17. Формы и методы воздействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на предпринимательство

Конституция РФ обязывает органы государства и местного самоуправления использовать все имеющиеся у них возможности — материально-финансовые и организационные — для утверждения и развития предпринимательства на основе права и законности, для предупреждения и устранения в нем противоправных проявлений. С этой целью ими применяются предусмотренные законодательст­вом и вырабатываемые практикой разнообразные формы и методы, которые отчетливо подразделяются на две группы.

Первую составляют те из низе, которые распространяют­ся только на, предпринимательские организации, создаваемые органами государства и местного самоуправления соответст­венно на базе государственной и муниципальной собственности. Специфика данных форм и методов состоит в том, что они отража­ют субординационный характер взаимоотношений между власт­ными структурами и подчиненными им субъектами предпринима­тельской деятельности. Так, коммерческие организации в органи­зационно-правовых формах государственного или муниципального унитарных предприятий создаются по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправле­ния. Этими же органами утверждаются их учредительные доку­менты — уставы. Органом унитарного предприятия является ру­ководитель, который назначается собственником либо уполномо­ченным собственником органом и им подотчетен. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельнос­ти предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), назначают и увольняют руко­водителей данных предприятий, учреждений и организаций, за­слушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органа­ми местного самоуправления и руководителями предприятий, уч­реждений и организаций, находящихся в муниципальной собст­венности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудо­вым законодательством. Режим работы государственных, муници­пальных организаций торговли, бытового и иных видов обслужи­вания потребителей устанавливается по решению соответственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Никаких особых сложностей, правовых проблем во взаимоотношениях государственных органов и органов местного самоуправления, с одной стороны, и созданных ими предпринимательских организаций — с другой, не возникает. Все зависит от инициативности, предпринимательской смекалки обеих сторон: у одной — от умения управлять, у другой — от умения хозяйствовать.

2. Значительно больший научный и практический интерес представляет вторая группа форм и методов воздействия госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, при­меняемых к предпринимательским организациям, прежде всего коммерческим, которые не находятся соответственно в госу­дарственной собственности и собственности муниципальных образований. Некоторые из них распространяются также на госу­дарственные и муниципальные предпринимательские организации с учетом их субординационной специфики.

Вторая группа форм и методов, в свою очередь, подразделя­ется на два вида. Первый объединяет те, через посредство кото­рых государственные органы и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия. По своему характеру они являются административно-правовыми. Сюда входят уже рассмот­ренные в предыдущих лекциях государственная регистрация субъ­ектов предпринимательства и лицензирование отдельных видов их деятельности, регистрация и выдача патентов на объекты ин­теллектуальной собственности. Регистрируются и тем самым раз­решаются к использованию, в том числе в предпринимательской деятельности, и некоторые другие объекты.

Все возрастающую актуальность приобретает контроль госу­дарственных органов и органов местного самоуправления за со­блюдением законности в деятельности субъектов предпринима­тельства. Трудности начинаются с определения границ контроля, его сопряженности со служебной и коммерческой тайной. В сред­ствах массовой информации сообщалось о фактах, когда контроле­ров не допускали на объекты предпринимательства, к носителям информации, ссылаясь именно на то, что они защищены от посто­ронних введенным на них режимом служебной и коммерческой тайны. Больше всего недоразумений возникает в осуществлении контрольной функции органами местного самоуправления. Неред­ко "сильные" предпринимательские структуры не склонны долж­ным образом реагировать на их контрольные акции. Руководители же органов местного самоуправления подчас оправдывают свое бездействие, неактивность в контроле за соблюдением норматив­но-правовых актов хозяйствующими субъектами отсутствием не­обходимых у них полномочий.

Между тем действующее законодательство не содержит пред­посылок для возникновения подобных ситуаций. Границы и содер­жание контроля установлены в законах и иных нормативных ак­тах. Здесь недопустимы как необоснованное вмешательство госу­дарственных органов и органов местного самоуправления во внут­рихозяйственную деятельность субъектов предпринимательства, так и противодействие последних правомерным контрольным ак­циям со стороны компетентных органов.

