2. Дія адміністративно-правових норм

Дія адміністративно-правових норм. Дія адміністративно-правових норм пов'язана з наявністю певних меж їх здатності здійснювати той чи інший вплив на регульовані суспільні відносини. Ці межі діють у часі та просторі, а також:розрізняються за колом осіб. Дія адміністративно-правових норм у часі, як правило, не обмежена певними строками. Це означає, що вони діють до їх офіційної зміни або скасування. Однак можуть передбачатися часові межі дії, наприклад, на період дії надзвичайного стану на визначеній території, тобто на визначений строк. Для дії адміністративно-правових норм існують загальні правила: а) адміністративно-правові норми набувають чинності з часу їх доведення до відома виконавців. У окремих випадках вони набувають чинності в строк, визначений у нормативному акті; б) нормативний акт зворотної сили не має, а винятки щодо цього застерігаються в самому акті. Питання про дію адміністративно-правової норми в часі має велике практичне значення, тому не дивно, що воно є предметом окремого дослідження науковців. Від його правильного вирішення найчастіше залежить, який саме законодавчий або нормативний акт — новий чи старий — застосовуватиметься до конкретних відносин, які імперативні приписи здійснюватимуться. Питання про вступ адміністративно-правової норми в силу залежить від двох обставин: 1) дати вступу норми в юридичну силу; 2) меж дії норми при вступі в силу. Питання про межі дії нової норми передбачає три варіанти дії: - перспективна — дія щодо фактів, правовідносин, які виникли після вступу норми в силу; - негайна — дія щодо правовідносин, які виникли знову чи раніше, але з дати вступу норми в силу; - із зворотною силою — дія щодо правовідносин, які знову виникли, та правовідносин, які виникли до вступу норми в силу, але з більш ранньої дати. Щодо встановлення меж зупинення дії норми, яка існувала раніше, можливі три варіанти дії: - норма переживає себе, якщо продовжує регулювати відносини, які виникли на її основі після дати вступу в силу нової норми; - норма негайно зупиняє дію щодо відносин, які раніше регулювалися нею, з дати втрати нормою юридичної сили; - норма достроково зупиняє дію і таким чином впливає на правовідносини, які раніше регулювалися цією нормою, а потім стали регулюватися новою нормою із зворотною силою. Як правило, слід керуватися таким принципом: негайна дія норми — це загальне правило, а допущення переживання старої норми, надання зворотної сили новій повинно бути застережено актом уповноваженого органу. Дія адміністративно-правових норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. Такою територією дії норм можуть бути окремі економічні зони. Іноді адміністративно-правові норми діють на території декількох держав відповідно до двосторонніх та багатосторонніх угод. Можливий «вихід» таких норм за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном. У межах України дія адміністративно-правових норм поширюється також на іноземців. Дія адміністративно-правових норм у просторі пов'язана зі статусом органу, який видав акт. Виходячи з цього, розрізняють: - норми, які діють на всій території України або в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць; - норми загального і галузевого характеру; - норми актів локального (внутрішньоорганізаційного) характеру. Дія адміністративно-правових норм за колом осіб розрізняється залежно від їх поширення на всіх громадян або на окремі їх групи (військовослужбовців, біженців, пасажирів, працівників окремих міністерств), тобто на так званих спеціальних суб'єктів адміністративного права.

3. Види та реалізація адміністративно-правових норм.

Що ж стосується класифікації адміністративно-правових норм, то всі адміністративно-правові норми групують за певними критеріями. Основним критерієм при цьому є їх юридичний зміст або метод регулюючого впливу на учасників управлінських суспільних відносин. За цим критерієм норми адміністративного права поділяються на:

а) зобов’язуючі (приписні), тобто такі, що містять юридичні владні приписи до вчинення певних дій за конкретних обставин, передбачених нормою, (наприклад, особи які досягли 16-річного віку повинні мати паспорт громадянина і т.д.);

б) забороняючи (категоричні, імперативні), тобто такі, що мітять юридичні владні приписи, що забороняють вчинення певних дій. Наприклад, заборонені дії, що підпадають під ознаки адміністративних правопорушень і т.д.);

