5. Право міжнародних повітряних сполучень та перевезень

Інститут права міжнародних повітряних сполучень та перевезень складається з принципів та норм, які регулюють встановлення та експлуатацію міжнародних повітряних сполучень, надання та використання комерційних «свобод повітря». Виникаючі у зв’язку з цим відносини мають публічно-правовий характер. Укладені для їх врегулювання двосторонні угоди відображають принципову згоду держав на здійснення призначеними авіапідприємствами польотів з метою перевезення пасажирів, вантажів та пошти за визначеними міжнародними повітряними маршрутами над своєю державною територією. Така згода висловлюється в закріпленні довгострокового дозволу на здійснення регулярних польотів.

На міжнародні перевезення розповсюджується режим, що встановлюється прийнятою в 1929 р. Конвенцією для уніфікації деяких правил, які стосуються міжнародних повітряних перевезень (т.зв. Варшавською конвенцією 1929 р.), а потім прийнятою в 1999 р. Монреальською конвенцією. Цими міжнародними документами запроваджуються єдині умови здійснення міжнародних авіаперевезень між державами, які вилучають зі своєї виключної компетенції частину питань авіаперевезень та підкоряють їх міжнародно-правовому регулюванню. Таким чином, певну частину інституту міжнародних повітряних сполучень та перевезень складають уніфіковані норми. Для інституту права міжнародних повітряних сполучень та перевезень характерна тісна взаємодія з національним законодавством. В більшості випадків двосторонні угоди про повітряне сполучення та Чиказька конвенція містять норми, які відсилають до внутрішнього законодавства. У такий спосіб визнається право держав прямо застосовувати національний закон для врегулювання певних питань діяльності міжнародного повітряного транспорту, якщо вони не врегульовані належним чином міжнародним повітряним правом.²¹ Як приклад можна навести відносини між авіапідприємствами та пасажирами, які оформлюються договором повітряного перевезення, що регулюється цивільним правом.

В міжнародному праві поняття міжнародних повітряних сполучень розкривається через комерційні права (або «свободи повітря»). Під комерційними правами в міжнародному повітряному праві розуміють дозвіл авіапідприємствам здійснювати повітряні перевезення пасажирів, вантажу, багажу та пошти за винагороду.

Вважається, що вперше на міжнародному рівні питання про комерційні права виникло на Чиказькій конференції 1944 р. Зокрема, пропонувалося створення єдиної організації або декількох організацій повітряних сполучень (регіональних), прибутки яких від перевезень розподілялися б між країнами пропорційно встановлених для них квот (обсягів) участі в таких перевезеннях. Були й прихильники свободи експлуатації міжнародних повітряних сполучень та свободи конкуренції (наприклад, США, які намагались закріпити за собою досягнуті ними в період другої світової війни переваги – наявність досвіду проведення великих повітряно-транспортних операцій та найбільшого на той час парку транспортних літаків). Оскільки вищевказані пропозиції явно суперечили національним інтересам окремих держав та принципу суверенітету держави над повітряним простором, то Чиказька конвенція закріпила лише положення про наявність у держав-учасниць конвенції лише деяких комерційних прав тільки при здійсненні нерегулярних польотів.

Невдача, яку зазнали прибічники необмеженого користування комерційними правами на перевезення при здійсненні регулярних рейсів, змусила деяких учасників конференції підписати дві самостійні багатосторонні угоди, прямо не пов’язані з Чиказькою конвенцією: Угоду пор міжнародне транзитне сполучення (про дві «свободи повітря» – International Air Services Transit Agreement) та Угоду про міжнародний повітряний транспорт (про п’ять «свобод повітря» – International Air Transport Agreement). Ці угоди містять посилання на Чиказьку конвенцію. Вони передбачають розгляд спорів, що виникають при їх виконанні, в рамках ІКАО. Приєднання до Чиказької конвенції не покладає на державу жодних зобов’язань за цими угодами.