Контрольные полномочия государственных органов и орга­нов местного самоуправления исходят из Конституции РФ, ко­торая относит к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспе­чение законности, правопорядка (п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72). Конкретные контрольные полномочия тех или иных государст­венных органов, органов местного самоуправления определяют­ся в законах и положениях остатусе соответствующих органов. Так, вновь образованное Министерство торговли РФ через Го­сударственную инспекцию по торговле, качеству товаров и за­щите прав потребителей осуществляет государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного пита­ния, порядка и дисциплины цен, за качеством и безопасностью товаров народного потребления в организациях промышленнос­ти, торговли и общественного питания*. Положение об этой Го­сударственной инспекции утверждено постановлением Прави­тельства РФ от 27 мая 1993 г. № 501

К ведению местного самоуправления относится охрана обще­ственного порядка, организация и содержание муниципальных ор­ганов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Они же контролируют использование земель и водных объектов местного значения на территории муниципально­го образования, создают условия, в том числе методами контроля за соответствующими субъектами предпринимательства, для обес­печения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т. д. Реагирование на выявленные нару­шения законности зависит от их тяжести. В случаях, предусмотрен­ных Гражданским кодексом РФ, государственные органы и органы местного самоуправления могут предъявить в суд требование о лик­видации предпринимательской организации (см. ст. 61 Кодекса).

Органы прокуратуры осуществляют от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих законов феде­ральными министерствами и ведомствами, представительными (за­конодательными) и исполнительными органами субъектов Россий­ской Федерации, органами местного. самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, а также органами управления и руководителями коммерчес­ких и некоммерческих организаций

3. Второй вид объединяет формы и методы, где властная сущность государственных органов и органов местного самоуп­равления не носит административно-обязательного характера или не проявляется вовсе. Опираясь на них, властные органы ока­зывают помощь и содействие предпринимателям в их работе, со­здают стимулы для развертывания предпринимательства вглубь и вширь. Ближе всего к хозяйствующим субъектам находится орган местного самоуправления, все они действуют на территории того или иного муниципального образования. Здесь возникают, прове­ряются практикой, закрепляются наиболее перспективные формы и методы взаимодействия между органами власти и субъектами предпринимательства. Остановимся на наиболее распространенных из них.

А. В условиях создания социально ориентированной рыноч­ной экономики с преобладанием в ней предпринимательского спо­соба хозяйствования основной и самой перспективной правовой формой сотрудничества государственных органов и органов мест­ного самоуправления является договор. На основе договоров стро­ятся, например, отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящими­ся в муниципальной собственности, а также с физическими лица­ми по вопросам, не входящим в компетенцию этих органов как властных структур. Ушли в историю времена, когда по разнаряд­кам, указаниям, решениям партийно-советских органов предпри­ятия и организации оказывали друг другу помощь, как правило, безвозмездную. Особенно широко практиковалась "шефская" по­мощь селу. Только в последние годы советской власти шефские отношения в ряде регионов стали приобретать договорную форму. Сейчас она стала единственно возможной. Суть ее сводится к тому, что за все, в том числе за оказанную помощь, надо платить.

На договорной основе налаживают теперь контакты государ­ственные органы, органы местного самоуправления между нужда­ющимися в помощи и теми, кто ее в состоянии оказать. Например, в 1997 г. в некоторых регионах был выращен неплохой урожай и, как обычно, возникла реальная угроза потерь из-за несвоевремен­ной его уборки. Правительство РФ 14 июля 1997 г. издало распоря­жение № 989-р, которым приняло предложение заинтересованных министерств о направлении в 1997 г. на уборку урожая и заготовку кормов грузовых автомобилей с водительским составом и обслу­живающим персоналом*. Было установлено, что возмещение авто­транспортным организациям затрат, связанных с направлением автомобилей на уборку урожая и заготовку кормов, производится в соответствии с договорами, заключенными сельскохозяйствен­ными товаропроизводителями или заготовительными организация­ми с автотранспортными организациями, и действующим законо­дательством по возмещению командировочных расходов. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомен­довалось оказывать содействие в заключении договоров сельско­хозяйственных товаропроизводителей и заготовительных органи­заций с автотранспортными организациями, направляющими на уборку урожая и заготовку кормов грузовые автомобили с води­тельским составом, помогать в их размещении, материально-тех­ническом и бытовом обеспечении, а также в расчетах за выполнен­ные работы. Договорные отношения стали типичными и во взаимоотноше­ниях самих властных структур с хозяйствующими субъектами. Так, руководители городских и иных муниципальных образований (мэры, главы администраций и т. п.) заключают договоры с производите­лями сельскохозяйственной продукции (хозяйственными товари­ществами и обществами, фермерами и другими) о закупке продо­вольствия; с предпринимательскими организациями, расположен­ными на территории соответствующего муниципального образова­ния, — об их участии в работах по благоустройству этих террито­рий; с потребительскими обществами и их союзами — о производст­ве пищевых продуктов и непродовольственных товаров с последую­щей их реализацией через организации розничной торговли и т. д.