в) уповноважуючі (дозволяючи, дозвільні, диспозитивні), тобто такі, що передбачають можливість діяти в межах вимог даної норми на свій розсуд. Наприклад, можливість вибору відповідним органом одного з видів стягнень, передбачених нормою;

г) стимулюючі, тобто такі, що містять заходи матеріального і морального стимулювання за належну поведінку;

д) рекомендаційні, тобто такі, що містять поради з приводу найдоцільнішого, раціонального вчинення тих чи інших дій. Ці норми є різновидом норм уповноважуючого характеру.

За предметом регулювання адміністративно-правові норми поділяються на:

а) матеріальні, тобто такі, що визначають зміст обов’язків і прав конкретних учасників регульованих управлінських відносин, їх адміністративно-правовий статус. Наприклад, норми які встановлюють право органів виконавчої влади видавати нормативно-правові акти тощо;

б) процесуальні, тобто такі, що встановлюють порядок реалізації обов’язків і прав, передбачених для учасників управлінських суспільних відносин матеріальними адміністративно-правовими нормами. Наприклад, норми які визначають порядок оскарження дій органів виконавчої влади та їх посадових осіб тощо.

Процесуальні норми, в свою чергу, поділяються на дві групи:

– адміністративно-юрисдикційні

– адміністративно-процедурні.

Адміністративно-юрисдикційні норми які забезпечують порядок реалізації норм щодо розгляду справ про адміністративне правопорушення чи інше правопорушення, яке перебуває у сфері адміністративно-правового регулювання.

Адміністративно-процедурні норми забезпечують порядок реалізації норм у сфері публічного управління, внутрішньо-організаційної і контрольної діяльності, регламентують порядок вчинення різних організаційних дій апарату управління (наприклад, порядок узгодження тих чи інших дій, проведення спільних заходів і т. д).

Адміністративно-правові норми, в залежності від адресату нормативних приписів поділяються на норми, що регулюють:

а) правове положення органів виконавчої влади держави; ними визначається порядок утворення, реорганізації, ліквідації органів управління, їх компетенція і організаційна структура, форми і методи здійснення виконавчої та розпорядчої діяльності, взаємовідносини з іншими суб’єктами і т.д.;

б) правове положення адміністративно-управлінських працівників апарату управління – державних службовців. Вони закріплюють принципи державної служби, порядок комплектування, проходження служби, обсяг службових обов’язків і прав службовців та ін.

в) адміністративно-правовий статус підприємств, установ та організацій: порядок їх утворення, реорганізації та ліквідації, їх підпорядкованість, компетенцію, форми і методи діяльності їх адміністрації і т.д.;

г) правовий статус громадських організацій і трудових колективів у сфері державного управління, а саме: основи їх взаємовідносин з органами управління, обсяг повноважень, організаційно-правові форми участі в державному управлінні, методи державного регулювання їх діяльності і т.д.;

д) адміністративно-правовий статус громадян: визначають їх права і обов’язки в сфері державного управління, встановлюють адміністративно-правові гарантії суб’єктивних прав, основи взаємовідносин з апаратом управління і т.д.

За обсягом регулювання управлінських суспільних відносин, адміністративно-правові норми поділяють на:

а) загальні, які поширюються на всі сфери та галузі державного управління, місцевого самоврядування і які регламентують найбільш важливі питання реалізації публічної влади (наприклад, організація державної служби і т.д.);

б) галузеві, що регулюють відносини, які складаються в галузевих системах державного управління (наприклад, в галузі внутрішніх справ);

в) міжгалузеві, що регулюють відносини в певних сферах управління (наприклад, в сферах планування, стандартизації, ціноутворення, енергозбереження);

г) місцеві, що містяться в актах місцевих органів виконавчої влади, та органів місцевого самоврядування..

За юридичною силою адміністративно-правові норми поділяють на:

а) норми, які містяться в законодавчих актах;

б) норми, які містяться в підзаконних актах .