Угода про транзит, яка закріплює право прольоту без посадки або з комерційною посадкою, має доволі велику кількість учасників (більше 120). Угоду ж про міжнародний повітряний транспорт, яка надає право здійснювати перевезення, підписали країни, які не мають розвинутої цивільної авіації і мало зацікавлені в ринках перевезень (станом на лютий 2010 р. усього 11) – Болівія, Бурунді, Коста-Ріка, Сальвадор, Ефіопія, Греція, Гондурас, Ліберія, Нідерланди, Парагвай, Туреччина. Великі авіаційні держави в цій угоді участі не беруть, укладаючи угоди про комерційні права на двосторонній основі.

Спочатку максимальний обсяг комерційної діяльності, за який велася конкурентна боротьба між найвпливовішими авіаційними державами, складався з п’яти «свобод повітря»: 1) право транзитного безпересадочного прольоту (перша «свобода повітря»); 2) право транзитного прольоту з посадкою з некомерційною метою, тобто без прийняття на борт чи висадки пасажирів, вантаження чи розвантаження вантажу (друга «свобода повітря»); 3) право висаджувати на території іноземної держави пасажирів та вивантажувати вантажі та пошту, які були взяті на борт повітряного судна на території держави, чию національність має судно (третя «свобода повітря»); 4) право приймати на території іноземної держави пасажирів, які прямують на територію держави, чию національність має повітряне судно, а також адресовані туди вантажі та пошту (четверта «свобода повітря»); 5) право приймати на території іноземної держави пасажирів, які прямують на територію будь-якої іншої держави, а також адресовані туди вантаж та пошту, та право висаджувати пасажирів та вивантажувати вантаж та пошту, що прямують з будь-якої такої території в країні-партнері за угодою (п’ята «свобода повітря»).

Для авіапідприємств важливо отримати дозвіл на комерційну діяльність саме в обсязі п’яти «свобод повітря», оскільки саме цей обсяг сприяє збільшенню навантаження літаків та забезпечує найбільш високий рівень прибутків, які отримують авіатранспортні компанії. Але в міжнародній практиці п’ята «свобода повітря» не надається в повному обсязі (перевезення в будь-які інші треті країни), оскільки це зменшує можливості національних авіапідприємств самим здійснювати перевезення пасажирів, вантажів та пошти. Як правило, в угодах зазначаються конкретні пункти в країнах, куди дозволяється здійснювати авіарейси.

На практиці використовується «урізана» п’ята «свобода» - так званий «стоп-овер» (stop over) – зупинка на маршруті з правом подальшого перевезення пасажирів, що зробили зупинку, але без права перевозити пасажирів, для яких цей пункт є пунктом відправлення. Розрізняють «стоп-овер» на маршруті (on route) та поза маршрутом (off route).

«Стоп-овер» на маршруті – це право авіакомпанії перевозити пасажира із зупинкою в пункті проміжної посадки, в якому цій авіакомпанії таке право надане. Зупинка може бути зроблена не непевний термін (але не більше року, протягом якого зберігається термін дії квитка). Після зупинки перевезення може здійснюватися тією ж самою авіакомпанією до кінцевого пункту. Квиток на таке перевезення має бути оформлений заздалегідь до вильоту з пункту відправлення. Наприклад, авіакомпанія Austrian Airlines, маючи право «стоп-овера» в Бухаресті, може привезти пасажира до Бухаресту, де він зробить на декілька днів зупинку, після чого авіалайнером Austrian Airlines може здійснити переліт до кінцевого пункту своєї поїздки. В той самий час перевозити пасажирів, для яких Бухарест є пунктом призначення чи відправлення, Austrian Airlines не може, оскільки це було б правом п’ятої «свободи», а не «стоп-овер».

