбой с преступностью, обеспечивает координацию действий и сотруд­ничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Полно­мочия, принадлежащие Совету, уточняются и детализируются в Совет наделен широкими полномочиями. В обобщенном виде они изложены в ст. 202 Договора о Сообществе. Примени­тельно к Сообществу Договор выделяет три основных направ­ления деятельности Совета и соответствующие им полномочия. Во-первых, Совет обеспечивает координацию общей экономи­ческой политики государств-членов. Во-вторых, Совет наделен правом принятия обязательных решений. Он может делегиро­вать полномочия по исполнению принятых им решений Евро­пейской комиссии. При этом Совет сохраняет за собой право в случае, если он сочтет это необходимым, непосредственно обеспечивать исполнение принятых им решений. Формулиров­ки, которые были приняты еще при подписании Римских дого­воров 1957 г., в целом сохранились и в пересмотренных тек­стах. Однако с принятием Единого европейского акта 1986 г., а затем с подписанием Маастрихтского 1992 г., Амстердамского 1997 г. и Ниццского 2001 г. договоров сфера ведения Сооб­ществ и Союза заметно расширилась, а соответственно, изме­нились полномочия, осуществляемые Советом.

Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику, получила весьма расширительное толкование. Речь в данном случае идет не только о чисто эко­номических мерах, но и о деятельности в социальной сфере. Это занятость, здравоохранение, образование, вопросы культу­ры и т. п. Совет ведает вопросами финансовой политики. Он наделен особо важными полномочиями в сфере ОВПБ и ОЕПБО. Он также осуществляет общее руководство борьбой с преступностью, обеспечивает координацию действий и сотруд­ничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере. Полно­мочия, принадлежащие Совету, уточняются и детализируются в

постановлениях учредительных актов, относящихся к конкрет­ным сферам деятельности, в нормативных правовых актах вто­ричного права, решениях Суда ЕС, обычаях и обыкновениях, складывающихся в процессе функционирования институцио­нальной системы.

Согласно учредительным актам именно Совету принадлежит право принятия нормативных правовых актов, обязательных к исполнению всеми субъектами права ЕС. Совет принимает наиболее важные и значимые юридически обязательные реше­ния. На этом основании его зачастую именуют законодатель­ным органом Союза. Однако следует при этом принять во вни­мание, что в законодательной процедуре принимают участие не только Совет, но и другие институты и прежде всего Комиссия и Европейский парламент.

Весьма важными полномочиями наделен Совет в рамках второй и третьей опор Союза. Согласно ст. 13 Договора о ЕС Совет принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внешней политики и политики безопас­ности, опираясь на постановления Европейского совета. Этому последнему Совет направляет свои рекомендации по вопросам общей стратегии и принимает меры по ее осуществлению пу­тем выработки общей позиции и осуществления совместных действий. Именно Совет должен обеспечивать единство и эф­фективность действий Союза. Принимая решение о совмест­ных действиях, Совет определяет как операциональную актив­ность Союза, так и направленность деятельности в конкретных областях и в связи с конкретными ситуациями. В этом случае Совет устанавливает цели совместных действий, сферу их при­менения, а равно средства, которые необходимо предоставить в распоряжение Союза для достижения этих целей. Совет также принимает решение о приостановке совместных действий или об их изменении, если такая необходимость возникает.

Решения, принимаемые Советом, обязывают все государст­ва-члены. Эти последние должны в обязательном порядке пре­доставлять Совету всю необходимую информацию, связанную с осуществлением совместных действий. Совет может также за­просить Комиссию о предложениях, которые необходимы для проведения ОВПБ. В случае принятия государством-членом ка­ких-либо чрезвычайных мер в области внешней политики и безо­пасности оно обязано немедленно информировать об этом Со­вет. Если какое-либо государство — член Союза сталкивается с особо серьезными трудностями в осуществлении совместных действий, оно должно поставить в известность об этом Совет, который путем обсуждения и обмена мнениями должен найти соответствующее решение возникших проблем. В любом случае действия, предпринимаемые государством-членом, не должны приходить в столкновение с целями совместных действий или отрицательно сказаться на их эффективности.