За дією в просторі адміністративно-правові норми поділяються на норми:

а) загальнодержавного значення;

б) місцевого значення.

За дією в часі розрізняють адміністративно-правові норми:

- не обмежені терміном дії;

- строкові;

- тимчасові.

Звичайно, адміністративно-правові норми діють до моменту їх зміни або відміни у встановленому законом порядку.

За повнотою викладених приписів розглядувані норми поділяються на:

-  визначені (мають повно викладене правило поведінки);

-  відсилочні (викладають правило поведінки неповно, відсилаючи до інших норм або правових актів);

-  бланкетні (передбачають, що відповідне правило поведінки встановлюється іншим уповноваженим суб'єктом).

Крім того, адміністративно-правові норми можна поділити:

-  за юридичною силою — на: викладені в законах; указах; постановах; рішеннях; наказах тощо. Деякі автори пропонують за вказаним критерієм більш вузьку класифікацію: законодавчі; підзаконні; галузеві (відомчі); локальні

-  за характером юридичного захисту — на: норми, які захищаються адміністративними санкціями; норми, що захищаються дисциплінарними санкціями. Інколи пропонуються й інші класифікаційні групи адміністративно-правових норм. Наприклад, вони можуть мати або внутрішньоси-стемний (їх дія поширюється тільки на нижчі ланки системи виконавчої влади), або загальнообов'язковий (їх дія поширюється на всіх учасників регульованих відносин) характер і т. ін.

 Поняття і форми реалізації адміністративно-правових норм

Для того, щоб норми адміністративного права були втілені в життя, необхідна їх реалізація.

Із теорії права відомо, що реалізація права — це втілення у діяльності суб'єктів права приписів правових норм, встановлених або санкціонованих державою. Інакше кажучи, це перетворення правових норм у правомірну поведінку суб'єктів права в результаті дотримання заборон, виконання (чи дотримання) обов'язків, здобуття чи використання прав.

Проблема реалізації правових норм ще недостатньо досліджена в юридичній науці насамперед тому, що, як слушно відзначив російський дослідник Д. А. Керімов, не можна обмежувати рамки цієї проблеми лише вивченням практики застосування права у випадках правопорушень та злочинності. Не менш важливо узагальнювати і позитивний вплив права, законодавства. Для розв'язання цього завдання необхідно у процесі досліджень виявляти ті ланки, через які здійснюється правовий вплив на регульовані відносини та досягається запланований результат.

Виходячи з теоретичних засад сучасної правової науки, можна виділити такі ознаки реалізації правових норм:

-  завжди правомірна поведінка;

-  діяльність, пов'язана з досягненням певного результату, передбаченого нормою права;

-  вольова поведінка, коли суб'єкт права узгоджує свою поведінку з вимогами норм права. До того ж особливості реалізації норм права зумовлюються належністю норми до тієї чи іншої галузі права.

Реалізація адміністративно-правових норм означає практичне втілення правил поведінки (приписів), які вони містять, у діяльність суб'єктів суспільних відносин, що перебувають у сфері регулювання адміністративного права. У процесі реалізації норм адміністративного права правові приписи втілюються в життя всіма суб'єктами (сторонами) регульованих суспільних відносин, але роль кожного суб'єкта у цьому процесі визначається відповідно до їх адміністративно-правового статусу.

В юридичній літературі існує кілька підходів до визначення форм реалізації адміністративно-правових норм (іноді їх називають способами реалізації).

Деякі вчені-адміністративісти виділяють чотири способи реалізації норм:

1)      виконання; 2) використання; 3) дотримання; 4) застосування.

Інші фахівці визнають тільки два способи: 1) виконання та 2) застосування, розглядаючи їх як основні варіанти реалізації, до яких іноді додаються дотримання та використання як форми виконання.

На нашу думку, переконливішим є виділення трьох самостійних форм реалізації адміністративно-правових норм:

1) виконання норм;

2) використання норм;

3) застосування норм.

