15. Внебюджетные фонды и их роль в реализации социально-экономической политики

Внебюджетные фонды в современном виде явление для России достаточно молодое. Однако в виде специальных фондов или обособленных счетов они появились задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства – бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для своего покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий они заканчивали свое существование. В связи с этим количество фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались.

Внебюджетные фонды – это своеобразная форма аккумуляции и перераспределения денежных средств, используемых, во-первых, для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного значения (государственные внебюджетные фонды социального назначения) и во вторых, для дополнительного финансирования территориальных нужд (текущего и капитального характера). Осуществляемого органами исполнительной власти субъектов РФ и органами самоуправления. Внебюджетные фонды создаются по решению Федерального собрания России на федеральном уровне, по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ – на региональном уровне и по решению органов местного самоуправления на муниципальном уровне.

Внебюджетные фонды – один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий.

РОЛЬ Внебюджетные фонды решают следующие задачи:

• обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики;

• расширение социальных услуг населению.

В современных условиях значение внебюджетных фондов велико. Внебюджетные фонды имеют ряд особенностей и преимуществ:

• у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики;

• строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффективный контроль, так как их автономность от бюджета и предназначение (решение новых важных задач) требуют особого внимания со стороны государства;

Материальным источником внебюджетных фондов, как и других звеньев финансовой системы, является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода.

Основные методы мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов – специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.

Специальные налоги и сборы устанавливаются законодательной властью. Значительное количество фондов формируется за счет средств бюджетов. Средства бюджетов поступают в форме безвозмездных субсидий или определенных отчислений от налоговых доходов бюджета. Доходами внебюджетных фондов могут выступать и заемные средства. Имеющееся во внебюджетных фондах положительное сальдо может быть использовано для приобретения бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов.

Разнообразие внебюджетных фондов обуславливает сложные многоступенчатые связи между этими фондами и другими звеньями финансовой системы. Различают односторонние, двусторонние и многосторонние финансовые связи.

При односторонних связях денежные средства идут в одном направлении: от финансовых звеньев к внебюджетному фонду. Такая связь появляется при формировании фондов или при использовании средств центрального бюджета в форме безвозмездных субсидий. Односторонняя связь появляется и в том случае, когда внебюджетный фонд перечисляет часть своих ресурсов другим финансовым звеньям.

При двусторонних связях денежный поток движется между внебюджетными фондами и другими звеньями финансовой системы в двух направлениях. Так, фонд социального страхования образуется не только за счет страховых взносов, но и средств центрального бюджета. Одновременно при наличии активного сальдо они приобретают государственные ценные бумаги и становятся кредиторами бюджета.

При многосторонних связях один внебюджетный фонд одновременно приходит в соприкосновение с разными финансовыми звеньями и другими внебюджетными фондами, т.е. деньги движутся в разных направлениях между ними.

Для более глубокого понимания сущности и значения внебюджетных фондов целесообразно рассмотреть их классификацию.

По срокам действия специальные фонды можно подразделить:

• постоянные

• временные

По принадлежности различают фонды:

• государственные

• местные

• межгосударственные.

Наибольшее значение среди межгосударственных фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития, Бюджетная комиссия европейских сообществ.

• отраслевые

По целям выделяют:

• социальные фонды – фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования

• фонды личного и имущественного страхования

• экономические –

• кредитные

• научно-исследовательские

• инвестиционные

• конъюнктурные

• экологические

• военно-политические фонды.

По юридической природе можно выделить:

• Фонды, которые создаются в соответствии с федеральными законами, указами президента, но по решениям компетентных органов ( фонды, создаваемые субъектами и муниципальными образованиями);

• Фонды, которые создаются в силу требований ФЗ, УП,ПП (внебюджетные государственные фонды).

Все многообразие внебюджетных фондов можно объединить в четыре вида целевых фондов:

• Государственные внебюджетные фонды;

• Целевые бюджетные фонды;

• Государственные целевые фонды Правительства РФ и Президента РФ;

• Государственные отраслевые денежные фонды.

В настоящее время основные положения формирования и деятельности внебюджетных фондов содержатся в Бюджетном кодексе РФ.

Бюджетный кодекс РФ декларирует, что вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:

• социальное обеспечение по возрасту;

• социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении;

• социальное обеспечение в случае безработицы;

• охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом.

Важнейшими внебюджетными фондами в РФ являются: Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ); Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС).

Всем перечисленным внебюджетным фондам присущи следующие общие черты:

• все они контролируются государством;

• отчисления в них производятся от всех сумм оплаты, выплаченной работникам как в денежном виде, так и в натурально-вещественном, как за счет себестоимости, так и за счет чистой прибыли;

Следует отметить, что все эти фонды по своей экономической природе являются страховыми, т.е. внесенные в них суммы страховых взносов являются в принципе возвратными – работодатели, начисляя за своих работников страховые взносы, тем самым страхуют их. Формы страховых случаев перечислены. При не наступлении страхового случая для конкретного гражданина начисленные суммы организации не возвращаются (как это бывает частично при добровольном страховании), а перераспределяются государством в пользу нуждающихся в конкретной социальной помощи.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных (представительных) органов в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проекты же бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

• обязательных платежей, установленных законодательством РФ (единого социального налога в установленном размере, ;

• добровольных взносов физических и юридических лиц;

• других доходов, предусмотренных законодательством РФ.

Механизм формирования фондов, предусматривающий получение их доходов от относительно надежной облагаемой базы – фонда оплаты труда, налоговый характер уплаты страховых взносов, объективно способствуют привлечению необходимых финансовых ресурсов в фонды. При ежемесячных отчислениях от фактически начисленного фонда оплаты труда происходит самоиндексация доходов фондов. Такой механизм особенно эффективен в период нестабильной экономики, высокой инфляции при большом бюджетном дефиците, поскольку и в неблагоприятных экономических условиях позволяет мобилизовать необходимые средства для решения социальных проблем.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, субъектов РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов утвержденными соответствующими законами. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов возложено на Федеральное казначейство РФ.

Так как внебюджетные фонды представляют собой особую часть финансовой системы РФ, они обладают рядом особенностей:

• запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

• денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

• формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц;

• страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

• на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространены нормы и положения Налогового кодекса;

• денежные ресурсы фондов находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

• расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства или социально уполномоченного на то органа (Правление фонда);

От внебюджетных фондов следует отличать целевые бюджетные фонды. Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Особенностью целевых фондов является то, что они действуют в течение бюджетного года, после чего создаются вновь или прекращают свое существование.

Начиная с 2001 года принято решение о поэтапной консолидации целевых фондов в бюджете. Ликвидированы целевые фонды:

• Экологический фонд,

• Государственный фонд борьбы с преступностью,

• Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Федеральный дорожный фонд,

• Фонд содействия военной реформе и т.д.