«Стоп-овер» поза маршрутом застосовується в різних варіантах, але основна його відмінність від «стоп-овера» на маршруті полягає в тому, перевезення пасажира до пункту, де таке право надане, та з цього пункту може здійснюватися різними перевізниками, а не одним і тим же, як при «стоп-овері» на маршруті. Наприклад, у 80-х рр. ­італійська авіакомпанія Alitalia мала право «стоп-овера» поза маршрутом в Москві при здійсненні польотів до Токіо із застереженням, що доставка таких пасажирів до Москви мала здійснюватися радянським авіапідприємством Аерофлот. Не створюючи самостійної «свободи повітря», право «стоп-овера» дає в той самий час певні переваги перевізнику. Особливо широко використовують це право при перевезеннях туристів, зупинка у подорожі для яких означає можливість відвідати ще одну країну. Оскільки п’ята «свобода повітря» включає до себе більш широкі права, ніж «стоп-овер», авіакомпанії, що користуються цією свободою, можуть здійснювати і перевезення зі «стоп-овером» як на маршруті, так і поза ним, не отримуючи для цього спеціального дозволу.

Розвиток міжнародних повітряних сполучень призвів до того, що відбулося т.зв. «дроблення» комерційних прав, зокрема, п’ятої «свободи повітря», та сьогодні обсяг комерційної діяльності доповнений шостою, сьомою, восьмою та дев’ятою «свободами повітря».

Шоста «свобода повітря» – право здійснювати перевезення пасажирів, вантажу та пошти між третіми країнами через свою територію. Відмінність шостої «свободи повітря» від п’ятої полягає в тому, що при п’ятій «свободі повітря» основним завантаженням, що перевозиться на повітряному судні, є завантаження по третій та четвертій «свободам повітря», а перевезення з країни-партнера за угодою в третю країну мають додатковий характер. При шостій «свободі повітря» основним завантаженням є перевезення з країни-партнера за угодою до третьої країни, а перевезення по третій та четвертій «свободам повітря» мають додатковий характер. Прикладом можна навести лінії авіакомпанії Austrian Airlines: Париж–Відень–Москва, Лондон–Відень–Київ. Формально при використанні шостої «свободи повітря» здійснюється перевезення з однієї країни, наприклад, Великої Британії, до іншої – Австрії (четверта «свобода повітря») та потім без пересадки чи перевантаження на інший рейс, це перевезення здійснюється з Австрії до іншої держави, України (третя «свобода повітря»). В літературі підкреслюється недопустимість розглядати шосту «свободу повітря» як суму четвертої та третьої «свобод повітря». Можливість здійснювати пряме безпосереднє перевезення (без пересадки чи перевантаження з одного рейсу та інший) між двома країнами через свою територію створює якісно нові та більш широкі можливості по використанню відповідних ринків перевезень. Пасажиру пропонується прямий переліт з Лондона до Києва через Відень, а не політ з пересадкою у Відні.

Сьома «свобода повітря» – право здійснювати перевезення пасажирів, вантажу та пошти між третіми країнами, минаючи територію держави, чию національність має повітряне судно. Восьма «свобода повітря» – це каботаж, тобто авіаперевезення між пунктами, що розташовані на території однієї й тієї ж держави.

У зв’язку зі змінами, що мали місце в 90-ті рр. в правовому регулюванні повітряного транспорту в ЄС, відбувся поділ восьмої «свободи повітря» на восьму та дев’яту, які раніше були об’єднані в одну – каботаж. Дев’ята «свобода повітря» – це внутрішнє перевезення, що здійснюється за маршрутом, який пролягає виключно на території держави, що надає це право.

Комерційні права, рівно як і права на здійснення польотів, можуть бути надані тільки державою, на територію якої або з території якої вони здійснюються. Надання комерційних прав, як і прав на виконання самих польотів, є прерогативою держави, що виходить з суверенітету держави над повітряним простором над її територією.