Разрабатываемая и принимаемая Советом общая позиция по вопросам внешней политики и политики безопасности должна служить основанием для осуществления национальных внеш­неполитических акций и внешней политики государств-членов в целом применительно к отдельным географическим регионам или применительно к отдельным проблемам международных отношений. На практике достижение такого согласия порой наталкивается на серьезные трудности в связи с различным подходом отдельных государств-членов к решению возникаю­щих проблем. Об этом свидетельствуют, например, серьезные различия в позициях государств-членов по иракскому кризису, возникшему в 2003 г. В рамках Совета государства — члены ЕС призваны согласовывать свои позиции и свою политику по во­просам общей внешней политики и политики безопасности. Целью такого рода взаимных консультаций и обмена информа­цией является поиск наиболее эффективных решений, обеспе­чивающих единство совместных действий.

При рассмотрении полномочий Совета в области ОВПБ следует обратить особое внимание на новую редакцию ст. 17 Ниццского договора 2001 г., которая определяет содержание ОВПБ (вопросы, относящиеся к безопасности Союза, в том числе и поступательное формирование общей оборонной поли­тики: развитие оборонной политики может быть дополнено со­трудничеством в области вооружения).

Осуществление целей ОВПБ и ОЕПБО включает решение задач гуманитарного, спасательного и миротворческого характе­ра, а также действия ударных сил, направленные на урегулиро­вание кризисов и восстановление мира. Согласно ст. 24 Догово­ра о ЕС Совет наделяется правом заключать соглашения по во­просам ОВПБ с третьими государствами или международными организациями. Проведение переговоров поручается председа­тельствующему государству, которому при необходимости по­могает ЕК. Решение принимается в Совете на основе единогла­сия, если оно касается вопросов, для решения которых необхо-

димо единогласие при принятии внутренних решений. Если речь идет о совместных действиях или выработке общей пози­ции, решение принимается квалифицированным большинством голосов. Необходимую помощь Совету оказывает Комитет по вопросам политики и безопасности, состоящий из соответст­вующих высших должностных лиц государств-членов. Он сле­дит за общим состоянием обстановки в сфере ОВПБ и направ­ляет свои заключения и рекомендации Совету. Он может на ос­нове делегирования прав осуществлять стратегическое руководство операциями по урегулированию споров.

Амстердамский и Ниццский договоры предусматривают расширение сотрудничества полиций и судов в уголовно-пра­вовой сфере. Соответственно, это отражается и на полномочи­ях Совета (ст. 31 новой редакции Ниццского договора). Со­трудничество полиций и судов должно обеспечить максимально высокий уровень безопасности на пространстве ЕС. Оно на­правлено на предотвращение и борьбу с расизмом и ксенофо­бией, пресечение организованной и иной преступности, в том числе терроризма, торговли людьми, оружием и наркотиками, коррупции и мошенничества.

Организационному оформлению и обеспечению этого со­трудничества служит создание соответствующих специализиро­ванных организаций, таких как Европол, Евроюст и Европей­ская судебная сеть. Совершенствованию сотрудничества долж­ны служить взаимодействие государств-членов в том, что касается судебной процедуры и исполнения решений. Благода­ря введению единого общеевропейского ордера на арест упро­щаются правила экстрадиции, разрабатываются совместные правила расследования и судебного преследования и общие стандарты минимальных требований, необходимых для уголов­ного преследования.

Характеризуя роль Совета в сфере ОВПБ и усиление сотруд­ничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, следует обратить внимание на гораздо более детальное регулирование правил продвинутого сотрудничества как общего характера, так и в сфере второй и третьей опор. Решение о приведении в дей­ствие механизма продвинутого сотрудничества (или отказе в нем) — исключительная прерогатива Совета. Несогласное госу­дарство-член может обратиться по этому вопросу в Европей­ский совет, однако это не приостанавливает решение Совета. Растущая коммунитаризация третьей опоры также влечет за собой расширение полномочий Совета. Так, подписание Шен-генских соглашений привело к тому, что в этой сфере Совет наделяется правом принятия нормативных правовых актов пря­мого действия, обязательных для всех государств-членов, согла­сившихся с их распространением на такие области, как визовая политика, миграция и право убежища. Это, однако, не исклю­чает временной приостановки действия Шенгенских соглаше­ний отдельными государствами-членами в случае чрезвычай­ных и особых обстоятельств.

После крупных террористических актов 11 марта 2004 г. в Испании и угроз группировок экстремистов в других странах члены ЕС наметили дополнительные меры по усилению борь­бы с терроризмом, рассмотренные, в частности, на саммите ЕС в марте 2004 г. В этих целях созданы специальные координаци­онные структуры.