Тема 4. Методологические основы осуществления бюджетно-финансового контроля

На органы государственного финансового контроля, помимо их контрольных функций, часто возлагаются и другие функции, связанные с бюджетно-финансовым контролем, который обычно включает контроль:

• источников поступления бюджетных ресурсов;

• расходования бюджетных ресурсов;

• эффективности использования государственной и муници­пальной собственности, проведения ее приватизации, национализации;

• использования средств внебюджетных фондов и счетов;

• обращения средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и иных кредитно-финансовых учреждениях;

• эффективности предоставления и законности использова­ния льгот по налогообложению, государственных дотаций и иных финансовых преференций, а также направленных на пресечение расточительства и финансовых злоупотреблений законодательными методами посредством нейтрализации лазеек в действующем законо­дательстве.

Обычно выполнение этих функций связано с проведением определенной экспертно-аналитической работы, которую органы

государственного финансового контроля выполняют либо само­стоятельно, либо с привлечением других организаций (научно-исследовательских институтов, юридических и экспертно-аналитических центров, независимых аудиторских фирм).

КОНТРОЛЬ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

Важное место среди перечисленных функций занимает конт­роль исполнения бюджетов. В задачи уполномоченных на это органов государственного финансового контроля обычно входит проведение всех видов контроля: предварительного, текущего и последующего. В компетенцию одних органов государственного финансового контроля в соответствии с особенностями их дея­тельности входит проведение отдельных видов контроля, другие участвуют в проведении всех видов контроля исполнения бюджета.

Предварительный контроль бюджетов (и бюджетного процесса) органами государственного финансового контроля заключается в проведении экспертиз и подготовке заключений на проекты бюджетов и иных законов и правовых актов по финансовым вопросам, представляемых обычно органам законодательной власти по их запросам.

Текущий контроль проводится в процессе исполнения бюджета путем контроля проводимых операций с бюджетными средствами, а также подготовки для органов законодательной и исполнительной власти регулярных отчетов о ходе исполнения бюджета и анализа основных тенденций, наблюдаемых в этом процессе.

Последующий контроль реализуется, во-первых, путем проверки отчета об исполнении бюджета, предоставленного соответствующими финансовыми органами исполнительной власти; во-вторых, путем проведения проверок и обследований финансово-хозяйственной деятельности государственных структур (предприятий, организаций, органов государственного управления) и негосударственных организаций, получающих государственные субсидии, дотации и т.п. Кроме того, такие проверки могут организовываться по вопросам, связанным с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета, внебюджетных фондов и средств от продажи и использования собственности за прошедший период. Обычно последующий контроль имеет целью подтвердить правильность расходования

государственных средств, а также в отдельных случаях рациональ­ность и эффективность использования бюджетных ассигнований.

АНАЛИЗ И ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ

Проблема рационального и эффективного использования государственных средств — важнейшая проблема для всех уровней государственного управления. От эффективности ее решения зависят благосостояние общества, его успешное социально-экономическое развитие как в масштабах всей страны, так и в масштабах отдельных регионов. Поэтому этой проблеме уделяют большое внимание и правительства стран, и региональ­ные администрации. Основой для научного решения этой проблемы являются данные, отражающие как финансовую, так и общеэкономи­ческую, социально-политическую и даже международную ситуацию на текущий момент и за определенный значимый период в прошлом. Эти данные являются базисом для выработки прогнозных оценок развития финансово-экономической ситуации в ближайшем или отдаленном будущем.

Обычно такими данными обладают органы, осуществляющие непосредственное управление государственными финансовыми средствами, и именно эти органы разрабатывают долгосрочную и краткосрочную финансовую политику, а также проекты бюдже­тов и других финансовых законов и нормативных актов, посредством которых эта политика проводится в жизнь.

Вместе с тем, поскольку органы государственного финансо­вого контроля в результате проводимых ими контрольных мероприятий обладают информацией о реальном использовании государственных средств бюджетополучателями, они могут внести существенный вклад в решение рассматриваемой проблемы, не только информируя органы исполнительной и законодательной власти о выявленных нарушениях и недостатках в распоряжении государственными средствами, но и высказывая на основании сводного анализа имеющихся в их распоряжении данных собст­венные суждения о влиянии принятых ранее или предлагаемых к принятию бюджетов и других финансовых законов и норма­тивных актов на рациональность и эффективность использования государственных средств.

Многие законы или нормативные акты, регулирующие дея­тельность органов государственного финансового контроля, закрепляют за этими органами выполнение аналитических функций, проводимых в рамках их сфер компетенции. Но особо важное место аналитические функции, и прежде всего функции анализа и экспертизы проектов бюджетов или других финансовых законов и нормативных актов занимают в деятельности органов, осуществляющих внешний бюджетно-финансовый контроль.

Целями анализа при бюджетно-финансовом контроле могут быть:

• получение объективной информации о состоянии финан­совой базы регионов;

• определение уровня устойчивости региональных бюджетов;

• обоснование параметров показателей при формировании (составлении) бюджетов;

• обоснование принятия и проверка выполнения решений органов власти в сфере государственного управления;

• анализ результатов исполнения бюджетов за отчетный период;

• выявление резервов при составлении и исполнении бюджетов;

• разработка и обоснование финансовой политики адми­нистраций регионов;

• определение экономической и социальной эффективности затрат, проводимых за счет бюджетов;

• определение степени полноты и стабильности поступления средств в бюджеты всех уровней;

• определение уровня финансовой самодостаточности бюд­жета, т.е. состояния его собственной финансовой базы;

• выявление факторов, воздействующих на финансовое поло­жение региона, и степень влияния этих факторов на его бюджет;

• определение приемлемости и справедливости для общества проводимой администрацией региона финансовой политики.