Правове регулювання повітряних сполучень здійснюється шляхом укладення двосторонніх угод про повітряний транспорт. Угоди «чиказького типу» складають більшість діючих сьогодні двосторонніх угод. На Чиказькій конференції 1944 р. була здійснена спроба створити типову стандартну двосторонню угоду про повітряне сполучення. Восьма рекомендація Заключного акту Чиказької конференції містить так званий Типовий зразок угоди про тимчасові повітряні маршрути. Кожна угода містить обов’язків Додаток, в якому, зокрема, вказується про надання договірним сторонам прав, необхідних для здійснення міжнародних цивільних повітряних маршрутів та ліній, перелік яких додається. Додаток містить опис дозволених маршрутів та наданих прав або тільки для транзиту, або для зупинок з некомерційною метою, чи для вльоту з комерційною метою, а також умов, за яких ці права надаються. В Додатку обов’язково вказуються аеропорти, в яких дозволяються посадки з комерційною чи некомерційною метою.

Держави-учасниці цих угод призначають свої компанії для експлуатації передбачених в Додатку повітряних ліній та надають їм взаємно необхідні для цього дозволи. Сторони можуть вимагати доказу відповідності вказаних компаній вимогам компетентних авіаційних установ.

Також типова угода містить положення про відмову в дискримінації щодо аеропортових зборів та обкладення митними зборами, про дотримання законів та правил держави, на території якої здійснюється політ, про взаємне визнання судових документів та пілотських посвідчень.

В березні 1959 р. Європейська конференція цивільної авіації (ECAC – European Civil Aviation Conference) затвердила «Типові положення адміністративного і технічного характеру», які вона рекомендувала державам-членам для використання при укладенні ними двосторонніх угод про повітряне сполучення.

В червні 1959 р. Асамблея ІКАО рекомендувала Раді продовжувати вивчення положень двосторонніх угод, враховуючи, зокрема, типовий проект ЕСАС. Цей проект був розісланий всім членам ІКАО с із запитом їх думки щодо суті питання. В 1962 р. ІКАО опублікувала циркуляр «Збірник адміністративних по­ложень двосторонніх повітряно-транспортних угод», в якому був узагальнений досвід застосування Чиказького та Страсбурзького типових проектів. Пізніше, в 1965 р., був опублікований аналогічний збірник, який містив найбільш характерні положення двосторонніх угод з питань розподілення обсягів перевезень між країнами.

Страсбурзький типовий проект угоди про повітряний транспорт відрізняється від Чиказького використанням більш сучасної термінології (наприклад, «договірні лінії») та містить низку положень, зокрема, про узгодження тарифів, про вільне переведення прибутків від експлуатації ліній, про порядок консультацій між відомствами цивільної авіації. Ті положення Страсбурзького типового проекту, які співпадають з положеннями Чиказького проекту, наводяться в більш розгорнутому варіанті. В той самий час в Страсбурзькому типовому проекті відсутні положення про аеропортові збори, про реєстрацію угод в ІКАО, про визнання судових документів та пілотських посвідчень.

У теперішній час при укладенні угод про повітряне сполучення використовуються обидва проекти. Крім того, всі угоди про повітряне сполучення між США та іншими країнами (крім колишнього СРСР) базуються на так званих «бермудських» принципах (типова угода «Бермуди-2»).

11 лютого 1946 р. на Бермудських островах між США та Великою Британією була підписана угода про повітряне сполучення між їх відповідними територіями. Ця угода враховувала основні положення Чиказького типового проекту, але в ній містився перелік конкретних маршрутів та положення, які деталізували умови експлуатації ліній. Угода містила декларативні заяви про доступ повітряного транспорту для широкого загалу, відповідність його потребам населення; про справедливі та рівні можливості для авіаперевізників, про врахування інтересів авіаперевізників третіх країн; про застосування заходів для подолання недобросовісної конкуренції. У такий спосіб був досягнутий компроміс між прихильниками вільної конкуренції (США) та прихильниками регламентації таких умов експлуатації договірних ліній, як тарифи, розподіл обсягів перевезень тощо (Велика Британія). Угода передбачала обов’язкове затвердження тарифів відомствами цивільної авіації, але залишала на розгляд авіапідприємств розподіл обсягів перевезень між ними.