Недостатком многих из этих договоров является их неполнота и неконкретность. Так, глава администрации одного из городов Оренбургской области заключил договоры более чем с пятьюстами пред­принимательскими организациями города об их участии в благо­устройстве улиц, парков, строительстве дорог и выполнении иных работ. Содержание всех договоров было изложено под копирку с совершенно идентичным текстом. Не удивительно, что отдача от договоров была нулевой.

В договорной практике не изжиты еще и рецидивы командно-бюрократической системы управления, когда в тексте договоров звучит приказной тон, явно в неравное положение ставятся парт­неры органов местного самоуправления. Например, глава админи­страции города Астрахани своими постановлениями принуждал хо­зяйствующие субъекты в обязательном порядке заключать дого­воры с администрацией города об условиях функционирования и сотрудничества в экономическом и социальном развитии города. В случае незаключения договора хозяйствующие субъекты факти­чески лишались возможности пользоваться электрической и теп­ловой энергией, водопроводной водой и другими коммунальными услугами. Подобные решения глав администраций явно противо­правны, так как они ограничивают самостоятельность предприни­мателей и ущемляют их интересы.

Б. Подтвердил свою жизнеспособность и получивший закреп­ление в ст. 33 Федерального закона "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации"муни­ципальный заказ. Органы местного самоуправления вправе вы­ступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству тер­ритории муниципального образования, коммунальному обслужи­ванию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необ­ходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выпол­нение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Форма заказов давно уже практикуется и государством. Пер­вый Закон "О поставках продукции и товаров для государствен­ных нужд" был принят 28 мая 1992 г. Верховным Советом РФ*. Сейчас действует разветвленная система нормативных актов. По­ставки товаров для государственных нужд регулируются нормами гл. 30 ГК РФ.

В качестве субъектов, выполняющих государственные зака­зы, могут выступать различные предпринимательские организа­ции. Заказы на выполнение федеральных целевых программ, за­купку и поставку продукции для обеспечения федеральных госу­дарственных нужд размещаются на предприятиях, в организаци­ях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения госу­дарственными заказчиками государственных контрактов. Государ­ственные заказчики могут на договорной основе передавать соот­ветствующим предприятиям, организациям и учреждениям выпол­нение части своих функций на условиях, предусматриваемых Пра­вительством РФ при утверждении государственных заказчиков.

Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению феде­ральных государственных нужд и регулирует отношения постав­щика с государственным заказчиком при выполнении государст­венного контракта. Государственным контрактом могут быть пред­усмотрены контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта и оказа­ние консультативной и иной помощи поставщику без вмешатель­ства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего. Не до­пускается приобретение при выполнении государственного контрак­та продукции иностранного производства, за исключением случа­ев, когда производство аналогичных видов продукции в Россий­ской Федерации невозможно или экономически нецелесообразно.

В целях экономического стимулирования поставщиков про­дукции для федеральных государственных нужд им могут предо­ставляться льготы по налогам на прибыль (доход), целевые дота­ции и субсидии, кредиты на льготных условиях. Указом Президен­та РФ от 25 июня 1997 г. № 630 установлено звание "Поставщик продукции для государственных нужд России'*. Звание присваи­вается по решению Правительства РФ. Постановлением Прави­тельства РФ от 25 августа 1997 г. № 1062 утверждено Положение об этом звании**. Звание установлено в целях стимулирования рос­сийских юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих поставки продукции для государственных нужд. Звание присваивается поставщикам, выигравшим торги (конкурс) не менее трех раз подряд и поставлявшим при этом продукцию в соответствии с заключенными государственными контрактами. Оно сохраняется за поставщиком в течение двух лет с момента пре­кращения выполнения государственного контракта, заключенного по результатам последних выигранных им торгов (конкурса). По­ставщику, получившему звание "Поставщик продукции для госу­дарственных нужд России", предоставляется право соответствую­щей маркировки своей продукции и использования этого звания в рекламных целях. Регистрация поставщиков, которым присвоено звание "Поставщик продукции для государственных нужд России", осуществляется Министерством экономики Российской Федерации путем внесения поставщиков в реестр "Поставщик продукции для государственных нужд России" с выдачей свидетельства установ­ленного образца.