Виконання адміністративно-правових норм полягає у тому, що учасники регульованих відносин точно слідують приписам, які містяться в нормах щодо їх обов'язків (щодо обов'язкових дій або обов'язків утримуватися від певних дій). У виконанні приписів адміністративно-правових норм беруть участь всі можливі учасники відносин, тобто всі, кому адресовані конкретні норми. І виконання цими суб'єктами приписів, які містяться в нормах, може здійснюватися незалежно (а інколи навіть всупереч) від їхнього бажання.

Щодо дотримання приписів норм слід зазначити, що це також точне слідування цим приписам щодо обов'язків утримуватися від здійснення заборонених нормами дій. Як і виконання, дотримання здійснюється незалежно від бажання суб'єктів регульованих відносин. Отже, дотримання не слід розглядати як самостійну форму реалізації адміністративно-правових норм, оскільки воно пов'язане з реакцією учасників управлінських відносин на заборони і, по суті, є конкретним проявом такої форми реалізації норм, як їх виконання.

Більше того, дотримання можна вважати основою реалізації адміністративно-правових норм у будь-якому з її способів (форм).

Використання адміністративно-правових норм полягає в активній поведінці суб'єктів правовідносин щодо добровільного, тобто за їх власним бажанням, здійснення наданих їм прав у сфері державного управління.

Як зазначалося, використання іноді не розглядають як самостійну форму реалізації адміністративно-правових норм. Прихильники такого підходу розглядають використання лише як елемент додаткової характеристики виконання дозвільних норм.

Навряд чи можна погодитися з такою позицією. Адже на відміну від виконання, де, повторимо, слідування приписам правової норми здійснюється незалежно від бажання суб'єктів, яким ця норма адресована, при використанні норми суб'єкт правовідносин здійснює правомірні дії для реалізації своїх суб'єктивних прав за власним бажанням. Він сам вирішує, скористатися наданим адміністративно-правовою нормою правом чи утриматися від його використання.

Нарешті, застосування найчастіше розглядається як специфічна, суттєво відмінна від інших форма реалізації адміністративно-правових норм. Враховуючи це, доцільно окремо зупинитися на характеристиці цієї особливої форми реалізації адміністративно-правових норм

Застосування адміністративно-правових норм як особлива форма їх реалізації

У теорії права поширене розуміння застосування норм права як підзаконної діяльності компетентних державних органів, уповноважених на це недержавних суб'єктів, у тому числі громадських організацій або їх посадових осіб, котра полягає у встановленні піднормативних формально обов'язкових правил поведінки персоніфікованих суб'єктів з метою створення умов, необхідних для реалізації ними певних норм. При цьому вважають, що застосування є конкретизацією правової норми.

Деякі вчені підтримують виділення такого різновиду застосування норм права, як нормативне правозастосування, суть якого полягає у тому, що на базі нормативного акту вищої юридичної сили приймається конкретизуючий його нормативний акт.

Ознаки застосування норм адміністративного права:

¹⁾                        застосування на відміну від використання і виконання є юридично-владною діяльністю, яка не може бути пов'язана з бажанням (чи з його відсутністю) уповноваженого суб'єкта, а має здійснюватися за появи певних умов, обставин.

²⁾                        застосування відрізняється від інших форм реалізації адміністративно-правових норм насамперед тим, що воно є прерогативою спеціальних, уповноважених на те органів і посадових осіб, а у передбачених чинним законодавством випадках віднесено до компетенції судів

³⁾                         застосування адміністративно-правових норм може здійснюватися лише суб'єктами, які наділені повноваженнями юридично-владного характеру. Громадяни та інші приватні (в тому числі юридичні) особи таких повноважень не мають.

Виходячи з наведеного, застосування адміністративно-правових норм дістає вираження у практичному вирішенні конкретних питань шляхом прийняття уповноваженим суб'єктом (органом, організацією, посадовою особою) обов'язкових до виконання індивідуальних юридично-владних рішень (актів) відповідно до вимог матеріальних та процесуальних норм. Ці акти видаються щодо конкретних справ у сфері діяльності переважно органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування.