Бермудська угода була чинною до 1977 р. (з численними поправками, які вносилися до неї неодноразовими обмінами нотами між США та Великою Британією). Причину такої нестабільності вбачають у тому, що у 1946 р. США задовольнялися наданням «справедливих та рівних можливостей», оскільки останні надавали США як більш потужному партнеру певні переваги. З часом ставлення США до Бермудських принципів змінилося. Колишній представник США у Раді ІКАО Г. Джонс вказував: «Відомі Бермудські принципи були прекрасні для США в 1946 р., коли ми виконували близько 70 % всіх трансатлантичних перевезень. А тепер ці принципи відкрили найбагатший ринок США низці іноземних авіакомпаній третіх країн».

Здобутками угод бермудського типу можна назвати положення, які стосуються встановлення тарифів та розподілу обсягів перевезень між учасниками угоди, оскільки подібних положень не було ні в чиказькій, ані в страсбурзькій типовій угоді. Але визначення обсягів перевезень залежало від авіапідприємств, які здійснюють перевезення, що означає свободу конкуренції та визначених в угоді маршрутах, закріплюючи тим самим переваги за більш сильними в економічному сенсі партнерами. Тому в 1977 р. Бермудська угода була денонсована Великою Британією і в тому ж році на Бермудських островах була підписана нова угода («Бермуди-2»), якій передувало вісім раундів переговорів. Наріжним каменем переговорів були: питання про порядок встановлення тарифів на перевезення та про регулювання наданих кожним з авіапідприємств сторін обсягів ємкостей літаків залежно від частоти польотів, кількості пунктів комерційних посадок тощо. Для вирішення цих питань угодою «Бермуди-2» передбачається створення спеціальної постійно діючої групи з тарифів, на яку покладається розробка рекомендацій з основних принципів встановлення тарифів. Крім того, в угоді детально розроблена схема залежності між частотою руху, наданими авіапідприємствами сторін та можливостями використовувати ті чи інші договірні лінії. Угодою також регулюється здійснення чартерних перевезень.

Процеси глобалізації не обходять стороною ринок повітряних сполучень. Це доводить приклад ЄС. Учасники європейського співтовариства еволюціонували від традиційного підходу, заснованого на положеннях Чиказької конвенції 1944 р., до формування концепції «єдиного європейського неба». В 1993 р. перевізники ЄС отримали необмежений доступ до всіх маршрутів всередині Старого Світу, а с 1997 р. їм було надане право каботажу між аеропортами, розташованими на територіях інших краї-членів Євросоюзу. Так, наприклад, голландська авіакомпанія KLM може перевозити пасажирів та вантажі між містами Франції.

Протягом 80-90-х рр. деякі з країн ЄС (Бельгія, Данія, Швеція, Фінляндія, Люксембург, Австрія, ФРН та Велика Британія) уклали угоди про «відкрите небо» зі Сполученими Штатами Америки. Згідно цих угод американським авіакомпаніям було дозволено необмежено здійснювати польоти до будь-яких міст країн-партнерів, як і перевізникам відповідних держав ЄС – до будь-яких пунктів на території США. При цьому авіакомпанії кожної із держав, які уклали угоду зі США, мають право здійснювати польоти до США тільки зі своїх національних аеропортів – наприклад, британський авіаперевізник не може здійснювати рейси з Гельсінкі до Нью-Йорку, а скандинавський – між Берліном та Чикаго. Така ситуація заперечувала «принцип рівних можливостей» для європейських авіакомпаній і в 2002 р. Європейський Суд постановив, що двосторонні угоди, укладені між державами Євросоюзу з США, дискримінують окремі держави і порушують правила єдиного ринку.