Анализ проекта бюджета обычно ведется раздельно по доходам и расходам.

Для бюджетного анализа могут использоваться:

• горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются теку­щие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими;

• вертикальный анализ, в результате которого определяются структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;

• трендовый анализ, который проводится в целях выявления тенденций изменения динамики бюджетных показателей. В ходе этого анализа сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа возможно про­гнозирование бюджетных показателей на будущее;

• факторный анализ, суть которого заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели (напри­мер, влияние на показатели расходов на социально-культурные мероприятия численности штатов бюджетных учреждений, периода функционирования этих учреждений, уровня цен, индексов инфляции и т.д.).

В ходе аналитической работы могут использоваться абсолют­ные показатели доходной и расходной частей бюджета, относи­тельные показатели — бюджетные коэффициенты (бюджетной автономии, обеспеченности собственными доходами, соотноше­ния собственных и регулирующих доходов и др.); выявляться тенденции развития бюджетных Показателей, количественные и качественные стороны влияния отдельных факторов на процесс формирования и исполнения бюджета.

Органы государственного финансового контроля могут также проводить описанный выше анализ как в полном объеме, так и в отдельных его частях. Однако такое дублирование функций часто не оправданно прежде всего по соображениям экономии государственных средств. Однако в сфере бюджетно-финансо­вого анализа органы государственного финансового контроля имеют свою, характерную только для них нишу: в силу специ­фики своей деятельности они имеют возможность не только контролировать точность выполнения основных посылок про­водимой финансовой политики, уведомлять органы государст­венного управления об имеющихся отклонениях, но и отслежи­вать результаты практического воплощения элементов этой политики в отдельных хозяйствующих субъектах, в структурах государственного управления, при выполнении государственных программ. Последнее обстоятельство позволяет им высказывать свой собственный, основанный на опыте контрольной работы взгляд на предлагаемые органами государственного управления проекты бюджетов, других финансовых законов и нормативных актов. И это обстоятельство делает участие органов государст­венного финансового контроля в финансово-экономической экспертизе проектов бюджетов, других финансовых законов и нормативных актов весьма полезным, поскольку вносит дополни­тельные возможности решения проблемы повышения эффектив­ности управления государственными финансами.

Осуществляя финансово-экспертную деятельность, органы государственного финансового контроля предоставляют органам законодательной и исполнительной власти, а также другим органам государственного управления свой опыт вне рамок своей контрольной деятельности. Таким образом, высказывая свое мнение по законопроектам, органы государственного финансового контроля имеют возможность на раннем этапе указать на возможные финансовые последствия, которые могут возникнуть при практическом применении этих законов или норм.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Среди всех проблем, связанных с государственным бюджетно-финансовым контролем, центральное место занимает проблема эффективности. Дело в том, что категория эффективности в данном случае имеет двойное толкование: эффективность использования бюджетных средств и эффективность самого госу­дарственного финансового контроля Очевидно, что финансовые потоки, предназначенные к пере­распределению и дошедшие до адресатов, не равны, поскольку перераспределительные операции требуют затрат на их осу­ществление, представляющих собой трансакционные издержки, а также оказывают разное по времени и характеру воздействие на эффективность хозяйствования конечного потребителя бюджетных средств.

Организация государственного финансового контроля — это составная часть трансакционных издержек государства. Сниже­ние этих издержек — главная задача институтов государствен­ного финансового контроля. Общеизвестно, что по мере усиления рыночных основ национального хозяйства трансакционные из­держки снижаются. Эта объективная закономерность предопре­деляет один из базовых критериев, выражающих сущность эффективности государственного финансового контроля. По сути, абсолютная эффективность государственного финансового контроля измеряется соотношением трансакционных издержек на проведение государственного финансового контроля и суммой выявленных и доказанных финансовых потерь государства в виде чрезмерных трансакционных издержек при осуществлении перераспределительных отношений.

Уровень трансакционных издержек во многом зависит от качества бюджетной росписи. Одно дело, когда маршруты бюд­жетных потоков заранее определены, а их ритмичность оптими­зирована. И совсем другое, когда бюджетные потоки на своем пути к конечным потребителям бюджетных средств много раз меняют направление движения. Извилистый путь бюджетных потоков — это отражение интересов многих участников бюджет­ного процесса. В таких условиях поиск компромисса при определении приемлемого расписания движения бюджетных потоков становится доминантой в работе органов государствен­ного финансового контроля. Это обстоятельство позволяет определить и контуры предварительного контроля.

Оценка эффективности финансового контроля — это слож­нейшая фундаментальная проблема современной теории финан­сов. Причем если оценка уровня абсолютной эффективности укладывается в рамки общепринятой теории трансакционных издержек, то оценка уровня относительной эффективности, осно­ванной на принципе справедливости, пока не имеет строгого теоретического обоснования.