Основною метою застосування адміністративно-правової норми є втілення її приписів щодо суб'єктів конкретних адміністративно-правових відносин залежно від характеру відповідної життєвої ситуації, в яку потрапляють учасники таких відносин. Рішення уповноваженого органу щодо варіанту належної поведінки учасників правовідносин у зазначеній ситуації через встановлення їхніх прав чи обов'язків, є актом застосування.

Акт застосування (або правозастосовчий акт) — це оформлене відповідним чином юридично-владне рішення уповноваженого органу, посадової особи щодо встановлення (зміни, скасування) суб'єктивних прав і обов'язків персоніфікованих суб'єктів адміністративно-правових відносин для вирішення конкретних питань у сфері державного управління і місцевого самоврядування.

Правозастосовчі акти належать до індивідуальних правових актів управління. Індивідуальний акт управління може бути виданий не лише у зв'язку із застосуванням адміністративно-правової норми, а й у зв'язку з її реалізацією в будь-якій іншій формі — виконання або використання.

Вирішальна відмінність правозастосовчих актів полягає у тому, що саме «вони встановлюють, змінюють, скасовують права й обов'язки конкретних суб'єктів у кожній життєвій ситуації».

Серед актів застосування виділяють акти застосування диспозиції правової норми та акти застосування санкції правової норми. Хоча такий поділ щодо застосування процесуальних норм неоднозначно сприймається окремими правознавцями. Незважаючи на дискусії щодо видів актів застосування, в їх загальній характеристиці незмінним є те, що кожний такий акт:

-  має індивідуальний характер;

-  має юридично обов'язковий характер — виконання акту гарантується, а в разі необхідності забезпечується державним примусом;

-  видається в односторонньому порядку — органом застосування норм адміністративного права, і згода інших учасників правовідносин на це не потрібна. Діяльність уповноважених суб'єктів щодо підготовки та видання правозастосовчих актів становить зміст так званої правозастосовчої діяльності у сфері адміністративно-правового регулювання (тобто адміністративного правозастосування).

Основні риси правозастосовчоїдіяльності

Процес правозастосовчої діяльності (або процес правозастосування) складається з певних етапів. У науковій літературі виділяють такі етапи процесу правозастосування:

-  встановлення фактичних обставин, що характеризують факт, який потребує юридичної оцінки. Можливість застосування правової норми зумовлена тим, що фактичні обставини повинні бути у сфері нормативно-правового регулювання, тобто бути юридичними фактами, передбаченими нормами права як підстава для виникнення, зміни чи припинення правовідносин;

-  правова кваліфікація — це правова оцінка фактичних обставин, які мали місце, вибір відповідної норми права, котру слід застосувати, та з'ясування суті й змісту норми (тобто її тлумачення); 0 прийняття за наявним фактом владно-юридичного рішення (акту застосування);

-  виконання цього акту (власне застосування норми права) та контроль за цим виконанням.

Серед особливостей правозастосовчої діяльності можна виділити такі.

1)                       Застосування адміністративно-правових норм здійснюється лише державними органами та іншими суб'єктами, які наділені владними повноваженнями (або їх посадовими особами) і в межах своєї компетенції мають право приймати обов'язкові для інших суб'єктів адміністративного права рішення. При цьому для органів виконавчої влади застосування норм адміністративного права є основною частиною їх правозастосовчої діяльності, а для інших органів держави — допоміжним напрямом зазначеної діяльності, пов'язаної із застосуванням норм інших галузей права, позаяк ці органи застосовують норми адміністративного права переважно для регулювання внутрішньоорганізаційних відносин.

2)                       Застосування норм адміністративного права — це насамперед застосування диспозиції норми. Диспозиція може застосовуватися всіма суб'єктами правозастосування, тоді як санкція правової норми — тільки спеціально уповноваженими на це органами держави і органами місцевого самоврядування (у визначених чинним законодавством випадках — судом або іншими уповноваженими на це суб'єктами).

3)                       Правозастосування є юридично значущою діяльністю тільки тоді, коли відбувається на підставі правових норм і в порядку, передбаченому законодавством.