У червні 2003 р. Європейська комісія почала переговори із Сполученими Штатами щодо заміни індивідуальних угод на єдину угоду між США і Євросоюзом. Цей проект отримав назву «Відкрите Небо» (Open Sky). За мету було поставлено: 1) усунення будь-якої дискримінації між європейськими авіакомпаніями (нові можливості для виконання трансатлантичних польотів між Євросоюзом і США); 2) зняття ринкових обмежень на польоти між Євросоюзом і США; 3) сприяння впровадженню авіакомпаніями однакової практики щодо безпеки польотів і авіаційної безпеки, розширення взаємодії, у тому числі для захисту навколишнього середовища; 4) створення комітету Євросоюз – США, що буде займатися питаннями трактування Угоди і гармонізацією авіаційних вимог/стандартів; 5) зміна формату взаємодії між Євросоюзом і США шляхом оцінювання можливих альянсів європейських і американських авіакомпаній (захист від антимонопольного законодавства); 6) відкриття нових можливостей для лізингу літаків американськими авіакомпаніями з метою виконання міжнародних польотів із США. Проте вже в червні 2004 р. Рада міністрів транспорту Євросоюзу оцінила перебіг переговорів як незадовільний. У листопаді 2005 р. програма переговорів була розширена, але Конгрес США не зміг здолати побоювань, що пропоновані зміни торкнуться основ конституції США. Переговори були відновлені лише в грудні 2006 р. Основою нової стратегії стало визнання того, що відкриття ринку йтиме одночасно з гармонізацією авіаційних вимог і стандартів США і Євросоюзу. Після 11 раундів переговорів, в квітні 2007 р. була підписана Угода про відкрите небо.²²

Угода про відкрите небо 2007 р. впроваджується у два етапи. Перший етап розпочався 30 березня 2008 р. Аналіз основних положень угоди дозволяє зробити висновок про відсутність рівної і чесної конкуренції і наявність привілеїв для авіакомпаній США. Зокрема, ринок внутрішніх авіаперевезень США (каботаж) повністю закритий для іноземних авіакомпаній, у той час як авіакомпанії США можуть здійснювати каботажні перевезення на європейських маршрутах (крім декількох обмежень). Хоча на практиці, авіаперевізники США здійснюють прямі рейси між американськими та європейськими містами. Всередині ЄС вони укладають угоди щодо здійснення рейсів під спільним кодом з європейськими авіаперевізниками.

Наступним обмеженням є неможливість для авіапідприємств країн ЄС купувати акції північноамериканських авіапідприємств. Весною 2006 р. Конгрес США відмовився пом’якшити закон, який обмежує іноземні інвестиції до авіаційної галузі лише 25% акцій, які надають їх власникам право голосу. Протокол до Угоди про відкрите небо дозволяє європейським авіапідприємствам купувати більше 50 % акцій, але лише у тому випадку, якщо ці папери не мають права голосу. На сьогоднішній день в ЄС існує обмеження на інвестування іноземними компаніями в межах 49 % акцій.

Переговори щодо другого етапу розпочалися в травні 2008 р. та остаточне рішення має бути винесене наприкінці 2009 р. Він передбачає пом’якшення позиції США щодо інвестицій в авіаційній галузі. Євросоюз закріпив в Угоді своє право на припинення дії домовленостей щодо доступу на європейський ринок американських авіапідприємств у випадку відмови США лібералізувати каботажні польоти до США та змінити інвестиційний клімат до кінця 2010 р.

Можна передбачити, що успішне впровадження другого етапу Угоди про відкрите небо 2007 р. може знайти продовження в нових стандартах і рекомендованій практиці ІКАО щодо міжнародних авіаперевезень.

Як правило, держави намагаються зберегти за своїми національними авіапідприємствами найбільшу частку міжнародних перевезень, зокрема тих, які починаються на їх території, здійснюючи у такий спосіб політику протекціонізму (в межах 50 %). Але деякі держави практикують політику «відкритого неба», надаючи усі дев’ять ступенів свободи іноземним авіапідприємствам, наприклад, ОАЕ, Австралії та Нової Зеландії.