4)                       Правозастосовча діяльність спрямована на встановлення індивідуальних правових наслідків — суб'єктивних прав і обов'язків та їх реалізацію шляхом прийняття індивідуального правового рішення щодо персоніфікованих суб'єктів — правозастосовчого акту.

У характеристиці правозастосовчої діяльності важливе місце посідає визначення основних вимог щодо забезпечення належної реалізації норм адміністративного права. Серед зазначених вимог слід виділити законність адміністративного правозастосування, яка полягає в наступному:

-  уповноважені органи і посадові особи в процесі вирішення справи зобов'язані застосовувати адміністративно-правові норми лише в чітко окреслених законодавством межах їх компетенції;

-  зазначені суб'єкти правозастосовчої діяльності повинні застосовувати адміністративно-правові норми точно та однаково відповідно до їх змісту;

-  застосування адміністративно-правових норм здійснюється уповноваженими на те органами і посадовими особами відповідно до вимог процесуальних норм з адміністративного права; 0 застосування норм адміністративного права здійснюється своєчасно та лише в тому обсязі та значенні, які передбачені самою нормою;

-   здійснення постійного нагляду та контролю щодо застосування уповноваженими органами і посадовими особами норм адміністративного права. Крім того, важливі вимоги обґрунтованості та доцільності адміністративного правозастосування. Вимога обґрунтованості зобов'язує суб'єкта правозастосування вирішувати справу після всебічної перевірки фактів. Вимога доцільності полягає в тому, що суб'єкт застосування адміністративно-правової норми, з'ясувавши її зміст і розібравшись у фактичних обставинах справи, зобов'язаний прийняти найбільш доцільне рішення.

 

*  *  *

Таким чином, адміністративно-правові норми – це правові норми, які регулюють суспільні відносини в сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають в інших сферах державної діяльності.

Змістом адміністративно-правового регулювання є впорядкування і закріплення найбільш доцільних суспільних відносин, створення нових і ліквідація застарілих суспільних відносин.

Основними елементами складу адміністративно-правової норми є гіпотеза, диспозиція і санкція. Особливість норм адміністративного права полягає в тому, що окремі елементи норми можуть знаходитися в різних нормативних актах.

Всі адміністративно-правові норми класифікують за певними критеріями: за методом регулюючого впливу; за обсягом регулювання; за юридичною силою; за дією в просторі і часі; в залежності від адресату.

Адміністративно-правові норми повинні бути реалізовані, тобто практично використані з метою регулювання суспільних відносин. Вони реалізуються шляхом їх виконання, або застосування. Виконують адміністративно-правові норми усі можливі учасники управлінських відносин, а застосовують – лише уповноважені на те державою компетентні органи та їх посадові особи.

 

 

 

В и с н о в к и

 

Підсумовуючи сказане, відзначимо, що адміністративно-правові норми – це такі правові норми, які регулюють суспільні відносини в сфері державного управління, а також відносини управлінського характеру, що виникають в інших галузях і сферах державної діяльності. Основними елементами складу адміністративної норми є гіпотеза, диспозиція, санкція. Адміністративно-правові норми класифікують за різними критеріями, зокрема, за юридичним змістом, за обсягом правового регулювання та ін. Адміністративно-правові норми реалізуються шляхом їх виконання або застосування.

Адміністративно-правові відносини – це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що складаються у сфері державного управління. Вони мають свої особливості, основними з яких є те, що в них завжди приймає участь орган виконавчої влади держави або інший суб’єкт, наділений індентичними юридично-владними повноважен-нями. Підставою виникнення, зміни або припинення адміністративних правових відносин є юридичні факти (дії і події).

Адміністративно-правові норми є змістом управлінської діяльності, а адміністративно-правові відносини – формою її здійснення.

Учасниками адміністративних правових відносин можуть бути будь-які суб’єкти адміністративного права, наділені адміністративною право- і дієздатністю. Такими є органи виконавчої влади, інші державні органи, громадські організації, трудові колективи, державні службовці та громадяни.